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IP/03/6

Brüssel, den 7. januar 2003

Wie soll die künftige Gemeinschaftspolitik im audiovisuellen Bereich aussehen? Arbeitsprogramm für die Überprüfung der Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen"

Auf Vorschlag von Viviane Reding, für Kultur und audiovisuelle Politik zuständiges Kommissionsmitglied, hat das Kollegium heute einen Bericht über die Anwendung der Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen" (Fernsehrichtlinie) zusammen mit einem Arbeitsprogramm für 2003 im Hinblick auf die Überprüfung dieser Richtlinie gebilligt. Die Fernsehrichtlinie wurde im Jahr 1989 angenommen und im Jahr 1997 geändert. Das Arbeitsprogramm für 2003 sieht eine Reihe von Anhörungen vor, um angesichts der wirtschaftlichen und technologischen Entwicklungen praktische Schlussfolgerungen in Bezug auf die Zweckmäßigkeit der geltenden Rechtsvorschriften zu erarbeiten. Dabei sollen insbesondere Fragen wie z. B. Zugang zu Ereignissen von erheblicher gesellschaftlicher Bedeutung, Förderung der kulturellen Vielfalt, Fernsehwerbung oder auch Schutz von Minderjährigen behandelt werden.

Viviane Reding erklärte hierzu: „Die gemeinschaftliche Politik im audiovisuellen Bereich verfolgt eine doppelte Zielsetzung: zum einen die des Binnenmarktes und des audiovisuellen Marktes, denn es geht darum, die freie Verbreitung der Programme in der Gemeinschaft zu gewährleisten und die europäische audiovisuelle Branche zu stärken; zum anderen eine kulturelle und soziale Zielsetzung, denn es geht auch darum, bestimmte allgemeine Interessen zu schützen im Sinne der Gesamtheit der Bürger oder verschiedener sozialer Gruppen. Ich denke, dass diese doppelte Zielsetzung bestehen bleiben muss und dass die Fernsehrichtlinie der aktuellen wirtschaftlichen und technologischen Situation des audiovisuellen Sektors auf unserem Kontinent gerecht wird".

Sie fügte hinzu: „Man muss aber auch an die Zukunft denken: Welchen Rechtsrahmen braucht der audiovisuelle Sektor bis zum Ende dieses Jahrzehnts? Seit zwei Jahren berate ich mich mit Politikern und Sachverständigen. Das Arbeitsprogramm, das heute vom Kollegium gebilligt wurde, ist das Ergebnis dieser Beratungen. Von der bevorstehenden Debatte erwarte ich konkrete Leitlinien, damit ich dem Kollegium Ende 2003 eine Mitteilung zur Klarstellung bestimmter Fragen und gegebenenfalls einen Vorschlag für eine mehr oder weniger umfassende Anpassung der Fernsehrichtlinie vorlegen kann."

Anwendung der Fernsehrichtlinie: eine zufrieden stellende Bilanz

    Der Markt

Der von der Kommission angenommene Bericht gibt zunächst einen Überblick über die europäische audiovisuelle Szene. Abgesehen von der bekanntermaßen rapide zunehmenden Programmauswahl (Anfang 2001 gab es über 660 Programme mit nationalem Sendebereich, heute dürften es über 800 sein), wird festgestellt, dass immer mehr Programme auch über die Landesgrenzen hinweg empfangen werden, und zwar vor allem per Satellit. Trotz dieser Ausweitung des nationalen und grenzübergreifenden Angebots hat sich das Verhalten des durchschnittlichen Fernsehzuschauers indessen wenig geändert: Die neuen Medien haben das Fernsehen nicht verdrängt, die Zuschauer beschränken sich weiterhin auf eine gewisse Zahl von Programmen und die öffentlich-rechtlichen und privaten Sender halten ihre jeweiligen Marktanteile aufrecht.

Und noch etwas ist festzustellen: Während der digitale Satellitenempfang mit über 19 Millionen von 33 Millionen EU-Haushalten, die über Satellitenantennen verfügen, rasche Fortschritte verzeichnet, kann sich das digitale terrestrische Fernsehen in der Union nur langsam durchsetzen (49 Millionen Haushalte verfügen über einen Kabelanschluss).

Was die inhaltliche Seite anbelangt, so wird darauf verwiesen, dass immer mehr nationale Fernsehfilme und „Reality-Shows" während der Hauptsendezeit gezeigt werden, wohingegen Spielfilme aus den Vereinigten Staaten nach wie vor einen großen Anteil der übrigen Sendezeit belegen. Unser Handelsdefizit mit den Vereinigten Staaten auf dem Markt der Senderechte betrug 4 Milliarden Dollar im Jahr 2000 (8 Milliarden Dollar für den gesamten audiovisuellen Sektor).

Der Umsatz des Fernsehen- und Hörfunksektors belief sich im Jahr 2000 EU-weit auf ca. 62 Milliarden Euro, wobei die Werbeeinnahmen der Fernsehveranstalter ca. 22 Milliarden Euro ausmachten.

    Die Richtlinie

Die Fernsehrichtlinie ist nun in allen Mitgliedstaaten ordnungsgemäß umgesetzt. Wie steht es aber um ihre Anwendung?

  • Die Vorschriften zur Bestimmung der Rechtshoheit, der ein Fernsehveranstalter unterliegt, scheinen kaum Probleme zu bereiten (hier kommt das Prinzip des Herkunftslands zur Anwendung, d. h. wenn die Sendegenehmigung in einem Land erteilt wurde, darf ein Fernsehveranstalter auch in andere Länder übertragen). Diese Vorschriften basieren auf den Grundfreiheiten des EG-Vertrags und wurden vom Gerichtshof bestätigt.

  • Mehrere Mitgliedstaaten haben Artikel 3a der Fernsehrichtlinie in Anspruch genommen (im Jahr 1997 eingeführt), nach dem jedes Land eine Liste von gesellschaftlich bedeutenden Ereignissen erstellen kann (insbesondere Sportveranstaltungen), die für einen Großteil des Publikums frei zugänglich sein müssen. Ende 2002 haben Italien, Deutschland, das Vereinigte Königreich und Österreich von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht, während Dänemark seine Liste zurückgezogen hat. Belgien und Irland haben das entsprechende Verfahren eingeleitet, um eine solche Liste zu veröffentlichen. Die Kommission ist der Auffassung, dass die Bestimmungen des Artikels 3a ihren Zweck erfüllen.

  • Die Maßnahmen zur Förderung der Verbreitung und Herstellung von Fernsehprogrammen („Quotenregelung") wurden kürzlich in einem separaten Bericht behandelt, aus dem hervorgeht, dass dieser Teil der Fernsehrichtlinie seinen Zweck erfüllt (vgl. IP/02/1632 vom 8. November 2002).

  • Das der Fernsehwerbung, dem Sponsoring und dem Teleshopping gewidmete Kapitel der Fernsehrichtlinie enthält quantitative Regelungen (zeitliche und tägliche Beschränkungen der Werbesendungen), qualitative Regelungen für bestimmte Werbeformen sowie verschiedene Verpflichtungen für die Präsentation. Die Kommission hat mehrere Beschwerden hinsichtlich der Nichteinhaltung der quantitativen Beschränkungen, insbesondere von Verbraucherverbänden, erhalten. Zur Untersuchung dieser Beschwerden wurden Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet. Darüber hinaus hat die Kommission eine Studie über neue Werbetechniken in Auftrag gegeben (vgl. MEMO/02/130 vom 7. Juni 2002).

  • Durch die Fernsehrichtlinie sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, zweckmäßige Maßnahmen zu ergreifen, damit die unter ihre Rechtshoheit fallenden Fernsehveranstalter keine Programme ausstrahlen, die die körperliche, geistige und sittliche Entwicklung von Minderjährigen ernsthaft beeinträchtigen können, insbesondere solche, die Pornografie oder sinnlose Gewalt zeigen. Zu den Maßnahmen, die die Länder, die Sender und die Industrie zur Einhaltung dieser Verpflichtung ergreifen, gehört u. a. die Klassifikation der Programme. Aus dem Bericht geht hervor, dass die Klassifikationssysteme große Unterschiede zwischen den Ländern und zwischen den Übertragungsarten aufweisen (z. B. zwischen der Ausstrahlung in den Kinosälen und der Verbreitung auf Video oder DVD). Die Kommission hat eine Studie zu diesem Thema durchführen lassen, deren Ergebnisse Anfang 2003 vorgestellt werden.

  • Von den 13 EU-Beitrittsländern haben die meisten eine weitgehende Anpassung ihres Rechts an die Fernsehrichtlinie erreicht. Das Verhandlungskapitel für den audiovisuellen Bereich konnte mit 11 Ländern abgeschlossen werden. Dies dürfte auch demnächst bei Rumänien der Fall sein. Gleichwohl wird die Kommission abgesehen von einigen legislativen Anpassungen, die noch bis zum Beitritt dieser Länder vorzunehmen sind die effektive Anwendung der neuen audiovisuellen Rechtsvorschriften in den Beitrittsländern aufmerksam verfolgen.

Überprüfung der Fernsehrichtlinie: die Themen des Arbeitsprogramms

Dieses Arbeitsprogramm wird mithilfe einer breit angelegten öffentlichen Konsultation in den Mitgliedstaaten und den Beitrittsländern umgesetzt werden.

Im Hinblick auf die Zukunft der europäischen Regulierung sind zwei allgemeine Betrachtungen zu berücksichtigen, die zum einen den Anwendungsbereich der Regulierung und zum anderen das Zusammenspiel der verschiedenen einschlägigen Gemeinschaftsinstrumente betreffen.

Die Überlegungen werden sich insbesondere mit der Verknüpfung von legislativen Maßnahmen, Koregulierung und Selbstregulierung befassen. Es mag in der Tat von Vorteil sein, bestimmte, unter die Richtlinie fallende Allgemeininteressen durch die direktere Einbindung der Akteure des Sektors zu schützen. Dies könnte entweder durch eine Vervollständigung der Rechtsvorschriften durch Verpflichtungen von ihrer Seite oder durch Rückgriff auf die Selbstregulierung geschehen.

Über diese allgemeinen Betrachtungen hinaus werden bei der Konsultation folgende spezifische Themen behandelt:

  • Sollte die aktuelle Vorschrift über den Zugang zu Ereignissen von erheblicher gesellschaftlicher Bedeutung verbessert werden?

  • Sollten die Bestimmungen der Fernsehrichtlinie über die Förderung europäischer Werke ausgebaut werden? Die Kommission hatte bereits im Rahmen ihrer Mitteilung zum Kino vom September 2001 (vgl. IP/01/1326 vom 27. September 2001) auf die Notwendigkeit verwiesen, bestimmte Aspekte dieses Kapitels zu verdeutlichen, wie etwa die Definition des „europäischen Werkes" oder des Begriffs „unabhängiger Produzent bzw. unabhängige Produktion". Weitere Fragen des Arbeitsprogramms beziehen sich auf die zeitliche Abfolge der Verbreitung von Filmen und auf die Definition und Verwertung von Online-Rechten.

  • Entsprechen die Regelungen der Fernsehrichtlinie für die Werbung noch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit? Man kann sich in der Tat fragen, ob es zweckmäßig ist, in der Richtlinie derart genaue quantitative Beschränkungen für die Werbung aufrechtzuerhalten, während sich die Möglichkeiten der Fernsehzuschauer mit der wachsenden Zahl der Programme und des interaktiven Fernsehens vervielfältigen. Ist es überdies angesichts der zunehmenden Möglichkeiten der Interaktivität, die die Digitalisierung bietet, geboten, bestimmte Vorschriften für die Werbung qualitativer Art und/oder über deren Präsentation neu zu überdenken? Im Bereich der Werbung muss die Frage nach der Abgrenzung zwischen Regulierung, Koregulierung und Selbstregulierung gestellt werden.

  • Die derzeitigen Vorschriften, nach denen die Mitgliedstaaten Schutzmaßnahmen ergreifen können, wenn das Programm eines Fernsehveranstalters, der unter die Rechtshoheit eines anderen Mitgliedstaats fällt, die Gesundheit von Minderjährigen beeinträchtigen kann, sind effizient. Ein Problem hinsichtlich des Schutzes Minderjähriger stellt jedoch die gegenwärtige Beschränkung des Anwendungsbereichs des Gemeinschaftsrechts im audiovisuellen Bereich dar: Sollte man für mehr Kohärenz zwischen den verschiedenen Übertragungsarten sorgen, insbesondere was die Klassifikation anbelangt, und welche Mittel wären in diesem Fall geeignet?

  • Sollten die Vorschriften der Richtlinie zum Recht auf Gegendarstellung im Falle einer Beeinträchtigung von Ehre oder Ansehen auf andere Übertragungsarten als das Fernsehen ausgeweitet werden?

  • Sind die Kriterien zur Bestimmung der Rechtshoheit eines Mitgliedstaats über einen Fernsehveranstalter klar genug oder sollten sie neu überdacht werden?

  • Ein neues Thema: Sollte in die Richtlinie ein „Recht auf Kurzberichterstattung" aufgenommen werden, wie es bereits in mehreren Mitgliedstaaten, allerdings mit unterschiedlichen Modalitäten, existiert? Es geht darum, zu untersuchen, ob das Fehlen von Vorschriften auf Gemeinschaftsebene Hindernisse für den Binnenmarkt schafft.

Konkretere Arbeitsunterlagen werden die Ausgangsbasis für die Konsultationen zu diesen verschiedenen Themen bilden.

Hintergrundinformationen zur Fernsehrichtlinie: Verbindung zum Programm MEDIA Plus und dessen Folgeprogramm Ggf. „Maßnahmenpaket für den audiovisuellen Bereich"

Die europäische Politik im audiovisuellen Bereich stützt sich nicht allein auf die Fernsehrichtlinie. Es sind dafür weitere Instrumente notwendig. In diesem Zusammenhang sei die Empfehlung von 1998 zur Gewährleistung des Jugendschutzes in den audiovisuellen und den Informationsdiensten genannt. Darin wurden die Mitgliedstaaten, die Fernsehveranstalter, die Anbieter von Online-Diensten und die Industrie aufgefordert, Vorrichtungen für die elterliche Kontrolle und Verhaltenskodizes zu entwickeln und umzusetzen.

Ferner bietet das Programm MEDIA Plus (2001-2005) Unterstützung für die Entwicklung der europäischen audiovisuellen Industrie und die Förderung der kulturellen Vielfalt (vgl. z. B. IP/02/104 vom 23. Mai 2002), während die Initiative „i2i Audiovisual" ein gemeinsames Projekt der Kommission, der Europäischen Investitionsbank und des Europäischen Investitionsfonds darauf abzielt, Lösungen für die Finanzierung des Sektors und seinen Übergang zur Digitaltechnologie zu unterstützen.

Der Abschluss des Arbeitsprogramms fällt mit dem Zeitpunkt zusammen, zu dem die Kommission einen Vorschlag für das Folgeprogramm zu MEDIA Plus ab 2006 vorlegen wird, sowie mit der Annahme eines Evaluierungsberichts über die Empfehlung zum Jugendschutz. Sollten die Schlussfolgerungen aus dem Arbeitsprogramm die Kommission dazu veranlassen, Änderungen an der Fernsehrichtlinie vorzuschlagen, so werden diese Teil eines „Maßnahmenpakets für den audiovisuellen Bereich" sein, der dem Kollegium Ende 2003 oder Anfang 2004 vorgelegt werden soll.


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