10 anni dall'adozione del primo regolamento ICE: causa di celebrazione o preoccupazione?

I cittadini europei e la società civile organizzata hanno finora svolto un ruolo centrale nel rendere l'iniziativa dei cittadini europei (ICE) adeguata allo scopo; ora le istituzioni europee devono unirsi a loro e intensificare il loro gioco.

Mentre il regolamento sull'iniziativa dei cittadini europei compie dieci anni, prendiamo in esame più da vicino questo strumento transnazionale che ha promesso di portare in primo piano le questioni di cui i cittadini si occupano, ma che sono state ignorate dalla classe politica europea. Riteniamo che si sia trattato di una forgiata ambizione per l'enfante democratico unico dell'Unione. In che modo possiamo iniziare con ciò che abbiamo e realizzare meglio la promessa dell'ICE di un decennio fa?

Dovrebbe essere estremamente orgoglioso che dieci anni fa l'Unione europea abbia creato il primo strumento transnazionale di democrazia partecipativa nel mondo. Concepita durante la convenzione costituzionale del 2001-03, sancita dal trattato di Lisbona nel 2007, l'iniziativa dei cittadini europei ha ricevuto il suo quadro giuridico per diventare operativo dieci anni fa, il che ha consentito di lanciare le prime ICE effettive un anno dopo, nel 2012. A partire dal 10º anniversario del regolamento, abbiamo motivo di celebrare o di nutrire preoccupazioni?

Molto può accadere nell'arco di un decennio. L'integrazione europea è un ottimo esempio di celebrazioni dignitose. Nel 1960 le Comunità europee hanno celebrato i 10 anni della dichiarazione Schuman. Negli ultimi dieci anni sono stati firmati il trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio, il trattato di Roma e il trattato Euratom. Il 10º anniversario di quest'ultimo è stato a sua volta caratterizzato da importanti sviluppi, tra cui la fusione delle istituzioni fondate da questi tre trattati in un unico insieme di organi dell'UE che conosciamo oggi. Cosa possiamo fare, tuttavia, del primo decennio dell'iniziativa dei cittadini europei?

Ad oggi, dal 2011, 101 ICE hanno chiesto la registrazione, in media quasi una al mese. Si tratta di una testimonianza impressionante della vivacità della società civile europea da parte di tutti i conti. Ma da qui i numeri diminuiscono: 76 sono state registrate, 6 sono riuscite a raccogliere un milione di firme in almeno sette Stati membri, o 7 se si conta, come fa, l'iniziativa dei cittadini europei STOP TTIP autoorganizzata che è stata successivamente dichiarata dalla Corte di giustizia dell'UE.

Cosa ancora più importante, tuttavia, dalle 7 iniziative che l'hanno resa all'obiettivo, ci si aspetterebbe più storie di successo legislativo. Una delle poche attività di follow-up della Commissione europea si basava sull' iniziativaRight2Wate. È sfociata nella revisione della direttiva sull'acqua potabile, entrata in vigore all'inizio di quest'anno, in quanto risposta lungimirante (senza scopo di lucro), a 9 anni dall'avvio della prima ICE che ha avuto successo. Sembra che sia più facile per il camello proverbiale passare all'occhio di un ago piuttosto che trasformare in legge un'ICE avviata.

Perché un'infanzia così densa da una nascita così promettente? E da dove dovremmo andare da qui?

Cosa c'è dietro un nome?

Dobbiamo tornare alla nascita stessa dell'ICE, che dieci anni fa è stata quasi universalmente accolta, in quanto la maggior parte crede che si tratti di uno strumento senza precedenti con un formidabile impatto potenziale sulla vita democratica dell'Unione. Tuttavia, fin dall'inizio si sono verificate delle fessure in questo evidente consenso, che riflettono opinioni molto diverse sulla natura desiderata della democrazia e della partecipazione dei cittadini nell'UE. Da allora, l'ICE doveva servire al test democratico Rorschach dell'UE, un'innovazione democratica transnazionale con una concezione sufficientemente ambigua da consentire diverse letture da parte delle diverse parti interessate. In sintesi, la lettura più ambiziosa utilizza l'ottica della democrazia diretta, che di solito racchiude meccanismi consultivi o vincolanti dal basso verso l'alto per l'espressione diretta delle preferenze dei cittadini, come le iniziative legislative e i referendum. La democrazia partecipativa è una nozione più ampia, diffusa dalla teoria repubblicana, che comprende vari modi per realizzare l'ideale di cittadinanza attiva, nell'interesse sia degli individui o dei gruppi coinvolti che della società nel suo insieme. Infine, la democrazia deliberativa è ciò che dice sul tappeto, una comprensione della democrazia come forum di dibattito politico che, auspicabilmente, potrebbe contribuire a forgiare una sorta di consenso, consentendo eventualmente ai cittadini di modificare le loro preferenze attraverso un ragionamento pubblico collettivo.

Ciascuna di queste intese di democrazia porta a un'idea diversa dello scopo, della portata e del potenziale delle ICE. Tracciando analogie con iniziative popolari simili a livello nazionale, l'ICE è stata inizialmente accolta come il "primo strumento transnazionale di democrazia diretta". All'altra estremità dello spettro, la Commissione europea è stata più che felice di guardare all'ambiguità intrinseca delle ICE per porre l'accento sulla mera deliberazione transnazionale piuttosto che sul processo decisionale dei cittadini. In quest'ultimo senso, le ICE potrebbero servire da punto di riferimento per affrontare l'apatia dei cittadini o almeno l'indifferenza nei confronti degli affari europei. Ad esempio, quando nel 2010 i mezzi di comunicazione hanno insistito sul rischio che l'ICE non riesca a colmare il divario democratico tra Bruxelles e i cittadini, all'epoca il suo vicepresidente Maros HEEFC ha espresso disaccordo "non solo perché offre ai cittadini un accesso diretto per far sentire la loro voce a Bruxelles, ma anche perché promuoverà un vero e proprio dibattito transfrontaliero sulle questioni relative all'UE".

Il divario tra i membri della società civile che gettano la speranza di una democrazia più diretta e una Commissione che temeva che la sua cultura decisionale isolata sarebbe stata superata solo in parte è stata colmata solo in parte dopo l'adozione, da tempo attesa, del nuovo regolamento ICE 2.0, che è diventato applicabile nel 2020. A prima vista, sembra aver raggiunto un'intesa comune sul fatto che l'ICE, nella sua forma attuale, non è altro che uno strumento transnazionale per la definizione dell'agenda. In quanto tale, e molto occasionalmente, un'ICE può generare dibattiti transnazionali e far emergere nuove questioni di cui i cittadini si occupano e che sono state ignorate dalla classe politica. Si tratta di un'ambizione piuttosto astratta per l'enfante terribile unico dell' Unione. In che modo possiamo iniziare con ciò che abbiamo e realizzare meglio la promessa dell'ICE?

Come non gettare il bambino con il bagno?

Molte strade sono state proposte dalla crescente letteratura in materia, ma soprattutto cosa si può fare senza modificare il trattato? Da un lato, è necessario affrontare il problema del fatto che, per quanto riguarda le ICE, la Commissione sia in qualità di giudice e di giuria, con la competenza sia di decidere in merito alla loro ammissibilità, al loro seguito e al loro destino finale. Riteniamo che questo processo di valutazione, pur rimanendo nelle mani della Commissione, debba essere aperto agli altri due attori istituzionali, ossia il Consiglio e il Parlamento. Ma al di là della riforma istituzionale, la posta in gioco è l'etica stessa democratica di queste istituzioni. Non solo le regole formali, ma anche l'etica o la mentalità democratica condivisa sono alla base della nostra prasse quotidiana.

Accogliamo con favore, per un momento successivo, l'idea che ogni petizione per lanciare l'iniziativa dei cittadini europei prenda l'idea di una causa che molti cittadini ritengono abbastanza importante per essere coinvolti nell'arduo compito della politica transnazionale e dell'organizzazione — che si tratti della lotta per il clima, il reddito di base incondizionato in Europa, i pieni diritti politici dei cittadini dell'UE o un accesso globale equo ai vaccini, e le campagne ICE non si limitano a discutere a livello transfrontaliero. Grazie al duro lavoro dei suoi organizzatori e sostenitori, ogni ICE genera una nuova e preziosa rete transnazionale, coalizioni eterogenee di europei dedicati che scelgono di amplificare la propria voce sia orizzontalmente, europeizzando le rispettive sfere pubbliche nazionali, sia verticalmente, esercitando pressioni sulle istituzioni dell'UE. Tuttavia, la ricerca ha dimostrato che, senza un sostegno istituzionale consapevole, la stragrande maggioranza di tali energie di campagna sta evaporando alla loro conclusione ufficiale. Una volta viva con forza, la campagna tipica dell'ICE lascia un letto asciutto. Solo alcuni di essi consolidano la loro eredità in una fonte permanente di partecipazione politica dal basso verso l'alto e transfrontaliera.

Alla luce di tale "spreco democratico" riteniamo che sarebbe opportuno che la Commissione attui modalità innovative per mantenere vivo il ricco patrimonio di capitale umano generato dalle ICE. Ciò non sarebbe adatto a un organismo che dovrebbe essere il custode dei trattati? Questo non sarebbe un ordine così alto: dopo tutto, gli organizzatori dell'ICE avranno già gettato la loro rete, per cui i mandarini della CE avranno bisogno soltanto di aiuto per raccogliere le catture. Se vuole attuare un autentico approccio all' integrazione sostenibile, l'UE dovrà affrontare meglio i processi duraturi, resilienti e politicamente sostenuti da tutte le generazioni. Oltre a mantenere in vita reti preziose di partecipazione e forze democratiche, tale approccio contribuirebbe a sostenere i diritti dell'UE e lo Stato di diritto attraverso una partecipazione sostenutae un senso di appartenenza da parte di un numero sempre maggiore di cittadini europei — e auspicabilmente al di fuori — del fatto che anche l'Unione appartiene loro.

Un figlio non più

Finora, e forse non sorprende, sono i cittadini europei e la società civile organizzata a svolgere un ruolo centrale nel rendere l'ICE adeguata allo scopo. Ovunque provengano, devono continuare a parlare di verità al potere. Ma in questa fase le istituzioni europee devono unirsi a queste grandi avventure democratiche e intensificare il loro gioco. All'inizio del suo mandato, la Presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen si è impegnata a "rispondere con un atto legislativo" ogniqualvolta il Parlamento europeo "adotta risoluzioni in cui chiede alla Commissione di presentare proposte legislative" (Un'Unione più ambiziosa). Consapevole di questo nuovo impegno, il Parlamento europeo potrebbe testarlo esercitando il suo diritto di adottare non solo risoluzioni non vincolanti che approvino le ICE andate a buon fine, come ha fatto da ultimo con Minority SafePack, ma avvalendosi del suo diritto di iniziativa e presentando risoluzioni a norma dell'articolo 225 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE). Questa linea d'azione darebbe concretezza all'impegno delle istituzioni a favore di una maggiore partecipazione dei cittadini dell'UE al processo di elaborazione delle politiche europee. Immaginate: una reazione a catena che va dai cittadini, attraverso il Parlamento europeo e la Commissione, verso una nuova legislazione dell'UE. La democrazia transnazionale comincia dall'affermare che chi è al potere è fedele alle proprie parole.

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