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Les procédures décisionnelles de l'Union
La majorité qualifiée
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Introduction
Un nouveau système de majorité qualifiée
Les clauses passerelles
L'extension du vote à la majorité qualifiée
Tableau récapitulatif
L'extension du vote à la majorité qualifiée est un maillon central de la réforme institutionnelle de l'Union européenne (UE) en vue de son élargissement. Prévue par les traités fondateurs et étendue à de nouvelles dispositions avec chaque réforme des traités, l'extension du vote à la majorité qualifiée est d'une importance vitale dans une Union élargie, étant donné que l'unanimité sera de plus en plus difficile à atteindre.
La Convention, dans le résultat de ses travaux propose un tout nouveau système de majorité qualifiée qui abroge le système actuel (attribution des voix aux États membres et définition d'un seuil de majorité qualifiée) et vise à le remplacer par un système de double majorité: majorité des États membre et de la population de l'Union.
De plus, le projet de traité constitutionnel propose d'élargir le vote à la majorité qualifiée à une vingtaine de dispositions supplémentaires. Enfin, une nouvelle clause passerelle permettra de passer, après un dernier vote à l'unanimité au Conseil européen , au vote à la majorité qualifiée dans certains domaines.
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UN NOUVEAU SYSTÈME DE MAJORITÉ QUALIFIÉE
L'article I-24 du projet constitutionnel définit le nouveau système de majorité qualifiée de la manière suivante: la majorité qualifiée est atteinte lorsqu'une décision rassemble la majorité des États membres et représente en même temps au moins les trois cinquièmes de la population de l'Union. Dans les cas où le Conseil européen ou le Conseil des ministres ne statue pas sur une proposition de la Commission ou sur l'initiative du ministre des Affaires étrangères , la majorité qualifiée est atteinte si les deux tiers des États membres représentent les trois cinquièmes de la population de l'Union.
Les propositions de la Convention vont donc rompre avec la pondération des voix au Conseil et la remplacer par un système simple et flexible, ce qui évitera, lors des élargissements ultérieurs, les longues négociations portant sur l'attribution des voix aux États membres et la définition du seuil de la majorité qualifiée. Ce nouveau système prend en compte la double nature de l'Union qui est à la fois une Union des États et des peuples. En outre, l'égalité entre les États membres est respectée puisque chaque État dispose d'une voix, tout en tenant compte de leur poids démographique différent.
La Convention propose de reporter l'application de ce nouveau système au 1er novembre 2009, date de la prise de fonctions de la nouvelle Commission qui sera instaurée après les élections européennes de 2009. Entre 2004 et 2009, le système actuel prévu par le traité de Nice et fixé par le traité d'adhésion avec les dix nouveaux États membres sera appliqué. La Convention suggère de fixer ces dispositions dans le "protocole sur la représentation des citoyennes et des citoyens au Parlement européen et la pondération des voix au Conseil européen et au Conseil des ministres" qui sera annexé à la Constitution.
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La Convention propose une passerelle générale pour étendre le vote à la majorité qualifiée aux cas qui restent, selon le projet de traité constitutionnel, soumis au vote à l'unanimité. Lorsque la Constitution prévoit, dans la partie III, que le Conseil des ministres statue à l'unanimité dans un domaine déterminé, le Conseil européen peut, de sa propre initiative et après une période minimale d'examen de six mois, adopter à l'unanimité une décision autorisant le Conseil des ministres à statuer à la majorité qualifiée. Le Conseil européen doit informer les parlements nationaux au moins quatre mois avant qu'une décision ne soit prise.
Dans la même logique, une décision du Conseil européen, prise après une période minimale d'examen de six mois, peut disposer que, lorsque la Constitution prévoit l'adoption de lois ou lois-cadres selon une procédure législative spéciale, la procédure législative ordinaire soit applicable, ce qui implique aussi l'adoption de l'acte à la majorité qualifiée. Dans ce cas de figure, le Parlement est consulté et les parlements nationaux sont informés.
Cette clause permettra donc de passer au vote à la majorité qualifiée et à la procédure législative normale après un dernier vote à l'unanimité au Conseil européen, sans avoir recours à une procédure de révision constitutionnelle et de ratification par tous les États membres. Ainsi, cette passerelle ouvre la voie à l'extension future du vote à la majorité qualifiée.
Le projet de traité constitutionnel propose encore d'autres passerelles spécifiques dans certaines politiques de l'Union: l'article I-39 permettra au Conseil européen de décider du passage à la majorité qualifiée pour certaines dispositions de la politique étrangère et de sécurité commune .
Dans le cadre d'une coopération renforcée, le Conseil, statuant à l'unanimité avec les seules voix des États membres concernés, peut décider d'appliquer le vote à la majorité qualifiée. Les États membres qui forment une coopération renforcée sont donc libres d'étendre l'application du vote à la majorité qualifiée entre eux.
Enfin, les articles III-104 (politique sociale), III-130 (politique de l'environnement) et III-170 (coopération judiciaire en matière civile) contiennent des dispositions qui permettent au Conseil des ministres de décider du passage à la majorité qualifiée.
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L'EXTENSION DU VOTE À LA MAJORITÉ QUALIFIÉE
Le projet de traité constitutionnel propose d'étendre le vote à la majorité qualifiée à une vingtaine de dispositions. Dans de nombreux cas, cette extension va de pair avec l'application de la procédure législative ordinaire .
Marché intérieur
Article III-21
La Convention propose que la procédure législative ordinaire soit applicable
aux questions relatives à la libre circulation des travailleurs. Ceci implique le
vote à la majorité qualifiée.
Article III-26
Le projet de Constitution prévoit que la procédure législative ordinaire sera
applicable aux questions relatives à la liberté d'établissement en ce qui concerne
l'accès aux activités non salariées et leur exercice. Ceci implique le vote à la
majorité qualifiée.
Article III-62
Les conventionnels suggèrent que les mesures qui concernent la coopération administrative
et la lutte contre la fraude fiscale et l'évasion fiscale illégale dans le domaine
des impôts indirects peuvent être adoptées à la majorité qualifiée, après un vote
préalable du Conseil des ministres à l'unanimité.
Politique économique et monétaire
Article III-77
Le projet de traité constitutionnel propose l'application de la procédure législative
ordinaire pour confier des missions spécifiques à la Banque centrale européenne (BCE),
notamment en ce qui concerne le contrôle prudentiel des établissements financiers.
Ceci implique le vote à la majorité qualifiée.
Article III-79
La Convention propose que certaines dispositions du statut du Système européen
des banques centrales (SEBC) et de la BCE puissent être modifiées par la loi, ce
qui implique le vote à la majorité qualifiée.
Politique de Cohésion
Article III-119
En ce qui concerne la politique de cohésion, la Convention propose qu'une loi
définisse les missions, les objectifs et l'organisation des fonds structurels. L'application
du vote à la majorité qualifiée sera reportée au 1er janvier 2007, c'est-à-dire que
la prochaine période de programmation allant de 2007 à 2013 sera encore adoptée à
l'unanimité.
Politique des Transports
Article III-134
Le projet de traité constitutionnel propose que la politique commune des transports
soit mise en œuvre par une loi européenne, ce qui implique le vote à la majorité
qualifiée.
Espace de liberté, de sécurité et de justice
Article III-164
La Convention suggère que le Conseil des ministres adopte des
règlements européens
pour assurer une coopération administrative entre les services compétents des États
membres ainsi qu'entre ces services et la Commission. Le Conseil des ministres statue
à la majorité qualifiée.
Article III-166
Le projet de traité constitutionnel prévoit que l'Union développe une politique
relative aux contrôles aux frontières. Une loi-cadre en arrête les dispositions particulières,
ce qui implique le vote à la majorité qualifiée.
Article III-167
En ce qui concerne la politique commune en matière d'asile et de protection temporaire,
une loi ou loi-cadre devrait établir les mesures relatives à un système européen
commun d'asile, ce qui implique le vote à la majorité qualifiée.
Article III-168
La Convention suggère qu'une loi ou loi-cadre arrête les dispositions pertinentes
pour développer une politique commune d'immigration. Cela implique le vote à la majorité
qualifiée, à une exception près: les États membres garderont leur droit de veto pour
ce qui concerne la fixation du volume des ressortissants des pays tiers entrés sur
leur territoire pour y rechercher un emploi.
Article III-171
Le projet de traité constitutionnel prévoit que, pour la
coopération judiciaire en matière pénale
, une loi ou loi-cadre puisse établir les mesures visant à assurer la reconnaissance
mutuelle et le rapprochement des dispositions législatives et réglementaires des
États membres. Cela implique le vote à la majorité qualifiée au Conseil des ministres.
Article III-172
La Convention propose qu'une loi ou loi-cadre puisse établir des règles minimales
relatives à la définition des normes pénales, infractions et sanctions, ce qui implique
le vote à la majorité qualifiée.
Article III-173
Les Conventionnels suggèrent qu'une loi ou loi-cadre puisse établir des mesures
d'encouragement dans le domaine de la prévention du crime, ce qui implique le vote
à la majorité qualifiée au Conseil des ministres.
Article III-174
En ce qui concerne Eurojust, la Convention propose qu'une loi en détermine la
structure, le fonctionnement, le domaine d'action et les tâches, ce qui implique
l'application du vote à la majorité qualifiée.
Article III-176
En ce qui concerne la coopération policière non opérationnelle, une loi ou loi-cadre
peut établir les mesures nécessaires, le Conseil statuant à la majorité qualifiée.
La Convention a cependant maintenu le vote à l'unanimité en ce qui concerne les mesures
portant sur la coopération opérationnelle entre les autorités visées par le présent
article.
Article III-177
Selon les propositions de la Convention, une loi ou loi-cadre peut établir la
structure, le fonctionnement, le domaine d'action et les tâches d'Europol, ce qui
implique le vote à la majorité qualifiée.
Culture
Article III-181
Dans le domaine de la culture, les Conventionnels suggèrent que l'Union puisse,
grâce à une loi ou loi-cadre, établir des actions d'encouragement, à l'exclusion
de toute harmonisation des dispositions nationales, ce qui implique le vote à la
majorité qualifiée.
Politique étrangère et de sécurité commune (PESC)
Article III-201
En général, le principe de l'unanimité est maintenu dans le domaine de la
PESC
. La Convention propose cependant que le Conseil statue à la majorité qualifiée lorsqu'il
adopte des décisions portant sur des actions et des positions de l'Union, des décisions
prises sur l'initiative du ministre des Affaires étrangères, des décisions de mise
en œuvre d'une action ou d'une position de l'Union ainsi que des décisions sur la
nomination d'un représentant spécial. Une clause passerelle crée la possibilité d'étendre
le vote à la majorité qualifiée à d'autres cas supplémentaires.
Politique de sécurité et de défense commune
Article III-212
La Convention propose de créer une Agence européenne de l'armement. Une décision
européenne du Conseil des ministres définit le statut, le siège et les modalités
de fonctionnement de l'Agence, le Conseil statuant à la majorité qualifiée.
Bases juridiques restant soumis à l'unanimité
Certaines bases juridiques vont toutefois rester soumises au vote à l'unanimité en totalité ou partiellement, notamment la non-discrimination et la citoyenneté, la fiscalité, la politique sociale, la plupart des dispositions relatives à la politique extérieure et de sécurité commune, certaines dispositions concernant l'immigration et la conclusion des accords internationaux de commerce. Dans ces cas-là, la Convention n'a pas pu trouver de consensus permettant le passage au vote à la majorité qualifiée.
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| Articles | Sujet | Remarques |
|---|---|---|
| I-24 | La majorité qualifiée | Dispositions nouvelles |
| I-39 | Politique étrangère et de sécurité commune | Modifications importantes |
| III-21 | Libre circulation des travailleurs, prestations sociales | - |
| III-26 | Liberté d'établissement, accès aux activités non-salariées | - |
| III-62 | Coopération administrative et lutte contre la fraude fiscale et l'évasion fiscale illégale dans le domaine des impôts indirects | - |
| III-77 | Missions spécifiques confiées à la Banque centrale européenne | - |
| III-79 | Modifications des statuts du Système européen de banques centrales | - |
| III-104 | Politique sociale | - |
| III-119 | Définition des missions et objectifs des fonds structurels | - |
| III-130 | Environnement | - |
| III-134 | Dérogations dans le domaine des transports | - |
| III-164 | Coopération administrative dans l'espace de liberté, de sécurité et de justice | - |
| III-166 | Contrôle aux frontières | - |
| III-167 | Asile | - |
| III-168 | Immigration | - |
| III-170 | Coopération judiciaire en matière civile | - |
| III-171 | Coopération judiciaire en matière pénale | - |
| III-172 | Rapprochement des normes pénales, infractions et sanctions | - |
| III-173 | Mesures d'encouragement dans le domaine de la prévention du crime | - |
| III-174 | Eurojust | - |
| III-176 | Coopération policière non opérationnelle | - |
| III-177 | Europol | - |
| III-181 | Lois, lois-cadres et recommandations dans le domaine de la culture | - |
| III-201 | Majorité qualifiée dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune | - |
| III-212 | Statut et siège de l'Agence européenne de l'armement | - |
| III-328 | Majorité qualifiée dans les coopérations renforcées | - |
| Protocole sur la représentation des citoyennes et des citoyens au Parlement européen et la pondération des voix au Conseil européen et au Conseil des ministres | Dispositions transitoires | - |
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Ces fiches n'engagent pas juridiquement la Commission européenne, ne prétendent pas à l'exhaustivité et n'ont pas de valeur interprétative du texte de la Convention.