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MEMO/02/285

Bruxelles, le 5 décembre 2002

Questions et réponses: une architecture institutionnelle pour l'Union européenne (Paix, Liberté, Solidarité)

    Comment ces propositions améliorent-elles le contrôle démocratique?

La Commission présente différentes propositions visant à améliorer le contrôle démocratique dans l'UE. Le président de la Commission devrait être élu par le Parlement européen et cette élection devrait ensuite être confirmée par le Conseil européen (l'ordre serait donc inversé par rapport à la procédure actuelle); une telle procédure garantira la prise en compte des résultats des élections européennes lors de la désignation du président de la Commission. En outre, les prérogatives du Parlement européen devraient être considérablement accrues: la procédure de codécision (au titre de laquelle le Conseil et le Parlement légifèrent ensemble) devrait être suivie pour tous les actes législatifs européens; le Parlement devrait être mis sur un pied d'égalité avec le Conseil pour ce qui est du contrôle de l'exécution de la législation; ses prérogatives budgétaires devraient être élargies. Par ailleurs, la proposition d'élire un certain nombre de députés européens sur des listes transnationales devrait contribuer à articuler un débat démocratique au niveau européen sur les enjeux et choix politiques auxquels l'Union est confrontée.

La Commission propose que le futur traité constitutionnel prévoie un principe général de bonne gestion des affaires publiques, c'est-à-dire une règle prévoyant la consultation des parties intéressées au cours du stade d'élaboration des politiques. Ce principe rendra aussi la préparation des politiques par la Commission plus transparente et plus contrôlable. La Commission devrait devenir politiquement responsable en tant que Collège devant le Conseil européen comme devant le Parlement européen. La Commission devrait s'acquitter de ses missions d'exécution de la législation sous le contrôle politique tant du Conseil que du Parlement.

Le Conseil devrait se réunir lors de séances ouvertes au public lorsqu'il remplit ses fonctions législatives.

Enfin, la Commission estime qu'il faut améliorer la coopération entre le Parlement européen et les parlements nationaux, par exemple en contrôlant l'utilisation d'instruments servant à coordonner la politique économique. Selon la Commission, les parlements nationaux devraient contribuer à surveiller le respect du principe de subsidiarité, comme certains groupes de travail de la Convention l'ont proposé. Il devrait y avoir un contrôle politique ex ante tout au long de la procédure législative et pas uniquement en amont des propositions législatives présentées par la Commission. Ce contrôle politique devrait garantir que l'UE agisse dans les limites de ses compétences.

    Comment fonctionne la représentation extérieure de la zone euro?

À l'heure actuelle, 12 États membres de l'Union partagent la même monnaie et la même politique monétaire, mais les discussions avec les pays tiers et les institutions financières et économiques internationales n'ont pas lieu sur une base unifiée. La zone euro ne s'exprime d'une seule voix que pour certains travaux au sein de l'OCDE.

Selon l'article 111, paragraphe 4, du traité CE, le Conseil, statuant à l'unanimité, décide de la représentation extérieure de l'Union pour les questions économiques et monétaires. Ce point n'a cependant jamais été mis en application.

Du fait de cette fragmentation, le pouvoir économique de l'Union ne transparaît pas au Fonds monétaire international ni à la Banque mondiale (bien que les parts détenues par l'Europe des 15 au FMI soient plus importantes que celles des États-Unis). Ceci signifie que l'UE n'exploite pas son potentiel économique pour promouvoir ses valeurs, ses intérêts et ses politiques au niveau mondial. Là aussi, l'UE doit parler d'une seule voix.

Ce que nous proposons c'est de recourir à l'article 111 pour établir le principe d'une représentation unique qui serait administrée par la Commission, en étroite collaboration avec l'ensemble des parties concernées. Ce faisant, la Commission ne prendrait pas véritablement de décision mais se contenterait de faire passer et de défendre les positions adoptées par le Conseil.

    Pourquoi faut-il charger un nouveau Secrétaire de l'Union de la politique étrangère?

La "Politique étrangère et de sécurité commune" (PESC) a été instituée il y a une dizaine d'années par le traité de Maastricht. Elle vient en complément des autres politiques étrangères existantes (commerce, développement) et se positionne à côté d'autres politiques qui revêtent une dimension extérieure croissante. Ces derniers domaines politiques relèvent du pilier communautaire. S'agissant de ces questions, la Commission représente généralement l'Union dans les affaires internationales. En revanche, la PESC repose sur une approche intergouvernementale caractérisée par une parcellisation du droit d'initiative, une représentation dans les pays tiers assurée par une présidence tournante, et des décisions prises essentiellement à l'unanimité.

Pour améliorer l'efficacité de la PESC, le traité d'Amsterdam (qui a été ratifié en 1999) a créé la fonction de Haut-Représentant/Secrétaire général du Conseil (actuellement occupée par Javier Solana). Le Haut-Représentant assiste la présidence tournante et contribue à conférer une certaine cohérence à la conduite de la politique étrangère et de sécurité. Pour autant, le Haut-Représentant ne détient aucun pouvoir officiel propre et ses moyens sont limités (aucun droit d'initiative, petite administration, budget limité). En outre, son rôle est confiné à la PESC, alors que la grande majorité des actions extérieures et ressources de l'Union relèvent du pilier dit "communautaire". Par ses qualités personnelles, Javier Solana a donné de l'étoffe au poste de Haut-Représentant, en établissant une relation de confiance avec les États membres et des rapports de bonne intelligence avec Chris Patten, le commissaire chargé des relations extérieures. Mais pour que l'Union puisse jouer le rôle qui lui revient au niveau mondial, des réformes structurelles sont nécessaires.

En fait, la Commission propose d'intégrer le Haut-Représentant dans la Commission, c'est-à-dire de l'établir là où se trouve déjà concentré l'essentiel des instruments et ressources d'action extérieure de l'Union. Cette même personne, qui portera le titre de Secrétaire de l'Union, reprendra l'ensemble des fonctions dont est actuellement investi le commissaire chargé des relations extérieures. Cette intégration à la Commission garantira la cohérence des actions extérieures de l'Union.

Pour maintenir un lien privilégié entre le nouveau Secrétaire de l'Union et le Conseil, il faudra définir des règles spécifiques en matière de nomination et de responsabilité ainsi que des règles particulières concernant le processus décisionnel, comme expliqué dans la communication.

    Exécution et pouvoirs législatifs délégués: quelle est la différence?

Par délégation de pouvoirs législatifs on entend le fait que le législateur (c'est-à-dire le Parlement européen et le Conseil) peut confier certains de ses pouvoirs normatifs à un organe délégué, c'est-à-dire au pouvoir exécutif. La Commission serait ainsi habilitée à définir des normes générales, toujours au sein d'un dispositif défini par le législateur. Cette capacité à agir peut s'avérer importante, par exemple dans certains domaines d'action caractérisés par des mutations techniques rapides. À l'inverse, les pouvoirs exécutifs sont ceux qui autorisent l'exécutif à appliquer simplement la législation par l'adoption de dispositions plus détaillées et de décisions individuelles.

Le contrôle de ce que fait la Commission dans les deux cas devra être différent. En ce qui concerne la délégation des pouvoirs législatifs, le législateur devrait toujours être en mesure d'intervenir lorsqu'il a l'impression que le pouvoir délégué n'est pas utilisé à bon escient. Le contrôle des compétences exécutives, en revanche, devrait être plus politique et non pas ad hoc. Le Parlement et le Conseil devraient disposer de pouvoirs identiques aux fins de ce contrôle, tout comme ils devraient être sur un pied d'égalité concernant l'adoption de la législation.

    Pourquoi modifier la procédure d'infraction ?

Une des missions essentielles de la Commission consiste à surveiller l'application correcte du traité et de toute la législation qui en découle. En tant que gardienne de la législation communautaire, la Commission peut engager une procédure contre un État membre pour non-application ou mauvaise application des décisions de l'Union européenne. Plus les États membres sont nombreux, plus les risques sont nombreux que la législation UE souffre de déficits de mise en œuvre, portant ainsi atteinte aux droits des citoyens et des opérateurs au sein du marché unique.

Dans le cadre de la procédure actuelle, plusieurs années peuvent s'écouler entre la détection d'une infraction et la décision finale. La Commission peut introduire une action contre un État membre devant la Cour de justice. Avant cela, elle doit d'abord demander à l'État membre de présenter des observations, puis lui envoyer un avis motivé. La procédure devant la Cour elle-même dure deux ans en moyenne, même lorsque l'État membre concerné ne conteste pas vraiment l'existence d'une infraction.

L'élargissement renforce la nécessité de changer cette procédure. Sinon, la cohérence et l'efficacité de l'application des règles dans l'Union seront menacées. La Commission propose d'imiter la procédure simple qui était en vigueur dans la Communauté européenne du charbon et de l'acier. La Commission devrait pouvoir adopter un avis motivé légalement contraignant et qui remplace l'avis motivé non contraignant. L'État membre pourrait alors accepter cette décision et serait tenu de faire cesser immédiatement l'infraction. Il pourrait également contester la décision et en appeler à la Cour de justice. Ainsi, la Cour resterait l'organe suprême qui est en mesure de confirmer l'existence d'une infraction. Cette proposition accélérera la procédure; elle rendra la Commission plus responsable; elle respecte pleinement les droits des États membres et garantit à toutes les parties concernées un contrôle juridictionnel et indépendant des décisions de la Commission.

    Qu'est-ce que la 'comitologie' ?

L'actuel article 202 permet au Conseil de conférer des compétences d'exécution à la Commission, ainsi qu'à lui-même. Lorsqu'il décide de conférer des compétences d'exécution à la Commission, le Conseil accompagne cela de la création d'un comité composé de représentants des États membres (il existe des comités de gestion, des comités de réglementation et des comités consultatifs). Les comités de réglementation et de gestion peuvent se distancier d'une proposition de décision de la Commission et renvoyer la question au Conseil.

Le présent article a été rédigé avant que le Parlement européen n'obtienne des compétences colégislatives. Dans la situation actuelle de codécision, cela complique les choses. En outre, cela brouille la responsabilité des décisions exécutives qui sont prises. En conséquence, la Commission propose de devenir l'unique responsable de l'exécution de toute la législation (cela n'inclut ni la politique extérieure, ni la coordination des politiques économiques nationales, qui ne sont pas des matières législatives) et de confier au Parlement européen et au Conseil un contrôle identique sur l'utilisation de ces compétences exécutives. Dans cette fonction, la Commission serait assistée uniquement par des comités consultatifs.

    Le vote à "double majorité" : quel est son mode de fonctionnement en vertu du traité de Nice ?

Le traité de Nice a modifié la façon dont le Conseil prend ses décisions à la majorité qualifiée. Actuellement, le seuil à atteindre pour obtenir une majorité qualifiée est de 62 voix sur un total de 87. Le traité de Nice prévoit une repondération des voix des États membres au Conseil, accordant une importance relative plus grande aux États membres ayant une population plus nombreuse. Par exemple, la Belgique, le Portugal et la Grèce ont actuellement cinq voix, tandis que la France, le Royaume-Uni, l'Allemagne et l'Italie en ont dix. Le traité de Nice prévoit que, à compter du 1er janvier 2005, les premiers auront douze voix et les seconds vingt-neuf.

Le seuil de la majorité qualifiée et le nombre de voix accordé aux pays candidats devront être définis dans les traités d'adhésion sur la base des principes adoptés à Nice. À l'avenir, la majorité qualifiée sera obtenue lorsqu'un certain seuil est atteint (celui-ci devra être défini de manière plus précise en fonction du nombre d'États membres: dans une Union à 27 pays, le traité de Nice prévoit un seuil de 255 voix sur 345) et qu'une majorité d'États membres donne son approbation. De plus, un État membre peut demander de vérifier que la majorité qualifiée représente au moins 62 % de la population totale de l'Union européenne. Si tel n'est pas le cas, la décision ne sera pas adoptée.

Par conséquent, le nouveau système rend la prise de décision plus compliquée et opaque. La Commission propose une alternative simple, qui reflète l'union des États et des peuples: une décision est adoptée lorsqu'elle bénéficie du soutien d'une majorité des États membres représentant une majorité de la population de l'Union européenne.

La Commission estime que le véto national constituera une source de faiblesse dans une Union élargie, en particulier pour le Conseil et, partant, pour l'Union dans son ensemble. La Commission propose d'éliminer l'exigence d'unanimité. Cette règle devrait s'appliquer non seulement à la législation de l'Union européenne, mais également à toute décision prise par le Conseil. Cependant, certaines décisions revêtent une importance fondamentale, par exemple les lois constitutionnelles ou les décisions relatives au financement. Une majorité renforcée se justifie dans un nombre limité de cas comme celui-là. La Commission propose que cette majorité renforcée représente trois quarts des États membres et deux tiers de la population.

Cette règle devrait être appliquée dans les cas suivants: la décision du Conseil de franchir une nouvelle étape dans le renforcement des pouvoirs du Secrétaire de l'Union en matière de politique étrangère, la décision relative aux ressources propres concernant le budget communautaire et l'utilisation de l'article 308 actuel qui permet à l'Union européenne d'entreprendre des actions dans les domaines qui ne sont pas explicitement couverts par le traité.


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