Le Togo, l'un des plus petits pays d'Afrique, bordé par le Ghana, le Bénin et le Burkina Faso, a signé avec l'UE, avec l'Allemagne et la France, un document de programmation conjointe pour la période 2014-2020. Vincent Vire, chef de la coopération à la délégation européenne à Lomé, partage ici idées et enseignements tirés de ce mécanisme, dont il pense qu’il a : "renforcé la coopération européenne au développement et le dialogue politique ainsi que l'image d'une" voix collective "de l'UE."

Bonne pratique n°1

Même lorsque des pays européens ont des liens historiques, linguistiques et culturels très différents très avec un autre pays, cela n'empêche pas de répertorier ensemble les intérêts stratégiques, secteurs d'intervention, et actions envisagées, et de les faire apparaître dans un document conjoint.

Capacity4dev :  Est-il possible pour tous les partenaires européens de se mettre d’accord sur la mise en œuvre de la coopération au développement d’un pays ? 

Vincent Vire : Il est possible, et fortement souhaitable, que les partenaires européens se consultent et coordonnent l'identification de leurs secteurs d'intervention et leurs programmes d'aide au développement dans un pays donné. 

La programmation conjointe encourage une analyse commune des intérêts stratégiques et des défis dans le pays partenaire, ainsi qu'une identification des secteurs d'intervention stratégiques prioritaires pour chaque partenaire européen, sur la base de la stratégie de développement du pays partenaire. Par ricochet, cette réflexion commune engendre souvent des réponses conjointes dans certain secteurs prioritaires.

La programmation conjointe ne conduit cependant pas nécessairement les partenaires européens à se mettre d'accord sur tous les secteurs d'intervention et sur une parfaite division du travail dans chaque secteur, ni à mettre en œuvre des programmes conjoints dans tous les secteurs identifiés. Mais lorsque des partenaires européens identifient un secteur d'intervention prioritaire commun, ils sont fortement incités à étudier la possibilité de formuler une action conjointe, ou au minimum de coordonner très étroitement la formulation et mise-en-œuvre des actions envisagées.

 
Capacity4dev : Comment cela s’est-il passé au Togo ? Quels ont été les défis et comment les avez-vous surmontés ?

Vincent Vire : Les deux états membres de l'UE présents et actifs au Togo, l'Allemagne et la France, ont tous les deux des liens très forts avec le Togo, ancienne colonie française et allemande. Cela n'a pas empêché l'UE, l'Allemagne et la France, de préparer et signer en juin 2016 un document de programmation conjointe 2014-2020, qui liste les engagements de chaque partenaire européen dans le cadre de la Stratégie de croissance accélérée et de promotion de l'emploi (SCAPE) 2013-2017 pour le Togo. 

D'une manière générale, le processus de programmation conjointe a été très utile, en ce sens qu'il a clairement conduit à une coopération plus étroite entre l'UE et les Etats membres (EMs), non seulement au niveau de la coopération au développement, mais également au niveau du dialogue politique, l'un et l'autre aspects se renforçant mutuellement encore plus avec une action conjointe. 


Dans la vidéo suivante produite par l'EUD à Lomé, les principales parties prenantes réfléchissent à l'impact du JP au Togo.

Bonne pratique n°2

Le processus a encouragé une analyse, une vision et une communication harmonisée et commune, qui a renforcé le poids de notre coopération et du dialogue politique, ainsi que l'image d'une "famille" UE avec une approche et des valeurs communes.

Si l'on devait résumer les plus grands défis rencontrés lors de cette programmation conjointe je citerais: 

Bonne pratique n°3

La programmation conjointe repose sur l'analyse conjointe des stratégies de développement des pays afin que les interventions envisagées soient en parfaite cohérence avec l'agenda de développement du pays. Ensuite, lorsque l'UE et ses états membres s'associent dans un secteur et cofinancent des interventions, la cohérence de ces projets augmente fortement, car cela évite les duplications, et maximise l'impact des ressources allouées.

  • Le long processus: L'exercice de programmation conjointe a été un long processus entre 2012 et 2016, affecté notamment par le changement de personnel (y compris les Ambassadeurs allemands et français) et le contexte local (élections 2013 et 2015, nouvelle stratégie de développement nationale SCAPE 2014-2017).

  • Le calendrier des programmations bilatérales: L'UE et les états membres avaient des processus de programmation bilatérale déjà en cours, ce qui a rendu l'exercice d'harmonisation, de concentration et de division du travail plus difficile ; il a finalement été impossible d'utiliser le Document de programmation conjointe (DPC) pour remplacer les documents de programmation bilatérale. En outre, comme les programmations des états membres se font sur des périodes de 3-4 ans, il n'a pas été possible d'intégrer dans le DPC tout le volume de coopération des états membres sur la période 2014-2020.

  • La diversité des financements de l'UE: Au cours de la période 2014-2020, l'UE s'est finalement trouvée impliquée dans bien plus de secteurs qu'indiqués dans le DPC, du fait de financements additionnels reflétant ses nombreuses priorités pour l'action extérieure. Vu que ces actions de l'UE financées sur d'autres fonds n'étaient pas connues au moment de la préparation du DPC, il en résulte une image très incomplète des actions de l'UE au Togo dans ce document. Cette situation ne facilite pas la tâche d'argumenter en faveur d'une concentration et d'une division du travail, et de coordonner les actions de l'UE avec les états membres.

  • Les intérêts bilatéraux: Les états membres ont bien entendu des intérêts bilatéraux, et il n'est donc pas toujours simple d'essayer d'harmoniser les messages et de rechercher une concentration et une division du travail efficace. Cependant les réunions régulières entre l'UE et les états membres, ainsi qu'avec les autres membres du « Groupe des 5 » au Togo (Etats-Unis et Nations Unies) ont généralement permis de s'entendre sur des plaidoyers et lignes d'actions communs.

Ainsi, du fait de ces défis, il faut admettre que le Document de programmation conjointe (DPC) n'a pas servi de document unique de programmation pour l'UE, l'Allemagne et la France, et il n'a pas vraiment résulté en une division du travail dans les secteurs prioritaires de coopération définis par l'UE et les EMs. Cependant, il a fortement influencé les processus bilatéraux de programmation de l'UE et des EMs conduits en parallèle, et les a renforcés en mettant en commun une analyse des problèmes, et en recherchant une réponse conjointe que ce soit au travers de la coopération au développement ou du dialogue politique. Ceci a ainsi largement favorisé des opportunités de coopération avec l'Agence Française de Développement (AFD) et la coopération allemande pour le développement (GIZ, KFW) dans les programmes financés par l'UE sous le 11ème fond européen de développement pour la période 2014-2020. 

Dans la vidéo suivante produite par l'EUD à Lomé, l'ambassadeur d'Allemagne au Togo, le chef de la GIZ et le président togolais de la délégation d'Atakpamé partagent leurs points de vue sur la programmation conjointe mise en œuvre au Togo.


Capacity4dev :  La programmation conjointe propose de renforcer la cohérence des projets, qu’est-ce que cela veut dire en pratique ?

Vincent Vire : Citons deux exemples pour illustrer ce point, dans les secteurs de la décentralisation et de l'agriculture.

Lors de la programmation conjointe, la Délégation de l’UE a fait part aux partenaires européens de son intention d'appuyer les mairies des chefs-lieux des 5 régions du Togo dans le domaine de l'assainissement. 

L'Allemagne était déjà impliquée dans le secteur de la décentralisation dans 3 villes, et préparait un projet de construction de mairies en prévision des élections locales. Il a ainsi été convenu de préparer un projet conjoint d'appui à la décentralisation avec l'Allemagne (19 millions d’euros, dont 14 millions de l'UE), mis-en-œuvre par la GIZ, qui a permis de cibler les 5 chefs-lieux et 8 villes secondaires, en étendant ainsi le nombre de villes bénéficiaires de l'appui initial de l'Allemagne.  

Le financement de l'UE a également permis de renforcer l'action de l'Allemagne en intégrant les universités publiques et des opportunités de coopération décentralisée entre villes togolaises et européennes. Un projet de construction de centre d'enfouissement technique mis en œuvre par la mairie de Lomé a également été cofinancé par l'UE et l'AFD. 

Dans un autre secteur, l'Allemagne avait un projet d'appui à la production agricole. L'UE s'est associée à ce projet avec un financement de 5 millions d’euros focalisés spécifiquement sur l'appui aux transformateurs d'ananas, y compris pour promouvoir les exportations vers l'Europe. Ainsi le financement de l'UE a permis d'accompagner toute la chaîne de valeur dans le secteur de l'ananas, vu que l'appui de la GIZ se focalisait essentiellement sur la production.

Le programme d’extension du réseau électrique de Lomé - Etude de cas

Le programme de réhabilitation et renforcement du réseau de distribution électrique de Lomé (PEREL) cofinancé par l'AFD (prêt concessionnel de 30 millions EUR), l’UE (don de 8 millions EUR) et la KFW (don de 10 millions EUR) constitue un excellent exemple de programmation, mise en œuvre et dialogue conjoints de l'UE et ses états membres. C'est le premier projet au Togo avec un financement tripartite UE-Allemagne-France.


Capacity4dev : Quels sont les projets nés de la programmation conjointe au Togo ? 

Vincent Vire : Comme indiqué précédemment, le processus de programmation conjointe a favorisé plusieurs opportunités de coopération avec l'AFD, la GIZ et la KFW dans les programmes financés par l'UE sous le 11ème FED. 

Pour la période 2014-2020 au Togo, sept contrats ont été signés avec l'AFD et la GIZ pour un total de 56 millions d’euros : quatre contrats avec l'AFD dans les secteurs de l'énergie et de l'eau et assainissement; et deux contrats avec la GIZ dans les secteurs de la décentralisation et la transformation de l'ananas. La KFW s'est également associée à un des contrats avec l'AFD dans le secteur de l'énergie, le premier projet au Togo avec un financement tripartite UE-Allemagne-France. 

Le programme d’extension du réseau électrique de Lomé (PEREL) constitue à notre avis un excellent exemple de programmation et de mise en œuvre conjointe UE/EM pour plusieurs raisons :

  1. Dialogue conjoint sur la gouvernance du secteur : Pendant la phase de préparation du projet, des discussions approfondies ont eu lieu entre les bailleurs (UE et AFD, la banque de développement ‘KFW’ ayant rejoint le projet plus tard) et les autorités (la Compagnie Nationale de Distribution de l’Electricité (CEET), le Ministère de l’Energie, le Ministère des Finances) sur la gouvernance économique et les réformes nécessaires pour assurer la soutenabilité de l’action envisagée dans le long terme. Ceci a permis d’effectuer pour la première fois dans l’histoire du pays un audit financier et technique indépendant d’une compagnie publique (la CEET) et de discuter des mesures correctives à prévoir avec les trois Ministres membres du conseil d’administration. L’UE a en même temps prévu des indicateurs de la tranche variable de son programme d’appui budgétaire liés à des actions d’assainissement des dettes croisées de la CEET, considérées comme action préalable à la finalisation du PEREL. 

  2. Division des rôles : L’AFD a assumé le rôle de chef de file et agence d’exécution en ce qui concerne la mise en œuvre de ce projet, mais l’UE et la KFW demeurent étroitement associées au dialogue de politique sectorielle qui demeure incontournable pour assurer la viabilité de l’intervention et l’impact des investissements sur les bénéficiaires finaux. La délégation des fonds de l’UE à l’AFD permet donc de concentrer les ressources humaines de la Délégation au dialogue avec les autorités et aux tâches plus stratégiques (planification des interventions du Plan d’Investissement Extérieur de l’UE (PIE), dialogue structuré avec le secteur privé, échanges sur les reformes sectorielles, mise à jour de la stratégie d’électrification nationale, valorisation des opportunités offertes par la finance carbone, etc.).

  3. Coordination sectorielle : La concertation préalable entre l'UE, l'AFD et la KFW sur les sujets clés à discuter avec les autorités permet de donner un poids politique et technique bien plus important à nos messages et contribue à la meilleure coordination sectorielle entre les partenaires techniques et financiers (PTFs) et le gouvernement. La coopération entre l'UE et l'AFD dans ce nouveau secteur de concentration de l'UE au Togo pour 2014-2020 nous a poussés à initier un groupe de coordination entre PTFs dans un premier temps, qui s'est ensuite élargi et est dorénavant présidé par le Ministère de l'Energie.

  4. Développement d'autres interventions conjointes : L’approche européenne basée sur le dialogue sectoriel, la gouvernance et une vision à long terme a permis par la suite d’envisager d’autres interventions sur l’ensemble du pays et de contribuer à une meilleure gestion du secteur. Un projet de barrage hydroélectrique avait été envisagé avec un cofinancement de l'UE, l'AFD et la Banque Européenne d’Investissement, mais il a finalement dû être abandonné suite à des études techniques peu concluantes. Un projet de réhabilitation et renforcement du réseau de distribution électrique de 53 localités dans tout le Togo cofinancé par l'AFD et l'UE (et éventuellement la KFW) est en cours d'approbation.

Dans la vidéo suivante réalisée par la Délégation européenne au Togo, François Jacquier-Pellisier, directeur de l'AFD et le Dr Günther Roos, directeur de KFW pour le Togo et le Bénin, réfléchissent à leur coopération avec l'UE pour mieux travailler ensemble au Togo.

Capacity4dev :  En tant que représentant de la coopération au développement au sein de la Délégation européenne à Lomé, que tirez-vous comme enseignement de la programmation conjointe ?

Vincent Vire : D'une manière générale, le processus de programmation conjointe, même s'il a parfois été fastidieux notamment à cause du changement de personnel et des différents processus de programmation bilatérale, a clairement conduit à une coopération plus étroite entre l'UE, l'Allemagne et la France, non seulement au niveau de la coopération au développement mais également au niveau du dialogue politique, qui se sont vus renforcés mutuellement. 

Le processus a encouragé une analyse, une vision et une communication harmonisée et commune, qui a renforcé le poids de notre coopération et du dialogue politique. La programmation conjointe a permis de compiler et publier l'information sur les secteurs de concentration pour l'UE et les EMs. Couplé avec la mise-en-œuvre conjointe et le dialogue sectoriel et politique, ceci a renforcé l'image d'une "famille" UE avec une approche commune pour la coopération au développement et la promotion de valeurs démocratiques.

Bonne pratique n°4

La programmation conjointe a au départ "forcé" la Délégation et les états membres à travailler plus et mieux ensemble, mais c'est dorénavant devenu totalement naturel et essentiel.

La programmation conjointe a également renforcé la recherche de réponses conjointes. Elle a ainsi fortement influencé les processus bilatéraux de programmation de l'UE et des EMs conduits en parallèle, et favorisé les opportunités de coopération avec l'AFD et la GIZ dans les programmes financés par l'UE sous le 11ème FED. 

C'est donc globalement une initiative très positive non seulement pour l'UE et les Etats membres, mais également pour le Togo évidemment.

 

Pour en savoir plus:

Le Joint Programming tracker offre un aperçu détaillé de la programmation conjointe dans le monde. Il s'agit d'une application en ligne gérée par DEVCO.A2 qui fournit des détails sur le statut de chaque pays partenaire. Une page dédiée au Togo vous permet de trouver le document de stratégie commune.

Regardez nos vidéos «Voices from the Field» sur la programmation conjointe dans d'autres pays.

Et pour en savoir encore plus sur la mise en œuvre de la programmation conjointe avec le réseau des praticiens de l'UE: leçons apprises et bonnes pratiques Joint Implementation with the EU Practitioners’ Network: Lessons Learnt and Good Practices

Crédit: Vidéos © Délégation de l'Union européenne au Togo | Photo © Alex Radelich

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