10 ans après l’adoption du premier règlement ICE: cause de célébration ou d’inquiétude?

Jusqu’à présent, les citoyens européens et la société civile organisée ont joué un rôle central dans l’adaptation de l’initiative citoyenne européenne (ICE) à sa finalité; à présent, les institutions européennes doivent s’y associer et intensifier leur jeu.

Alors que le règlement relatif à l’initiative citoyenne européenne arrive à dix ans, nous examinons de plus près cet instrument transnational qui promet de mettre en évidence des questions qui préoccupent les citoyens, mais qui ont été ignorées par la classe politique européenne. Nous constatons qu’il s’agit là d’une ambition assez chassée pour le enfant démocratique unique de l’Union, terrible. Comment alors pouvons-nous commencer par ce que nous avons et mieux respecter la promesse de l’ICE d’il y a dix ans?

Il devrait être très fier que le premier instrument transnational de démocratie participative au monde ait été créé par l’Union européenne il y a dix ans. Conçue au cours de la convention constitutionnelle de 2001-03, inscrite dans le traité de Lisbonne en 2007, l’initiative citoyenne européenne a vu son cadre juridique devenir opérationnel il y a dix ans, ce qui a permis de lancer les premières ICE proprement dites un an plus tard, en 2012. À ce 10e anniversaire du règlement, avons-nous une cause de célébration ou d’inquiétude?

Beaucoup peut se produire en dix ans. L’intégration européenne est riche d’exemples d’édifices décennaux auspicieux. En 1960, les Communautés européennes ont célébré les 10 ans de la déclaration Schuman. Au cours des dix dernières années, le traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l’acier, le traité de Rome et le traité Euratom ont été signés. Le 10e anniversaire de ce dernier a été marqué par des évolutions majeures, notamment la fusion des institutions fondées par ces trois traités en un seul ensemble d’organes de l’UE que nous connaissons aujourd’hui. Mais que pouvons-nous faire de la première décennie de l’initiative citoyenne européenne?

À ce jour, 101 ICE ont demandé leur enregistrement depuis 2011, soit près d’une par mois en moyenne. Il s’agit d’un témoignage impressionnant de la vivacité de la société civile européenne par tous les comptes. Mais de là, les chiffres diminuent: 76 ont été enregistrées, 6 ont réussi à recueillir le million de signatures requis dans au moins sept États membres, ou 7 si l’on compte, comme nous le faisons, l’ICE autoorganisée du PTCI, qui a ensuite été confirmée par la Cour de justice de l’Union européenne.

Plus important encore, des 7 initiatives qui l’ont fait jusqu’à l’objectif post-2020, on peut s’attendre à davantage de réussites législatives. L’une des rares activités de suivi de la Commission européenne était fondée sur l’initiative « Right2Water». Elle a abouti à la révision de la directive sur l’eau potable, qui est entrée en vigueur au début de cette année, sous la forme d’une réponse abrupte (pas prévue), 9 ans après le lancement de la toute première ICE couronnée de succès. Il semble qu’il soit plus facile pour le chameau proverbial de passer à l’œil d’une aiguille que de transformer en loi une ICE lancée.

Pourquoi une telle enfance pionnière d’une naissance aussi prometteuse? Et où devrions-nous aller ici?

Qu’est-ce qui se présente sous un nom?

Nous devons revenir à la naissance de l’ICE elle-même, qui, il y a dix ans, a été accueillie de manière presque omniprésente, car la plupart pensent qu’il s’agit d’un instrument sans précédent ayant un impact potentiel considérable sur la vie démocratique de l’Union. Toutefois, il y a eu des failles dès le départ dans ce consensus apparent, reflétant des points de vue très différents quant à la nature souhaitée de la démocratie et de la participation citoyenne dans l’UE. À partir de cette date, l’ICE devait servir le test de Rorschach démocratique de l’UE, une innovation démocratique transnationale dont la conception est suffisamment ambiguë pour permettre aux différentes parties prenantes de procéder à des lectures différentes. En résumé, la lecture la plus ambitieuse utilise le prisme de la démocratie directe, qui regroupe généralement des mécanismes ascendants consultatifs ou contraignants pour l’expression directe des préférences des citoyens, tels que les initiatives législatives et les référendums. La démocratie participative est une notion plus large popularisée par la théorie républicaine, englobant différentes manières de réaliser l’idéal d’une citoyenneté active, tant pour les individus ou les groupes concernés que pour la société dans son ensemble. Enfin, la démocratie délibérative est ce qu’elle dit sur l’étain, une compréhension de la démocratie en tant que forum de débat politique qui pourrait, espérons-le, contribuer à forger une sorte de consensus, en permettant aux citoyens de modifier éventuellement leurs préférences par un raisonnement public collectif.

Chacune de ces conceptions de la démocratie conduit à une conception différente de l’objectif, de la portée et du potentiel des ICE. Tirant des analogies avec des initiatives populaires similaires au niveau national, l’ICE a d’abord été saluée comme le «premier instrument transnational de démocratie directe». À l’autre extrémité du spectre, la Commission européenne s’est montrée plus que heureuse de surmonter l’ambiguïté inhérente aux ICE pour mettre l’accent sur la simple délibération transnationale plutôt que sur le processus décisionnel des citoyens. Dans ce dernier sens, les ICE pourraient constituer une solution miracle pour répondre à l’apathie des citoyens ou, à tout le moins, à l’indifférence des affaires européennes. Par exemple, lorsque les médias ont insisté, en 2010, sur le risque que l’ICE ne parvienne pas à combler le fossé démocratique entre Bruxelles et les citoyens, son vice-président de l’époque a marqué son désaccord, à l’époque, sur le fait que l’ICE n’était pas d’accord «non seulement parce qu’elle offre aux citoyens un moyen direct de faire entendre leur voix à Bruxelles, mais aussi parce qu’elle favorisera un véritable débat transfrontalier sur les questions européennes».

L’écart entre les attentes entre ceux de la société civile qui nourrissent leur espoir d’une démocratie plus directe et une Commission qui craignait que sa culture de prise de décision isolée ne soit dépassée n’a été que partiellement résolu après l’adoption, attendue de longue date, du nouveau règlement ICE 2.0, beaucoup plus convivial, qui est devenu applicable en 2020. À première vue, nous sommes parvenus à un consensus sur le fait que l’ICE dans sa forme actuelle n’est ni plus ni moins qu’un outil transnational de définition des priorités. En tant que telle, et très occasionnellement, une ICE peut susciter des débats transnationaux et mettre en lumière des questions nouvelles dont les citoyens s’intéressent et qui ont été ignorées par la classe politique. Il s’agit là d’une ambition assez chassée pour l’ enfant unique de l’Union, terrible. Comment alors pouvons-nous commencer par ce que nous avons et mieux respecter la promesse de l’ICE?

Comment ne pas jeter le bébé avec l’eau de bain?

De nombreuses pistes ont été proposées par la littérature croissante en la matière, mais surtout, qu’est-ce qui peut être fait sans modification du traité? D’une part, il est nécessaire de s’attaquer à l’oddité que, en ce qui concerne les ICE, la Commission est à la fois juge et jury, qui est compétente à la fois pour décider de leur recevabilité, de leur suivi et de leur sort final. Nous estimons que ce processus d’évaluation, tout en restant aux mains de la Commission, doit être ouvert aux deux autres acteurs institutionnels, à savoir le Conseil et le Parlement. Mais au-delà de la réforme institutionnelle, c’est l’éthique démocratique de ces institutions qui est en jeu. Non seulement des règles formelles, mais aussi des attitudes ou des mentalités démocratiques communes éclairent notre projet quotidien.

Rejoignez-nous un instant dans l’idée que chaque pétition visant à lancer une ICE prend la bannière d’une cause que de nombreux citoyens jugent suffisamment importante pour participer à la tâche ardue de la politique transnationale et de l’organisation — que ce soit la lutte pour notre climat, les revenus de base inconditionnels en Europe, les droits politiques pleins des citoyens de l’Union ou un accès équitable aux vaccins à l’échelle mondiale, les campagnes d’ICE ne se limitent pas à débattre de clubs par-delà les frontières. Grâce au travail acharné de ses organisateurs et de ses partisans, chaque ICE crée un nouveau réseau transnational inestimable, des coalitions hétérogènes d’Européens dévoués qui choisissent d’amplifier leur voix tant horizontalement, en européanisant leurs sphères publiques nationales respectives que verticalement, en exerçant une pression sur les institutions de l’UE. Toutefois, des recherches ont montré qu’en l’absence d’un soutien institutionnel conscient, la grande majorité de ces énergies de campagne échappent à leur conclusion officielle. Une fois qu’il s’agit d’un courant fort, la campagne typique de l’ICE laisse derrière elle un lit sec. Seuls quelques-uns consolident leur héritage en une source permanente de participation politique ascendante et transfrontalière.

Compte tenu de ce «gaspillage démocratique», nous estimons qu’il serait opportun que la Commission mette en œuvre des moyens innovants de maintenir en vie la richesse du capital humain généré par les ICE. Cela ne serait-il pas adapté à un organe censé être la gardienne des traités? Il ne s’agirait pas d’un ordre si élevé: après tout, les organisateurs d’ICE auront déjà déployé leur filet, de sorte que les mandarines de la CE n’auront besoin que d’aide à la collecte des captures. Si l’UE veut mettre en œuvre une véritable approche de l’ intégration durable, elle devra mieux adopter des processus durables, résilients et politiquement approuvés d’une génération à l’autre. Au-delà du maintien en vie de réseaux précieux de participation et de forces démocratiques, une telle approche contribuerait à soutenir les droits de l’UE et l’ état de droit grâce à une participation soutenue et à un sentiment d’appropriation par un nombre toujours plus important de citoyens européens — et espérons-le au-delà — que l’Union leur appartient également.

Un enfant n’a plus d’enfant

Jusqu’à présent, et sans surprise, ce sont les citoyens européens et la société civile organisée qui ont joué un rôle central dans l’adaptation de l’ICE à sa finalité. Où qu’ils viennent, ils doivent continuer à parler de vérité au pouvoir. Mais à ce stade, les institutions européennes doivent se joindre à elles dans cette grande aventure démocratique et renforcer leur jeu. Au début de son mandat, la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, s’est engagée à «répondre par un acte législatif» chaque fois que le Parlement européen «adopte des résolutions demandant à la Commission de présenter des propositions législatives» (une Union plus ambitieuse). Conscient de ce nouvel engagement, le Parlement européen pourrait le tester en exerçant son droit d’adopter non seulement des résolutions non contraignantes approuvant des ICE couronnées de succès — comme il l’a fait tout récemment avec Minority SafePack, mais en faisant usage de son droit d’initiative et en présentant des résolutions au titre de l’article 225 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Cette démarche permettrait aux institutions de s’engager en faveur d’une participation accrue des citoyens de l’Union à l’élaboration des politiques européennes. Imaginez: une réaction en chaîne conduisant des citoyens, par l’intermédiaire du Parlement européen et de la Commission, à une nouvelle législation de l’Union. La démocratie transnationale commence par faire en sorte que ceux qui sont au pouvoir soient fidèles à leurs propres paroles.

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