Poniższe wytyczne i zalecenia dotyczące wdrażania rozporządzenia (UE) 2019/788 w sprawie europejskiej inicjatywy obywatelskiej (zwanego dalej „rozporządzeniem”) są przeznaczone dla właściwych organów państw członkowskich (i zostały opracowane po części na ich wniosek). Obejmują one różne etapy procedury inicjatywy obywatelskiej, w szczególności te związane z przekazywaniem i weryfikacją deklaracji poparcia. W związku z tym będą one również w wielu aspektach pomocne dla organizatorów.
W dużej mierze te wytyczne i zalecenia służą doprecyzowaniu lub uaktualnieniu porad, które Komisja przedstawiła wcześniej w dokumentach roboczych, w korespondencji pisemnej lub na posiedzeniach grupy ekspertów ds. europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Z czasem może zajść potrzeba ich aktualizacji w oparciu o doświadczenia właściwych organów państw członkowskich i Komisji związane z ich wdrażaniem.
Wymiana informacji
Rejestracja:
Komisja informuje organy państw członkowskich drogą elektroniczną o przyjętych lub odrzuconych wnioskach o rejestrację proponowanych inicjatyw obywatelskich.
Rozpoczęcie okresu zbierania deklaracji:
Gdy tylko organizatorzy poinformują Komisję o dacie rozpoczęcia okresu zbierania deklaracji, Komisja przekazuje tę informację organom państw członkowskich. Komisja poda również datę rozpoczęcia i zakończenia okresu zbierania w rejestrze publicznym.
Weryfikacja deklaracji poparcia:
Jeśli organizatorzy złożą wniosek o weryfikację bez korzystania z unijnej usługi wymiany plików, organ państwa członkowskiego otrzymujący taki wniosek powinien niezwłocznie poinformować Komisję, która następnie przekaże tę informację organom innych państw członkowskich. Jeżeli organizatorzy korzystają z usług przekazywania (usługi wymiany plików) świadczonych przez Komisję, zastosowanie ma szczególna procedura obejmująca powiadamianie określona w sekcji 5 poniżej.
Czynności prawne lub administracyjne:
Państwa członkowskie niezwłocznie informują Komisję o wszelkich czynnościach prawnych lub administracyjnych prowadzonych przez organizatorów w ich kraju dotyczących procesu lub wyników weryfikacji deklaracji poparcia, co wiąże się z odroczeniem zniszczenia danych w centralnym systemie zbierania deklaracji online.
Komunikacja między Komisją a organami państw członkowskich może odbywać się drogą elektroniczną przy użyciu funkcyjnej skrzynki pocztowej Komisji: SG-ECI-EXPERT-GROUP@ec.europa.eu.
Certyfikacja indywidualnych systemów zbierania deklaracji online
Zgodnie z nowym rozporządzeniem organizatorzy nadal mogą korzystać z własnych systemów zbierania deklaracji poparcia online. Jest to możliwe w przypadku inicjatyw zarejestrowanych do końca 2022 r. W przypadku inicjatyw rejestrowanych od 2023 r. organizatorzy będą musieli korzystać z centralnego systemu zbierania deklaracji online ustanowionego przez Komisję.
Sekcja ta dotyczy sytuacji, w których organizatorzy postanowili korzystać z własnych systemów zbierania deklaracji online.
System zbierania deklaracji online musi być certyfikowany tylko raz, w państwie członkowskim, w którym dane będą przechowywane. Organizatorzy mogą wystąpić o taką certyfikację dopiero po zarejestrowaniu proponowanej przez nich inicjatywy przez Komisję. Właściwy organ krajowy musi w ciągu jednego miesiąca dokonać certyfikacji systemu zbierania deklaracji online.
Państwa członkowskie uznają certyfikaty wydane przez właściwe organy innych państw członkowskich dla systemu zbierania deklaracji online dotyczącego danej inicjatywy. Jeśli właściwy organ jednego państwa członkowskiego odmówi wydania certyfikatu dla systemu zbierania deklaracji online dotyczącego danej inicjatywy, właściwy organ innego państwa członkowskiego nie może wykorzystać tego faktu jako uzasadnienie braku oceny lub odmowy certyfikacji systemu zbierania deklaracji online dotyczącego tej samej inicjatywy.
Wymogi dotyczące systemów zbierania deklaracji online określono w rozporządzeniu (UE) 2019/1799 (zwanym dalej „rozporządzeniem wykonawczym”).
Przed złożeniem wniosku o certyfikację systemu zbierania deklaracji online organizatorzy powinni skontaktować się z właściwym organem krajowym, aby upewnić się, że zarówno grupa organizatorów, jak i właściwy organ są dobrze przygotowani. Dzięki temu organ krajowy będzie mógł doradzić organizatorom w kwestii szczegółów dotyczących dokumentacji, którą organizatorzy muszą dostarczyć. Jeżeli organ opracował własne szczegółowe zasady i wymogi bezpieczeństwa dotyczące certyfikacji systemów zbierania deklaracji online, powinien udostępnić takie zasady organizatorom na ich wniosek. Te szczegółowe zasady muszą być zgodne z ogólnymi wymogami technicznymi określonymi w rozporządzeniu wykonawczym.
Wniosek o certyfikację uznaje się za złożony po dostarczeniu przez organizatorów wszystkich dokumentów wymaganych na podstawie rozporządzenia wykonawczego wraz z wszelkimi specjalnymi formularzami wymaganymi przez dany właściwy organ krajowy. Ponieważ właściwe organy krajowe mają jeden miesiąc na zweryfikowanie zgodności z rozporządzeniem wykonawczym, organ ten powinien szybko sprawdzić, czy przedłożona dokumentacja jest kompletna. Jeżeli okaże się, że tak nie jest, organ powinien niezwłocznie poinformować o tym organizatorów i poprosić ich o jak najszybsze dostarczenie wszelkich brakujących dokumentów. W przypadku braku dostatecznie szybkiej odpowiedzi ze strony organizatorów organ może odmówić certyfikacji, uzasadniając to tym, że nie ma wystarczająco dużo czasu, aby właściwie ocenić dany system zbierania deklaracji online. Ewentualnie organ krajowy może zdecydować, że miesięczny termin rozpoczyna się dopiero po skompletowaniu wymaganej dokumentacji.
Zadaniem organu państwa członkowskiego jest podjęcie decyzji, na podstawie dostarczonej dokumentacji, o tym, jaką metodę należy zastosować w celu sprawdzenia zgodności systemu z wymogami rozporządzenia wykonawczego. Sprawdzenie zgodności z wymogami może obejmować badanie stopnia zabezpieczeń lub testy penetracyjne, bądź też – w razie konieczności – kontrole na miejscu.
Organ państwa członkowskiego powinien stosować uproszczony proces certyfikacji systemu zbierania deklaracji online, jeżeli dokonał już certyfikacji danego dostawcy usług na potrzeby innych inicjatyw zarejestrowanych na podstawie rozporządzenia, a organizatorzy zaznaczyli we wniosku, że system nie został zmieniony. W takich przypadkach organ państwa członkowskiego powinien zasadniczo położyć nacisk w swojej procedurze certyfikacji na zapewnienie dalszego stosowania środków bezpieczeństwa, które zostały wcześniej certyfikowane. Pod pojęciem dostawcy usług należy rozumieć tutaj nie tylko dostawcę usług hostingowych, ale również dostawcę komponentów oprogramowania.
Organ państwa członkowskiego wydaje certyfikat, jeżeli system posiada odpowiednie cechy bezpieczeństwa i cechy techniczne, określone w art. 11 ust. 4 rozporządzenia i w rozporządzeniu wykonawczym. Certyfikat nie ma ograniczeń czasowych i w związku z tym organizatorzy nie mogą być zobowiązani do jego odnawiania. Zgodność systemów z wymogami określonymi w art. 11 ust. 4 rozporządzenia i w rozporządzeniu wykonawczym musi być jednak zapewniona przez cały okres zbierania deklaracji. Jeśli po uzyskaniu certyfikacji organizatorzy wprowadzą w swoim systemie zbierania deklaracji online zmiany, które mogą wpłynąć na ocenę stanowiącą podstawę certyfikacji (nie dotyczy to jednak niezbędnych aktualizacji wymaganych do zachowania zgodności z wymogami rozporządzeń), certyfikat nie ma zastosowania do takiego zmienionego systemu, który powinien być traktowany jako nowy system. Organizatorzy powinni zatem bez zbędnej zwłoki powiadomić właściwy organ o zmianach wprowadzonych w systemie (lub wspierających środkach organizacyjnych) i zwrócić się do niego o poradę, czy muszą złożyć nowy wniosek o certyfikację zmienionego systemu zbierania deklaracji online.
Certyfikacja nie oznacza, że organizatorzy przestrzegają obowiązków w zakresie ochrony danych. Informacje o obowiązkach w zakresie ochrony danych dotyczących organizatorów (zob. również Często zadawane pytania).
Formularze deklaracji poparcia
Organizatorzy mogą korzystać z formularzy udostępnionych im na ich koncie organizatora na stronie internetowej Komisji lub z formularzy, które opracowują samodzielnie w oparciu o wzory określone w rozporządzeniu. Organy państw członkowskich mogą również udostępnić organizatorom takie formularze, jednak ich stosowanie nie może być obowiązkowe.
W każdym przypadku formularze wykorzystywane do zbierania deklaracji poparcia, które mogą być sporządzone w dowolnym języku urzędowym UE, muszą być zgodne ze wzorem zawartym w załączniku III do rozporządzenia, a także muszą zawierać dane wymagane w odniesieniu do poszczególnych państw członkowskich zgodnie z załącznikiem III (część A lub część B) oraz kluczowe informacje wymagane w przypadku danej inicjatywy, opublikowane w rejestrze europejskich inicjatyw obywatelskich.
Chociaż formularze przygotowane przez organizatorów powinny być w pełni zgodne ze wzorem przedstawionym w załączniku III, można je zmienić poprzez dodanie logo lub oznaczenia inicjatywy.
Formularz powinien składać się z jednego arkuszu (może być zadrukowany dwustronnie), co daje pewną gwarancję, że sygnatariusze zapoznali się z całym formularzem i zawartymi w nim informacjami. Ponadto przed podpisaniem formularza sygnatariusze powinni mieć jasność, do którego państwa członkowskiego zostanie on wysłany. Musi to być państwo członkowskie, którego są obywatelami.
W przypadku częściowej rejestracji inicjatywy przez Komisję formularze muszą odzwierciedlać zakres inicjatywy podany przy rejestracji. Formularze udostępnione organizatorom na ich koncie na stronie internetowej Komisji zawierają odpowiednie informacje.
Organ państwa członkowskiego nie jest uprawniony do „zatwierdzania” nowych formularzy sporządzonych przez organizatorów. W przypadku wątpliwości dotyczących zgodności ze wzorem przedstawionym w załączniku III organy państw członkowskich mogą w razie potrzeby zwrócić się do Komisji.
Formularze nie mają zastosowania, w przypadku gdy obywatele udzielają poparcia za pomocą środków identyfikacji elektronicznej (zob. art. 9 ust. 2 akapit piąty rozporządzenia).
Sygnatariusze
Zgodnie z art. 2 rozporządzenia sygnatariusze, którzy muszą być obywatelami Unii, muszą być w wieku uprawniającym do głosowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego lub mieć ukończone 16 lat w zależności od decyzji danego państwa członkowskiego. Posiadanie prawa do głosowania lub wpisanie na listę wyborców w wyborach do Parlamentu Europejskiego nie może warunkować możliwości poparcia inicjatywy obywatelskiej. Państwa członkowskie muszą jedynie sprawdzić, czy sygnatariusz jest w odpowiednim wieku. Państwa członkowskie weryfikują deklaracje poparcia swoich obywateli, niezależnie od miejsca zamieszkania.
Jeżeli państwo członkowskie zdecyduje o obniżeniu minimalnego wieku uprawniającego do poparcia inicjatywy obywatelskiej lub minimalnego wieku uprawniającego do głosowania w wyborach europejskich (co skutkuje obniżeniem minimalnego wieku uprawniającego do poparcia inicjatywy obywatelskiej), powiadamia o tej zmianie Komisję i podaje datę jej wejścia w życie. Najlepiej, aby państwo dokonało takiego zgłoszenia trzy miesiące wcześniej, co pozwoli Komisji i organizatorom na wprowadzenie zmiany w odpowiednich formularzach.
Więcej informacji na temat wymogów.
Przekazywanie deklaracji poparcia do weryfikacji
Informacje ogólne
Organizatorzy mogą złożyć do każdego właściwego organu państwa członkowskiego tylko jeden wniosek o weryfikację deklaracji poparcia dla danej inicjatywy. Mogą to zrobić dopiero po zebraniu minimalnej liczby deklaracji poparcia przewidzianej w rozporządzeniu. Jednocześnie nie muszą oni osiągnąć minimalnego progu w danym państwie członkowskim, aby państwo to mogło przeprowadzić weryfikację.
Komisja publikuje w rejestrze datę zakończenia okresu zbierania deklaracji (12 miesięcy od wyznaczonej przez organizatorów daty rozpoczęcia okresu zbierania deklaracji). Chociaż okres ten trwa 12 miesięcy, organizatorzy mogą zdecydować o jego wcześniejszym zakończeniu (art. 8 ust. 1). Organizatorzy muszą wówczas przedłożyć wnioski o weryfikację właściwym organom krajowym w ciągu trzech miesięcy od tej daty.
Deklaracje poparcia zebrane w formie papierowej oraz deklaracje poparcia zebrane za pośrednictwem systemu zbierania deklaracji online muszą być złożone oddzielnie.
Deklaracje poparcia zebrane za pośrednictwem systemu zbierania deklaracji online muszą być złożone w odpowiednim formacie elektronicznym.
Deklaracje poparcia zebrane w formie papierowej mogą być złożone w formie papierowej lub przekształcone do postaci elektronicznej (np. zeskanowane i zapisane jako plik w formacie PDF lub JPEG).
Organizatorzy mogą nadać numer każdej deklaracji poparcia, ale nie mają takiego obowiązku.
Korzystanie z opracowanej przez Komisję usługi wymiany plików (obsługiwanej za pomocą systemu s-CircaBC)
Komisja – za pośrednictwem systemu wymiany plików – przekazuje organom państw członkowskich deklaracje poparcia zebrane przez organizatorów za pomocą centralnego systemu zbierania deklaracji online.
Organizatorzy mogą również przekazywać za pośrednictwem usługi wymiany plików swoje deklaracje poparcia zebrane w formie papierowej i zeskanowane lub zebrane drogą elektroniczną za pomocą indywidualnego systemu zbierania deklaracji online.
Jeśli organizatorzy korzystają z usługi wymiany plików, obowiązuje 3-miesięczny termin na złożenie wniosku o weryfikację. Należy pamiętać, że po rozpoczęciu procesu składania wniosku przez organizatorów, ukończenie procesu przekazywania deklaracji przez Komisję może zająć do pięciu dni roboczych. Za datę złożenia wniosku należy uznać dzień, w którym organizatorzy zwrócili się o jego złożenie.
Jak tylko Komisja zakończy przekazywanie i pliki będą dostępne w systemie s-CircaBC, państwa członkowskie sprawdzają, czy pliki są w czytelnym formacie, i potwierdzają organizatorom i Komisji, że otrzymały pliki we właściwym porządku. Potwierdzenie odbioru i wszelka późniejsza korespondencja z organizatorami odbywa się poza usługą wymiany plików.
Nie można wykluczyć sytuacji, w której organizatorzy korzystający z systemu s-CircaBC do składania swoich deklaracji w formie papierowej lub deklaracji zebranych za pośrednictwem systemu indywidualnego, przesyłają swoje pliki do folderu dotyczącego niewłaściwego państwa członkowskiego w s-CircaBC. Ponieważ Komisja nie ma dostępu do znajdujących się tam danych, nie będzie mogła tego sprawdzić. Jeżeli pliki są zaszyfrowane kluczem publicznym państwa członkowskiego, do którego deklaracje poparcia miały być złożone, państwo członkowskie odbierające te pliki na skutek błędu nie będzie mogło ich odczytać. Tylko jeśli dodatkowo pliki zostaną błędnie zaszyfrowane kluczem publicznym tego państwa członkowskiego, do którego omyłkowo przekazano pliki, organ tego państwa członkowskiego będzie mógł uzyskać do nich dostęp. W obu przypadkach organ państwa członkowskiego powiadamia jak najszybciej organizatorów i Komisję oraz usuwa odpowiednie pliki w porozumieniu z organizatorami.
Szczegółowe informacje na temat obsługi usługi wymiany plików znajdują się w specjalnej dokumentacji przekazanej grupie ekspertów.
Właściwym organom państw członkowskich przypomina się, że:
- muszą one wprowadzić zarządzanie kluczami dostępu do plików w systemie s-CircaBC (a także wyznaczyć osoby upoważnione do dostępu i korzystania z kluczy, z uwzględnieniem zarządzania wersjami), aby zapewnić ochronę wszystkich kluczy przed nieuprawnionym dostępem;
- biorą udział w testach procedur s-CircaBC organizowanych dwa razy w roku przez Komisję, w tym w testach ważności kluczy (i ich wersji) umożliwiających dostęp do plików przesyłanych przez Komisję lub organizatorów;
- otrzymają automatyczne powiadomienie z systemu s-CircaBC, gdy tylko pliki zostaną udostępnione do pobrania. Następnie organy zapewniają, aby proces weryfikacji został przeprowadzony w terminie określonym w rozporządzeniu.
Weryfikacja deklaracji poparcia
Właściwe organy państw członkowskich muszą, w terminie trzech miesięcy od otrzymania deklaracji poparcia, przeprowadzić odpowiednie kontrole – zgodnie z prawem krajowym i praktyką – w celu ich weryfikacji (art. 12 ust. 4). To na tej podstawie ustalają i poświadczają liczbę ważnych deklaracji poparcia. Poświadczenia są wydawane bezpłatnie.
Organy państw członkowskich muszą przyjąć deklaracje poparcia sporządzone w dowolnym języku urzędowym UE. Opis inicjatywy w formularzu musi jednak odpowiadać treści opublikowanej w rejestrze europejskich inicjatyw obywatelskich w odpowiednim języku.
Organy państw członkowskich nie mają obowiązku sprawdzania autentyczności podpisów na deklaracjach zebranych w formie papierowej. Weryfikują jedynie spójność podanych danych osobowych.
Ponieważ weryfikacja pociąga za sobą skutki prawne, które mogą być kwestionowane przed sądami, należy wprowadzić pewne zabezpieczenia, w szczególności gdy zastosowaną metodą jest losowy dobór próby:
Liczebność próby
Organy państw członkowskich powinny zapewnić wybór statystycznie reprezentatywnej próby losowej, tj. próby, która jest wystarczająco duża i reprezentatywna oraz, w stosownych przypadkach, uwzględnia różne poziomy ryzyka (np. wyższe ryzyko w przypadku deklaracji poparcia zebranych za pośrednictwem określonego kanału). W tym celu powinny przyjąć odpowiedni margines błędu i poziom ufności, które pozwolą uzyskać wystarczająco dokładne wyniki. Powinny one również ocenić, czy istnieje potrzeba stratyfikacji populacji, na przykład w odniesieniu do możliwych metod zbierania, przed doborem próby, zwłaszcza jeśli istnieje podejrzenie, że niektóre partie deklaracji poparcia są mniej wiarygodne.
Fałszywe błędy
Pewne drobne błędy lub zmiany nie powinny powodować unieważnienia deklaracji poparcia, jeżeli nie ma przesłanek ani podejrzeń co do wystąpienia nadużycia (np. sygnatariusz popełnił autentyczną pomyłkę[1] lub pominął mniej istotne informacje[2], które nie podważają autentyczności deklaracji poparcia ani nie uniemożliwiają władzom jego identyfikacji) lub sygnatariusz zmienił miejsce zamieszkania od czasu podpisania inicjatywy. Możliwe jest uwzględnienie takich błędów lub zmian poprzez uznanie, że pewien odsetek unieważnionych deklaracji poparcia jest w rzeczywistości ważny. Jeżeli weryfikacja jest zautomatyzowana, może zaistnieć konieczność ponownego ręcznego sprawdzenia odrzuconych deklaracji poparcia w celu wykrycia takich fałszywych błędów.
Rozstrzyganie wątpliwości na korzyść organizatorów
Przy ekstrapolowaniu wyników próby na całą populację organy państw członkowskich wszelkie wątpliwości powinny rozstrzygać na korzyść organizatorów, w szczególności poprzez wybór dolnego progu poziomu ufności (tj. przedziału uzyskanego przez dodanie i odjęcie marginesu błędu od wyniku).
W celu zrekompensowania prawdopodobnego wyniku weryfikacji – tj. sytuacji, w której pewna liczba deklaracji poparcia zostanie unieważniona – należy zdecydowanie zachęcać organizatorów do zbierania znacznie większej liczby deklaracji poparcia niż wymagany 1 milion.
W przypadku rozpoznania kilku deklaracji poparcia od tego samego sygnatariusza, zamiast unieważniać wszystkie, należy uznać jedną z nich za ważną.
Zgodnie z rozporządzeniem państwa członkowskie muszą jedynie sprawdzić spójność danych dostarczonych przez sygnatariuszy, a nie wolę sygnatariusza do wsparcia inicjatywy. Oznacza to, że zasadniczo powinno wystarczyć samo wypełnienie przez obywatela, w formie papierowej lub elektronicznej, formularza deklaracji poparcia i że nie powinien on być wzywany do podejmowania dalszych działań, na przykład odpowiadać na pisma lub e-maile. Jeżeli jednak właściwy organ ma uzasadnione wątpliwości co do możliwości wystąpienia oszustwa w związku ze stwierdzeniem niespójności dostarczonych danych, co mogłoby spowodować unieważnienie deklaracji poparcia, organ ten może przeprowadzić dodatkowe kontrole, w tym wysłać e-maile lub pisma do zainteresowanych osób, w celu sprawdzenia, czy deklaracje poparcia zostały faktycznie złożone przez zainteresowane osoby czy przez nieupoważnioną stronę trzecią. Odpowiedź twierdząca w takim przypadku może „oczyścić” deklarację poparcia, która w przeciwnym razie zostałaby uznana za nieważną. Odpowiedź przecząca jest wystarczającym powodem do unieważnienia deklaracji poparcia. Jeżeli sygnatariusz nie udzieli odpowiedzi, deklaracja poparcia zostanie unieważniona na podstawie pierwotnej oceny, w której stwierdzono niezgodność danych.
Państwa członkowskie muszą stosować wzór przedstawiony w załączniku VI. Wszelkie dodatkowe informacje (np. powody nieuznania niektórych deklaracji poparcia za ważne oraz dostępne środki zaradcze) należy przedstawić w osobnym dokumencie.
Punkty kontaktowe na szczeblu krajowym
Każde państwo członkowskie musi ustanowić co najmniej jeden punkt kontaktowy w celu zapewnienia grupom organizatorów informacji i wsparcia w zakresie ram prawnych i praktycznych aspektów dotyczących europejskiej inicjatywy obywatelskiej. W punkcie tym świadczone będą między innymi następujące usługi:
- udzielanie informacji i wskazówek dotyczących procedur certyfikacji i weryfikacji
- udzielanie informacji na temat obowiązującego prawa krajowego, w tym na temat tworzenia podmiotów prawnych, lub kierowanie do organów, które mogą udzielić takich informacji
- udzielanie informacji na temat ochrony danych lub kierowanie do organów, które mogą udzielić takich informacji.
Oczekuje się również, że punkty kontaktowe, we współpracy z Komisją i jej przedstawicielstwami, będą działać na rzecz zwiększania wiedzy na temat europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Punkty kontaktowe zachęca się do korzystania z materiałów udostępnionych przez Komisję we wszystkich językach urzędowych UE na tej stronie internetowej.
[1] Na przykład sygnatariusz podał numer odpowiadający dokumentowi tożsamości, który nie jest wskazanym dokumentem (np. numer paszportu zamiast numeru dowodu osobistego).
[2] Na przykład numer ulicy lub kod pocztowy, jeśli podanie adresu jest wymagane.