Deze richtsnoeren en aanbevelingen voor de uitvoering van Verordening (EU) 2019/788 betreffende het Europees burgerinitiatief (hierna: “de verordening”) zijn bestemd voor de bevoegde instanties van de lidstaten (en zijn gedeeltelijk op hun verzoek opgesteld). Zij bestrijken verschillende fasen van de procedure voor het burgerinitiatief, met name die welke betrekking hebben op de overdracht en de verificatie van steunbetuigingen. Als zodanig zullen zij ook op vele punten nuttig blijken voor de organisatoren.
Deze richtsnoeren en aanbevelingen verduidelijken of actualiseren grotendeels adviezen die de Commissie eerder heeft verstrekt, hetzij in non-papers, in schriftelijke correspondentie of tijdens vergaderingen van de deskundigengroep voor het Europees burgerinitiatief. Het is mogelijk dat zij mettertijd moeten worden herzien op basis van de ervaringen van de bevoegde instanties van de lidstaten en de Commissie met de uitvoering ervan.
Informatie-uitwisseling
Registratie:
De Commissie informeert de instanties van de lidstaten per e-mail over de verzoeken om registratie van voorgestelde burgerinitiatieven die zij heeft aanvaard of geweigerd.
Begin verzamelperiode:
Zodra de organisatoren de Commissie in kennis hebben gesteld van de begindatum van de verzamelperiode, stelt de Commissie de instanties van de lidstaten van die datum in kennis. De Commissie zal ook de begin- en einddatum van de verzamelperiode in het openbare register vermelden.
Verificatie van de steunbetuigingen:
Indien de organisatoren een verificatieverzoek indienen zonder gebruik te maken van de bestandenuitwisselingsdienst van de Commissie, moet de instantie van de lidstaat die dat verzoek ontvangt de Commissie onmiddellijk in kennis stellen; de Commissie deelt deze informatie vervolgens met de instanties van de andere lidstaten. Indien de organisatoren gebruikmaken van door de Commissie aangeboden overdrachtsdiensten (de bestandenuitwisselingsdienst), is de specifieke procedure, met inbegrip van de in het hoofdstuk "Overdracht van steunbetuigingen voor verificatie" omschreven kennisgeving, van toepassing.
Juridische of administratieve procedures:
De lidstaten stellen de Commissie onverwijld in kennis van door organisatoren in hun land ingestelde juridische of administratieve procedures betreffende het proces of het resultaat van de verificatie van de steunbetuigingen, hetgeen impliceert dat de vernietiging van de gegevens in het centrale online verzamelsysteem wordt uitgesteld.
De communicatie tussen de Commissie en de instanties van de lidstaten kan per e-mail plaatsvinden via de functionele mailbox van de Commissie: SG-ECI-EXPERT-GROUP@ec.europa.eu.
Certificering van individuele online verzamelsystemen
Volgens de nieuwe verordening kunnen de organisatoren nog steeds kiezen voor een eigen systeem voor het online verzamelen van steunbetuigingen. Zij hebben deze mogelijkheid voor initiatieven die tot eind 2022 worden geregistreerd. Voor initiatieven die vanaf 2023 worden geregistreerd, zullen de organisatoren gebruik moeten maken van het centrale online verzamelsysteem van de Commissie.
Dit hoofdstuk is van toepassing op die situaties waarin de organisatoren hebben besloten hun eigen online verzamelsysteem te gebruiken.
Een online verzamelsysteem hoeft slechts eenmaal te worden gecertificeerd, namelijk in de lidstaat binnen het grondgebied waarvan de gegevens zullen worden opgeslagen. Deze certificering kan door de organisatoren pas worden aangevraagd nadat hun voorgestelde initiatief bij de Commissie is geregistreerd. De bevoegde nationale instantie heeft een maand de tijd om een online verzamelsysteem te certificeren.
De lidstaten erkennen de door de bevoegde instanties van andere lidstaten afgegeven certificaten voor een online verzamelsysteem van een bepaald initiatief. Het feit dat de bevoegde instantie van de ene lidstaat heeft geweigerd het online verzamelsysteem van een bepaald initiatief te certificeren, kan door de bevoegde instantie van een andere lidstaat niet worden gebruikt als rechtvaardiging om het online verzamelsysteem van hetzelfde initiatief niet te beoordelen of certificering ervan te weigeren.
De vereisten waaraan online verzamelsystemen moeten voldoen, zijn opgenomen in Uitvoeringsverordening (EU) 2019/1799 (hierna: “de uitvoeringsverordening”).
Alvorens de certificering van hun online verzamelsysteem aan te vragen, moeten de organisatoren contact opnemen met de betrokken bevoegde nationale instantie, zodat zowel de groep organisatoren als de bevoegde instantie goed voorbereid zijn. Zo kan de nationale instantie de organisatoren met name adviseren over de precieze aard van de documentatie die de organisatoren moeten verstrekken. Indien de instantie haar eigen specifieke beveiligingsvoorschriften en -vereisten voor de certificering van online verzamelsystemen heeft ontwikkeld, stelt zij deze op verzoek ter beschikking van de organisatoren. Deze specifieke voorschriften moeten in overeenstemming zijn met de algemene technische voorschriften van de uitvoeringsverordening.
Een verzoek om certificering wordt geacht te zijn ingediend wanneer de organisatoren alle bij de uitvoeringsverordening vereiste documenten hebben ingediend, samen met eventuele specifieke formulieren die door de bevoegde nationale instantie in kwestie worden verlangd. Aangezien de bevoegde nationale instanties één maand de tijd hebben om de conformiteit met de uitvoeringsverordening te controleren, moet deze instantie snel nagaan of de ingediende documentatie volledig is. Indien dit niet het geval is, moeten de organisatoren hiervan onmiddellijk in kennis worden gesteld en moet hen worden verzocht de ontbrekende documentatie onverwijld te verstrekken. Indien de organisatoren niet snel genoeg reageren, kan certificering worden geweigerd op grond van het feit dat de nationale instantie niet voldoende tijd heeft om het betrokken online verzamelsysteem naar behoren te beoordelen. Als alternatief kan de nationale instantie besluiten dat de termijn van één maand pas ingaat wanneer de vereiste documentatie volledig is.
Het is aan de instantie van de lidstaat om aan de hand van de documentatie te beslissen hoe de overeenstemming met de vereisten van de uitvoeringsverordening wordt gecontroleerd. Deze verificatie kan kwetsbaarheids- en penetratietests omvatten en zo nodig zelfs een verificatie ter plekke.
De certificering van een online verzamelsysteem door de instantie van een lidstaat zou eenvoudiger moeten zijn indien deze instantie de betrokken dienstverlener reeds heeft gecertificeerd voor andere in het kader van de verordening geregistreerde initiatieven en de organisatoren in hun verzoek hebben aangegeven dat het systeem geen wijzigingen heeft ondergaan. In dergelijke gevallen moet de instantie van de lidstaat in haar certificeringsprocedure in beginsel benadrukken dat de eerder gecertificeerde beveiligingsmaatregelen verder worden toegepast. Onder dienstverlener moet hier niet alleen de aanbieder van hostingdiensten worden verstaan, maar ook de aanbieder van softwarecomponenten.
Het certificaat wordt afgegeven door de instantie van de lidstaat indien het systeem over de passende beveiligings- en technische eigenschappen beschikt, zoals omschreven in artikel 11, lid 4, van de verordening en in de uitvoeringsverordening. Het certificaat is niet beperkt in de tijd en als zodanig kunnen de organisatoren niet worden verplicht het te verlengen. Overeenstemming met artikel 11, lid 4, van de verordening en de uitvoeringsverordening van de systemen moet echter gedurende de gehele verzamelperiode worden gewaarborgd. Indien de organisatoren hun online verzamelsysteem nadat het is gecertificeerd zodanig wijzigen dat dit gevolgen kan hebben voor de beoordeling die aan de certificering ten grondslag ligt (en ingrijpender dan het uitvoeren van de noodzakelijke updates die vereist zijn voor overeenstemming met de verordeningen), geldt het certificaat niet voor wat als een nieuw systeem moet worden beschouwd. De organisatoren stellen de instantie derhalve onverwijld in kennis van de in het systeem (of de ondersteunende organisatorische maatregelen) aangebrachte wijzigingen en vragen haar om advies of zij een nieuwe certificering van hun gewijzigde online verzamelsysteem moeten aanvragen.
Certificering betekent niet dat de organisatoren voldoen aan hun verplichtingen inzake gegevensbescherming. Voor informatie over de verplichtingen inzake gegevensbescherming gericht aan de organisatoren (zie ook de FAQ).
Steunbetuigingsformulieren
Het staat de organisatoren vrij de formulieren te gebruiken die hun ter beschikking worden gesteld in hun organisatorenaccount op de website van de Commissie, dan wel formulieren die zij zelf opstellen op basis van de modellen in de verordening. De instanties van de lidstaten kunnen deze formulieren ook ter beschikking stellen van de organisatoren, maar het gebruik ervan kan niet verplicht worden gesteld.
In alle gevallen moeten de formulieren voor het verzamelen van steunbetuigingen, die in een van de officiële EU-talen kunnen worden opgesteld, in overeenstemming zijn met het model in bijlage III bij de verordening, de gegevens bevatten die overeenkomstig bijlage III voor elke lidstaat vereist zijn (deel A of deel B), en de kerngegevens over het initiatief bevatten zoals die in het register van het Europees burgerinitiatief bekend zijn gemaakt.
Hoewel de door de organisatoren opgestelde formulieren volledig in overeenstemming moeten zijn met het model in bijlage III, kunnen zij worden gewijzigd om een logo of een afbeelding van het initiatief toe te voegen.
Het formulier moet op één blad staan (dit mag dubbelzijdig zijn), omdat dit enige zekerheid biedt dat de ondertekenaars het formulier en de informatie daarop in zijn geheel zien. Voorts moet het de ondertekenaars vóór hun ondertekening duidelijk zijn naar welke lidstaat het formulier zal worden gezonden. Het moet gaan om de lidstaat (in het geval van dubbele nationaliteiten: een van de lidstaten) waarvan zij onderdaan zijn.
In geval van een gedeeltelijke registratie van het initiatief door de Commissie moeten de formulieren het toepassingsgebied van het initiatief zoals dat geregistreerd is, weergeven. De formulieren die de organisatoren in hun account op de website van de Commissie ter beschikking worden gesteld, bevatten de relevante informatie.
De instantie van een lidstaat is niet bevoegd om nieuwe, door de organisatoren ontworpen formulieren “goed te keuren”. In geval van twijfel over de overeenstemming met het model in bijlage III kunnen de instanties van de lidstaten zo nodig contact opnemen met de Commissie.
De formulieren zijn niet van toepassing op steunbetuigingen die via eID worden ondertekend (zie artikel 9, lid 2, laatste alinea, van de verordening).
Ondertekenaars
Volgens artikel 2 van de verordening moeten de ondertekenaars, die burgers van de Unie moeten zijn, de leeftijd hebben om te mogen stemmen bij de verkiezingen voor het Europees Parlement of 16 jaar oud zijn, afhankelijk van het besluit van de betrokken lidstaat. Het hebben van kiesrecht of het geregistreerd zijn voor de verkiezingen voor het Europees Parlement mag geen vereiste zijn om een burgerinitiatief te steunen. De lidstaten moeten alleen nagaan of de ondertekenaar oud genoeg is. De lidstaten verifiëren de steunbetuigingen van hun onderdanen, ongeacht hun woonplaats.
Wanneer een lidstaat besluit de minimumleeftijd voor het steunen van een burgerinitiatief te verlagen of besluit de minimumleeftijd om te mogen stemmen bij de Europese verkiezingen te verlagen (hetgeen leidt tot een verlaging van de minimumleeftijd om een burgerinitiatief te mogen steunen), stelt hij de Commissie van deze wijziging in kennis, met inbegrip van de datum waarop deze van kracht wordt. Deze kennisgeving dient bij voorkeur drie maanden van tevoren te geschieden om de Commissie en de organisatoren in staat te stellen de wijziging in de desbetreffende formulieren aan te brengen.
Meer over gegevensvereisten.
Overdracht van steunbetuigingen voor verificatie
Algemene informatie
De organisatoren kunnen bij de bevoegde instantie van elke lidstaat per initiatief slechts één verzoek om verificatie van steunbetuigingen indienen. Zij mogen dit slechts doen wanneer zij het minimumaantal steunbetuigingen uit hoofde van de verordening hebben verzameld. Tegelijkertijd is het voor verificatie door een bepaalde lidstaat niet nodig dat zij in die lidstaat een minimumdrempel hebben bereikt.
De Commissie publiceert de einddatum van de verzamelperiode in het register (12 maanden vanaf de door de organisatoren vastgestelde begindatum van de verzamelperiode). Hoewel de verzamelperiode 12 maanden duurt, kunnen de organisatoren besluiten de verzameling eerder te beëindigen (artikel 8, lid 1). De organisatoren moeten dan binnen drie maanden na die datum hun verificatieverzoeken bij de bevoegde nationale instanties indienen.
Steunbetuigingen die op papier worden verzameld en steunbetuigingen die via een online verzamelsysteem worden verzameld, moeten afzonderlijk worden ingediend.
De online verzamelde steunbetuigingen moeten volgens dit elektronische schema worden ingediend.
Op papier verzamelde steunbetuigingen kunnen op papier worden ingediend of in een elektronisch formaat worden omgezet (bijvoorbeeld gescand als PDF of JPEG).
De organisatoren zijn niet verplicht aan elke steunbetuiging een nummer toe te kennen, maar zij kunnen ervoor kiezen dat wel doen.
Gebruik van de bestandenuitwisselingsdienst van de Commissie (via het s-CircaBC-systeem)
De steunbetuigingen die de organisatoren via het centrale online verzamelsysteem hebben verzameld, worden door de Commissie via het systeem van de bestandenuitwisselingsdienst bij de instanties van de lidstaten ingediend.
Organisatoren kunnen er ook voor kiezen hun steunbetuigingen die op papier zijn verzameld en gescand of die online zijn verzameld via een individueel online verzamelsysteem via de bestandenuitwisselingsdienst in te dienen.
Wanneer organisatoren de bestandenuitwisselingsdienst gebruiken, is de termijn van drie maanden voor het indienen van het verificatieverzoek van toepassing. Zodra de organisatoren het initiatief tot indiening hebben genomen, kan het tot vijf werkdagen duren voordat de Commissie de overdracht heeft voltooid. De datum van het verzoek moet worden beschouwd als de datum waarop om de indiening is gevraagd.
Zodra de Commissie de overdracht heeft voltooid en de bestanden beschikbaar zijn in s-CircaBC, gaan de lidstaten na of de bestanden in een leesbaar formaat zijn en bevestigen zij aan de organisatoren en de Commissie dat de bestanden in goede orde zijn ontvangen. Een ontvangstbevestiging en eventuele latere correspondentie met de organisatoren vinden plaats buiten de bestandenuitwisselingsdienst om.
Het valt niet uit te sluiten dat organisatoren die gebruikmaken van s-CircaBC voor het indienen van hun papieren steunbetuigingen en/of steunbetuigingen die via een individueel systeem zijn verzameld, hun bestanden in de verkeerde MS-map in s-CircaBC indienen. Aangezien de Commissie geen toegang heeft tot deze gegevens, kan zij dit niet controleren. Indien de bestanden versleuteld zijn met de openbare sleutel van de lidstaat waar de steunbetuigingen geacht werden te zijn ingediend, kan de lidstaat die deze bestanden per vergissing ontvangt, deze niet lezen. Alleen als de bestanden bovendien abusievelijk zijn versleuteld met de openbare sleutel van deze abusievelijk benaderde lidstaat, kan de instantie van die lidstaat toegang krijgen tot de bestanden. In beide gevallen stelt de instantie van de lidstaat de organisatoren en de Commissie zo spoedig mogelijk daarvan in kennis en verwijdert zij de bestanden in overleg met de organisatoren.
Voor volledige details over de wijze waarop de bestandenuitwisselingsdienst moet worden gebruikt, wordt verwezen naar de specifieke documentatie die aan de deskundigengroep is verstrekt.
De bevoegde instanties van de lidstaten worden eraan herinnerd dat:
- zij moeten beschikken over een sleutelbeheersysteem voor toegang tot de bestanden in s-CircaBC (inclusief toewijzing van toegangs- en gebruiksbevoegdheden van de sleutels, versiebeheer) om ervoor te zorgen dat alle sleutels beschermd zijn tegen ongeoorloofde toegang;
- zij deelnemen aan de toetsing van de s-CircaBC-procedures die de Commissie tweemaal per jaar organiseert, met inbegrip van de toetsing betreffende de geldigheid van de sleutels (en hun versies) die moeten worden gebruikt voor de toegang tot de door de Commissie of de organisatoren geüploade bestanden;
- zij automatisch bericht ontvangen van s-CircaBC zodra de bestanden beschikbaar zijn om te worden gedownload. Zij zorgen er vervolgens voor dat zij het verificatieproces binnen de in de verordening voorgeschreven termijn uitvoeren.
Verificatie van de steunbetuigingen
De bevoegde instanties van de lidstaten moeten binnen een termijn van drie maanden na ontvangst van de steunbetuigingen, overeenkomstig de nationale wetgeving en de praktijk, passende controles uitvoeren om deze te verifiëren (artikel 12, lid 4). Op basis daarvan bepalen en certificeren zij het aantal geldige steunbetuigingen. Het certificaat moet kosteloos worden afgegeven.
De instanties van de lidstaten moeten de steunbetuigingen in alle officiële EU-talen aanvaarden. De inhoud van het op het formulier vermelde initiatief moet evenwel overeenstemmen met de tekst die in de desbetreffende taal in het Europees register van burgerinitiatieven is bekendgemaakt.
De instanties van de lidstaten hoeven de authenticiteit van de op papier verzamelde handtekeningen niet te controleren, maar alleen de samenhang van de verstrekte persoonsgegevens.
Aangezien de controle juridische implicaties heeft, die voor de rechter kunnen worden betwist, is het van belang dat er bepaalde waarborgen zijn, met name wanneer er aselecte steekproeven worden genomen:
Steekproefgrootte:
De instanties van de lidstaten moeten ervoor zorgen dat zij een statistisch geldige steekproef nemen, d.w.z. een steekproef die voldoende groot en representatief is en, in voorkomend geval, rekening houdt met verschillende risiconiveaus (bv. een hoger risico bij steunbetuigingen die via een bepaald kanaal zijn verzameld). Daartoe moeten zij kiezen voor een foutenmarge en een betrouwbaarheidsniveau die garanderen dat de resultaten voldoende nauwkeurig zullen zijn. Zij moeten ook beoordelen of het nodig is de populatie te stratificeren, bijvoorbeeld wat betreft mogelijke verzamelwijzen, alvorens een steekproef te nemen, met name als het vermoeden bestaat dat bepaalde partijen steunbetuigingen minder betrouwbaar zijn.
Valse fouten:
Bepaalde kleine vergissingen of wijzigingen maken de steunbetuigingen niet ongeldig wanneer er geen aanwijzingen of vermoedens van fraude zijn (de ondertekenaar heeft bijvoorbeeld een echte vergissing[1] gemaakt of kleine details[2] weggelaten die geen twijfel doen rijzen over de echtheid van de steunbetuiging of die de instanties niet beletten hem of haar te identificeren) of de ondertekenaar sinds de ondertekening van het initiatief is verhuisd. Het is mogelijk dergelijke fouten of wijzigingen te verklaren door aan te nemen dat een bepaald percentage ongeldig verklaarde steunbetuigingen in feite geldig is. Indien de verificatie geautomatiseerd is, kan het nodig zijn de afgewezen steunbetuigingen handmatig dubbel te controleren om dergelijke valse fouten op te sporen.
Voordeel van de twijfel:
Bij de extrapolatie van de resultaten van de steekproef naar de gehele populatie moeten de instanties van de lidstaten de organisatoren het voordeel van de twijfel geven, in het bijzonder door de ondergrens van het betrouwbaarheidsniveau te kiezen (d.w.z. de bandbreedte die wordt verkregen door de foutenmarge bij het resultaat op te tellen en af te trekken).
Ter compensatie van het waarschijnlijke resultaat van de verificatie — namelijk dat een bepaald aantal steunbetuigingen ongeldig zal worden verklaard — moeten de organisatoren sterk worden aangemoedigd aanzienlijk meer steunbetuigingen te verzamelen dan de vereiste 1 miljoen.
Indien meerdere steunbetuigingen van dezelfde ondertekenaar worden ontdekt, moet één daarvan als geldig worden beschouwd, in plaats van alle steunbetuigingen ongeldig te verklaren.
De verordening schrijft alleen voor dat de lidstaten de samenhang van de door de ondertekenaars verstrekte gegevens controleren en niet de bereidwilligheid van de ondertekenaar om een initiatief te steunen. Dit betekent dat het in het algemeen moet volstaan dat een burger op papier of elektronisch een steunbetuigingsformulier invult en dat hij of zij niet een tweede keer moet worden benaderd, om bijvoorbeeld brieven of e-mails te beantwoorden. Indien een bevoegde instantie echter gerede twijfel heeft over mogelijke fraude vanwege inconsistentie in de verstrekte gegevens, waardoor steunbetuigingen ongeldig zouden worden verklaard, kan de instantie aanvullende controles uitvoeren, waaronder het verzenden van elektronische berichten of brieven aan de betrokken personen, om na te gaan of de steunbetuigingen daadwerkelijk door de betrokken personen of door een onbevoegde derde zijn ingediend. Een positief antwoord kan in dat geval de anders ongeldige steunbetuiging “zuiveren”. Een negatief antwoord is voldoende reden om de steunbetuiging ongeldig te verklaren. Indien de ondertekenaar niet reageert, wordt de steunbetuiging ongeldig verklaard op basis van de oorspronkelijke beoordeling van de inconsistentie van de gegevens.
De lidstaten moeten het model in bijlage VI volgen. Alle aanvullende informatie (bv. redenen om bepaalde steunbetuigingen niet te valideren en de beschikbare rechtsmiddelen) moet in een afzonderlijk document worden verstrekt.
Nationale contactpunten
Elke lidstaat moet één of meer contactpunten instellen om groepen organisatoren informatie en ondersteuning te bieden over het rechtskader en de praktische aspecten van het Europees burgerinitiatief. Dit contactpunt:
- verstrekt informatie en richtsnoeren over certificerings- en verificatieprocedures;
- verstrekt informatie over of verwijst naar instanties die informatie kunnen verstrekken over het toepasselijke nationale recht, onder meer over de oprichting van rechtspersonen;
- verstrekt informatie over of verwijst naar instanties die informatie kunnen verstrekken over gegevensbescherming.
Van de contactpunten wordt ook verwacht dat zij in samenwerking met de Commissie en haar vertegenwoordigingen bijdragen tot de bewustmaking van het Europees burgerinitiatief. De contactpunten worden verzocht gebruik te maken van het materiaal dat de Commissie in alle officiële EU-talen op deze website ter beschikking stelt.
[1] De ondertekenaar heeft bijvoorbeeld een nummer opgegeven dat overeenkomt met een ander identificatiedocument dan het vermelde document (bv. een paspoortnummer in plaats van ID-kaartnummer).
[2] Bijvoorbeeld het straatnummer of de postcode wanneer het adres vereist is.