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Commission européenne - Fiche d'information

La Commission évalue les risques et les lacunes dans la mise en œuvre des règles en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme: Questions-réponses

Bruxelles, le 24 juillet 2019

Pourquoi la Commission publie-t-elle des rapports sur le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme?

Le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme demeurent une préoccupation majeure pour l'intégrité du système financier de l'Union et pour la sécurité de ses citoyens. Ces dernières années, l'UE a mis au point un cadre réglementaire solide pour prévenir le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, conformément aux normes internationales adoptées par le Groupe d'action financière. Toutefois, ces règles doivent tenir compte de l'intégration croissante des flux financiers, des évolutions technologiques et des failles potentielles qui peuvent être exploitées par les criminels. Pour être efficaces, elles doivent également être mises en œuvre de manière cohérente et efficace.

La Commission présente aujourd'hui une communication résumant une série de rapports sur la mise en œuvre du cadre juridique de l'Union en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. Ses constatations visent à recenser les domaines dans lesquels la mise en œuvre peut être améliorée et à encourager de nouvelles discussions avec les parties prenantes afin d'améliorer encore les travaux de l'Union en la matière.

 

1. Rapport d'évaluation supranationale des risques

 

Quelle est la finalité du rapport d'évaluation supranationale des risques?

L'évaluation des risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme pesant sur le marché intérieur et liés à des activités transfrontières est une exigence prévue dans la 4e directive anti‑blanchiment. Avec ce rapport, la Commission analyse les risques liés au blanchiment de capitaux, qui pèsent sur le marché intérieur dans son ensemble, afin d'éviter les «angles morts» et de s'adapter aux évolutions du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme.

Le rapport respecte les normes internationales applicables en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, qui sont également appliquées par le Groupe d'action financière, ce qui est une manière de reconnaître la nécessité que les pays identifient, évaluent et comprennent les risques en vue d'adopter les mesures requises pour les prévenir. Ce second rapport fait suite au premier rapport de 2017.

L'édition de cette année porte plus particulièrement sur les risques de blanchiment liés à chaque secteur concerné et contient une évaluation de la mise en œuvre des recommandations précédentes. La Commission a identifié dans le marché intérieur 47 produits et services susceptibles de donner lieu à des activités de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme, alors qu'elle en avait relevé 40 dans le rapport de 2017. Ces 7 produits et services supplémentaires font partie de quatre nouveaux secteurs qui n'avaient pas été évalués dans l'édition de 2017: les distributeurs automatiques de billets détenus par des entités privées, le football professionnel, les ports francs; et les programmes de citoyenneté et de résidence par investissement («passeports/visas dorés»).

Quelles sont les conclusions du rapport?

Dans son rapport d'évaluation supranationale des risques, la Commission invite les États membres à:

  • mettre en œuvre d'urgence les recommandations qui y figurent, à savoir améliorer la coopération entre les autorités de surveillance, fournir des orientations actualisées sur la gouvernance interne et offrir de nouvelles orientations sur l'identification des bénéficiaires effectifs pour les organismes de placement collectif;
  • mettre en œuvre la quatrième directive anti-blanchiment, conformément aux conclusions du Conseil du 4 décembre 2018; et
  • transposer la cinquième directive anti-blanchiment d'ici le 10 janvier 2020.

Quelles sont les prochaines étapes?

Dans le cadre de la quatrième directive anti-blanchiment, la Commission doit publier un rapport d'évaluation supranationale des risques tous les deux ans. Le prochain rapport sera donc publié en 2021 et évaluera les progrès accomplis dans la mise en œuvre des dernières recommandations.

 

2. Rapport sur des affaires rendues publiques de blanchiment de capitaux impliquant des banques de l'UE

 

Pourquoi la Commission a-t-elle adopté ce rapport?

Afin de garantir l'intégrité du système financier de l'Union, la Commission place la prévention et la lutte contre le blanchiment de capitaux parmi ses premières priorités. Récemment, certaines affaires rendues publiques dans différents États membres ont laissé apparaître que le régime européen de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme pourrait ne pas être correctement appliqué.

Le Parlement européen a appelé à plusieurs reprises à un examen de ces affaires, et le 4 décembre 2018, le Conseil a adopté des conclusions (disponibles en anglais uniquement) sur un plan d'action contre le blanchiment de capitaux dans lesquelles il a invité la Commission à effectuer «un bilan des récents cas de blanchiment allégué auxquels auraient participé des établissements de crédit de l'UE».

Le rapport publié aujourd'hui met en évidence les lacunes relevées dans la mise en œuvre du cadre de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, souligne les enseignements qui en ont été tirés et promeut un échange plus large sur de nouvelles améliorations. Ce rapport s'insère dans l'action plus large de la Commission, du Parlement et du Conseil en la matière, notamment la communication de la Commission de septembre 2018 sur le renforcement du cadre de l'UE en matière de surveillance prudentielle et anti-blanchiment (disponible en anglais uniquement), ainsi que dans l'évolution récente en matière réglementaire et institutionnelle (adoption de la 5e directive anti-blanchiment et de la 5e directive sur les exigences de fonds propres, révision des AES).

Quelles sont les lacunes relevées et quelles sont les principales conclusions du rapport?

L'analyse a permis de recenser quatre catégories de lacunes:

(i) mauvaise application ou inapplication des obligations légales auxquelles sont soumis les systèmes et les contrôles en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme;

(ii) carences des autorités en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme;

(iii) décalages entre la propension au risque et la gestion des risques;

(iv) surveillance inefficace des politiques de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.

La Commission a constaté en outre que les États membres n'appliquaient pas les règles de la même façon, ce qui complique la tâche de l'Union pour prévenir le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.

Les conclusions du rapport sont les suivantes:

(i) des banques n'ont pas respecté des obligations essentielles de la directive anti-blanchiment, telles que l'évaluation des risques, la vigilance à l'égard de la clientèle et la déclaration aux cellules de renseignement financier d'opérations et d'activités suspectes;

(ii) des autorités publiques ne sont intervenues qu'après que des risques importants s'étaient concrétisés ou seulement lorsqu'elles avaient connaissance de cas répétés de non-respect des règles et de la gouvernance. Les réactions des organismes de surveillance des banques ont été variables sur le plan de la chronologie et des mesures prises. La coopération entre les organismes nationaux de surveillance et la Banque centrale européenne mériterait d'être encore améliorée.

Toutefois, les initiatives législatives récentes (règlement sur la réforme des autorités européennes de surveillance (disponible en anglais uniquement), nouvelles règles dans la directive sur les exigences de fonds propres, 5e directive anti-blanchiment) embrassent une grande partie des problèmes constatés. Il sera néanmoins essentiel de mettre en œuvre intégralement et en temps voulu les nouveaux actes législatifs.

Comment la Commission a-t-elle réalisé son évaluation?

La plupart des faits étudiés dans ce rapport ont eu lieu entre 2012 et 2018, à quelques exceptions près. Les faits ont été sélectionnés en vue d'obtenir un aperçu complet des lacunes en matière de lutte contre le blanchiment, couvrant différents types d'établissements de crédit et une gamme de réactions différentes en matière de surveillance et examinant l'incidence des cas étudiés.

Les constatations du rapport ne donnent pas nécessairement une appréciation de chacun des cas examinés et n'ont pas forcément le même poids dans chaque cas où elles sont proposées. Qui plus est, certains cas ont été analysés parce qu'ils montrent que les problèmes relevés par les autorités nationales ont été résolus efficacement et rapidement.

Qu'est-ce qui a déjà été fait au niveau de l'UE pour améliorer la mise en œuvre?

Le cadre de l'UE en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux a été considérablement renforcé par la quatrième directive anti-blanchiment, qui devait être transposée dans les États membres pour le mois de juin 2017, tandis que la cinquième directive anti-blanchiment apporte de nouvelles améliorations et devrait être transposée d'ici janvier 2020. Le nouveau cadre permettra notamment de: clarifier la nécessité d'une évaluation des risques et le rôle des autorités de surveillance, renforcer les pouvoirs de surveillance, contribuer à une plus grande convergence de la surveillance, accroître les échanges d'informations entre les administrations (voir la fiche d'information).

En septembre 2018, la Commission a décidé d'améliorer la surveillance anti-blanchiment et sa coordination efficace entre les différentes autorités de tous les États membres. Avec la réforme des agences européennes de surveillance, les responsabilités en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux dans le secteur financier seront confiées spécifiquement à l'une des trois autorités européennes de surveillance, notamment l'Autorité bancaire européenne (ABE), car c'est dans le secteur bancaire que les risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme sont les plus susceptibles d'avoir une incidence systémique. Les nouvelles dispositions renforceront le rôle dévolu à l'ABE et la doteront des outils et ressources nécessaires pour garantir l'efficacité de la coopération et la convergence des normes de surveillance. 

L'Autorité bancaire européenne se voit conférer un mandat plus explicite et plus complet, afin qu'au sein du système financier de l'UE, les risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme soient intégrés de façon efficace et cohérente dans les stratégies et pratiques de surveillance de toutes les autorités compétentes (voir Questions-réponses). Dans le cadre de la même réforme, l'ABE a aussi été chargée récemment d'élaborer des lignes directrices détaillant divers aspects de l'obligation de coopération. Lorsque des lacunes dans le modèle de gouvernance, les activités commerciales ou le modèle d'entreprise sont relevées et peuvent constituer un motif raisonnable de soupçonner un blanchiment de capitaux ou un financement du terrorisme, les autorités sont tenues de le signaler.

Quelles sont les prochaines étapes possibles?

Les conclusions du Conseil de décembre 2018 énoncent huit mesures non législatives à court terme visant à améliorer la surveillance des activités de lutte contre le blanchiment de capitaux et à encourager la coopération entre les autorités compétentes. La Commission a conclu à la nécessité d'énoncer clairement et d'attribuer de manière appropriée les tâches des diverses autorités compétentes en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, tout en veillant à ce qu'aucune activité impliquant des risques de blanchiment de capitaux/de financement du terrorisme ne soit laissée sans surveillance. La Commission continuera à apporter son soutien aux autorités européennes de surveillance, au mécanisme de surveillance unique et aux autorités nationales de surveillance prudentielle et de surveillance anti-blanchiment en vue de la mise en œuvre des autres points du plan d'action.

Au niveau international, la coopération avec les autorités de pays tiers devrait être plus structurée et plus systématique, de manière à parvenir à des positions concertées dans le cadre de la coopération avec ces pays.

À l'avenir, il pourrait être envisagé d'harmoniser davantage les règles en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, en ce qui concerne tant les obligations des établissements de crédit que les pouvoirs, les obligations et les outils nécessaires à une surveillance efficace, notamment en envisageant la transformation de la directive anti-blanchiment en un règlement, mesure qui offrirait la possibilité de définir un cadre réglementaire de l'Union à la fois harmonisé et directement applicable pour lutter contre le blanchiment de capitaux. De surcroît, la dimension transfrontière de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme mériterait d'être développée, de sorte que celle-ci soit en phase avec le degré d'intégration actuel sur le marché bancaire.

Diverses solutions pourraient aussi être envisagées afin de garantir une surveillance anti-blanchiment cohérente et de qualité, un échange d'informations fluide et une coopération optimale entre toutes les autorités concernées dans l'Union. Il pourrait s'avérer nécessaire, à cette fin, de confier des missions spécifiques de surveillance anti-blanchiment à un organisme de l'Union.

Le rapport présente ces solutions à plus long terme comme base à la poursuite du débat et des discussions avec les parties prenantes concernées, en vue de préparer le terrain pour d'éventuelles futures décisions de la Commission entrante.

Quel est le rôle des différentes autorités dans la prévention et la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme?

En vertu des quatrième et cinquième directives anti-blanchiment, les autorités nationales sont responsables de la mise en œuvre des règles de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. Au sein de l'UE, les autorités de surveillance en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme peuvent être différentes des autorités de surveillance prudentielle. Dans la zone euro, par exemple, les États membres de la zone euro disposent d'autorités nationales de surveillance en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, tandis que la surveillance prudentielle est confiée à la Banque centrale européenne.

Les autorités nationales de surveillance sont les autorités de l'État membre dans lequel un établissement de crédit a son siège social (la Banque centrale européenne pour les établissements de crédit importants établis dans l'union bancaire). Cette responsabilité s'étend également aux succursales de l'établissement de crédit, qu'elles soient établies dans les mêmes États membres ou à l'extérieur. L'autorité prudentielle de l'État membre d'accueil dans lequel des succursales sont établies dispose uniquement de compétences résiduelles liées à l'intérêt général.

Il existe toutefois un lien manifeste entre la surveillance anti-blanchiment et la surveillance prudentielle. Concernant le traitement des risques de blanchiment et de financement du terrorisme, l'inaction peut avoir des effets préjudiciables sur la solidité financière d'un établissement, sur l'intégrité du marché intérieur et sur la stabilité financière. Par conséquent, la législation prudentielle exige des autorités de surveillance des établissements financiers qu'elles tiennent compte des aspects relatifs au blanchiment de capitaux dans toutes leurs activités.

Les mandats actuels des trois autorités européennes de surveillance - l'Autorité bancaire européenne, l'Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles et l'Autorité européenne des marchés financiers - s'étendent au domaine de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. Ces autorités sont habilitées à élaborer des règles et des orientations dans ce domaine, à promouvoir la coopération et le partage d'informations entre les autorités, à assurer la convergence en matière de surveillance et à veiller à ce que la législation en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme soit correctement appliquée. En outre, la 5e directive sur les exigences de fonds propres a clarifié la possibilité, pour les autorités de surveillance prudentielle, d'utiliser les instruments prudentiels disponibles pour lutter contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme sous un angle prudentiel.

Au sein de l'union bancaire, la Banque centrale européenne n'a pas mission de veiller au respect de la directive anti-blanchiment. Pour les aspects prudentiels de son travail, elle est également chargée d'appliquer la législation nationale transposant les directives de l'UE dans tous les États membres participant au mécanisme de surveillance unique et de s'y fier.

 

 3. Rapport relatif aux cellules de renseignement financier

 

Qu'est-ce qu'une cellule de renseignement financier (CRF)?

Une CRF est une unité centrale nationale mise en place dans chaque État membre qui est chargée de recevoir et d'analyser des informations émanant d'entités privées sur des opérations financières considérées comme liées au blanchiment de capitaux et au financement du terrorisme. Les CRF partagent les résultats de leurs analyses avec les autorités compétentes lorsqu'il existe des raisons de soupçonner un blanchiment de capitaux, des infractions sous-jacentes associées ou un financement du terrorisme. Le cadre de l'UE - et le cadre international - en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme se fonde sur ces analyses.

La plateforme des CRF de l'UE a été au cœur des efforts déployés pour recenser les problèmes exposés dans le rapport. Il s'agit d'un groupe d'experts informel créé en 2006 par la Commission qui rassemble les cellules de renseignement financier des pays de l'UE. Son objectif principal est de promouvoir la coopération entre les CRF et de fournir des conseils et une expertise à la Commission sur les questions liées aux CRF. La Commission européenne participe à la plateforme et apporte un soutien.

Pourquoi la Commission a-t-elle adopté ce rapport?

La 5e directive anti-blanchiment impose à la Commission d'évaluer le cadre de coopération des cellules de renseignement financier avec les pays tiers ainsi que les obstacles à surmonter et les possibilités de renforcer la coopération entre les cellules de renseignement financier au sein de l'Union européenne, y compris la possibilité de créer un mécanisme de coordination et de soutien. Le nouveau règlement relatif aux contrôles de l'argent liquide prévoit également cette obligation, de même que la directive sur l'accès aux informations financières et d'une autre nature (page d'information disponible en anglais uniquement).

Quelles sont les principales constatations?

L'évaluation a montré que certaines cellules de renseignement financier n'avaient pas engagé de dialogue constructif consistant à fournir un retour d'information de qualité aux entités assujetties définies par la 5e directive anti-blanchiment. L'absence de modèle pour communiquer les informations nuit également à la qualité des rapports établis par les entités assujetties. Plusieurs cellules de renseignement financier ne satisfont pas pleinement à l'obligation qui leur incombe d'échanger les informations avec les autres cellules. Les problèmes techniques récurrents qui entravent le fonctionnement de FIU.net semblent avoir joué un rôle important dans ces difficultés. Le rapport fait également apparaître la nécessité d'un mécanisme renforcé pour coordonner et soutenir la coopération transfrontière et l'analyse. Les échanges d'informations entre CRF des États membres et de pays tiers n'étant pas réglementés, ils ne sont pas non plus harmonisés.

 

 4. Interconnexion des registres centraux des comptes bancaires

 

En quoi consiste ce rapport?

La cinquième directive anti-blanchiment impose à la Commission de présenter au Parlement européen un rapport sur cette question. Dans ce rapport, la Commission évalue les conditions, les spécifications techniques et les procédures permettant d'assurer une interconnexion sûre et efficace des registres centralisés des comptes bancaires ou des systèmes de recherche de données. Le rapport, qui examine les différentes solutions informatiques garantissant une interconnexion décentralisée à l'échelle de l'UE des bases de données électroniques nationales, qu'elles soient déjà opérationnelles ou en cours d'élaboration, fournit une analyse factuelle succincte des solutions techniques disponibles, en mettant en évidence leurs avantages ou leurs inconvénients. Le rapport détermine également dans quel cas certaines solutions sont les plus appropriées en vue d'une éventuelle interconnexion future des registres nationaux des comptes bancaires. Le rapport informera les décideurs de l'UE au sujet d'un futur projet d'interconnexion. Il constitue une base juridique pour la mise en place d'une interconnexion à l'échelle de l'Union.

En quoi consistent les registres centraux nationaux des comptes bancaires?

L'article 32 bis de la quatrième directive anti-blanchiment impose aux États membres de mettre en place, d'ici le 10 septembre 2020, des mécanismes électroniques automatisés centralisés au niveau national qui permettent d'identifier toute personne physique ou morale détenant ou contrôlant sur leurs territoires respectifs des comptes de paiement, des comptes bancaires et des coffres-forts. Ces mécanismes peuvent être mis en place soit en tant que registre central, au moyen duquel toutes les informations pertinentes sont stockées dans un système, ou en tant que système de recherche de données, au moyen duquel une plateforme informatique centrale permet d'accéder aux informations relatives à des comptes bancaires détenues dans les différentes bases de données sous-jacentes des établissements financiers. Pour l'heure, 15 États membres disposent déjà de registres centraux des comptes bancaires ou de systèmes électroniques de recherche de données sur des comptes bancaires.

Qui a accès aux informations contenues dans les registres centraux des comptes bancaires?

La législation de l'Union désigne les autorités qui devraient avoir un accès direct aux informations détenues par les mécanismes centraux automatisés, en l'occurrence les cellules de renseignement financier (CRF). La directive autorise également les États membres à donner à d'autres autorités un accès aux tâches de prévention et de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. En outre, la directive (UE) 2019/1153 concernant l'accès aux informations financières et d'une autre nature prévoit que les autorités répressives compétentes pour lutter contre les formes graves de criminalité aient un accès direct et immédiat aux registres centraux nationaux des comptes bancaires leur permettant d'exercer cette compétence.

MEMO/19/4369

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