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Los principios fundacionales de la Unión
Los actos jurídicos
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Introducción
Tipología de los actos jurídicos
Delegación legislativa y los actos de ejecución
Disposiciones específicas
Cuadro recapitulativo
INTRODUCCIÓN
La simplificación de los instrumentos de que dispone la Unión para actuar
constituía uno de los puntos primordiales de la Declaración de Laeken en la que se
establecía el mandato de la Convención.
Los trabajos de la Convención han permitido responder a esta demanda al clarificar
el sistema existente. La tipología de los actos se limita ahora a seis instrumentos
(ley, ley marco, reglamento, decisión, recomendación y dictamen), frente a los más
de quince actos actuales (cinco actos de base y numerosos «actos atípicos», que complican
la comprensión del conjunto).
De esta forma, el artículo I-32 enumera los seis nuevos actos jurídicos y establece
una distinción entre el nivel legislativo y el nivel no legislativo, lo cual no tiene
precedente en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado CE).
Por lo que respecta a los actos de ejecución, la función de la Comisión se refuerza
en la medida en que se convierte en titular del poder de ejecución. Los Estados miembros
también están más presentes en el proceso de control del ejercicio de ese poder.
Por otra parte, y siguiendo con las competencias de ejecución, se reconoce oficialmente
a la Comisión el cometido principal en materia de delegación legislativa.
Las disposiciones relativas a la firma, la publicación y la entrada en vigor
de los actos de la Unión son idénticas a las del Tratado CE (artículo I-38). Asimismo,
el artículo I-37 es fiel a las disposiciones equivalentes de los Tratados existentes
por lo que se refiere a la motivación de los actos y a la libertad de que disponen
las instituciones para escoger el tipo de acto que van a aprobar, cuando los textos
no lo estipulan específicamente.
Por último, en lo relativo a los actos utilizados en el ámbito del segundo y
tercer pilares, están llamados a desaparecer con la estructura en pilares que justifica
su existencia. Por consiguiente, sólo podrán utilizarse, incluso en esas materias
específicas, los seis tipos de actos mencionados anteriormente.
LA TIPOLOGÍA DE LOS ACTOS JURÍDICOS
El artículo I-32 distingue entre actos legislativos y actos no legislativos. Cada categoría aparece en un artículo específico: los actos legislativos en el artículo I-33 y los actos no legislativos en el artículo I-34.
Los actos legislativos son dos: la ley y la ley marco.
De momento, el artículo 249 del Tratado CE contiene una enumeración de los cinco
actos de base existentes (directiva, reglamento, decisión, recomendación y dictamen)
y de sus efectos. Se pueden establecer correspondencias entre esos actos y las nuevas
denominaciones. Por ejemplo, la definición de la ley europea corresponde a la de
reglamento tal y como lo conocemos actualmente. Al igual que el reglamento, la ley
europea es directamente aplicable en todos los Estados miembros y no requiere ninguna
transposición en el derecho nacional. La definición de la ley marco europea corresponde
a la de directiva: fija los objetivos que deben alcanzarse pero deja la elección
a los Estados miembros en cuanto a las medidas adoptadas para alcanzar esos objetivos
en un plazo determinado.
El artículo I-33 detalla las reglas para la adopción de las leyes y leyes marco;
esa adopción se hace según el procedimiento legislativo ordinario en la mayoría de
los casos.
Los actos no legislativos son cuatro: los reglamentos, las decisiones, las recomendaciones
y los dictámenes.
En el proyecto remitido por la Convención, el reglamento es un acto no legislativo
de alcance general para la aplicación de los actos legislativos y de determinadas
disposiciones específicas de la Constitución. Los reglamentos también pueden adoptar
la forma de reglamentos delegados o de reglamentos de ejecución.
Por otra parte, la decisión, en su nueva definición, comprende tanto la decisión
dirigida a destinatarios como la decisión general, a diferencia de lo que ocurre
ahora, que sólo afecta a los destinatarios que designa.
Por último, el poder de recomendación, que actualmente sólo se le reconoce en
general a la Comisión, se amplía al Consejo (artículo I-34).
LA DELEGACIÓN
LEGISLATIVA Y LOS ACTOS DE EJECUCIÓN
El proyecto de Tratado Constitucional propone la separación de las competencias
de ejecución reconocidas actualmente en el artículo 202 del Tratado CE en reglamentos
delegados (artículo I-35) y en actos de ejecución propiamente dichos (artículo I-36).
La Comisión será la única responsable de la adopción de los reglamentos delegados cuyo objeto es completar o modificar determinados elementos no fundamentales de una ley o una ley marco (el artículo I-35 especifica que «no podrán delegarse los elementos esenciales de un ámbito»). Por eso, se puede delegar a la Comisión la definición de los aspectos más técnicos, respetando las condiciones de aplicación determinadas por las leyes o las leyes marco (contenido, alcance y duración de la delegación). Además, esta delegación sólo puede efectuarse bajo el control de las dos ramas del poder legislativo, es decir, que el Parlamento o el Consejo pueden decidir la revocación de la delegación y que esta última sólo entre en vigor con el acuerdo tácito de los colegisladores.
El artículo 36, dedicado a los actos de ejecución propiamente dichos, señala que
la ejecución material de las normas comunitarias corresponde normalmente a los Estados
miembros. Si la intervención de la Unión se justifica en relación con el
principio de subsidiariedad
, se podrán atribuir competencias de ejecución a la Comisión o al Consejo en casos
específicos debidamente justificados. La adopción de los actos de ejecución corresponde
en principio a la Comisión mientras que el artículo 202 del Tratado CE estipula que
el Consejo, titular del poder de ejecución, se lo atribuye a la Comisión. Los actos
de ejecución de la Unión adoptan la forma de reglamentos europeos de ejecución o
de decisiones europeas de ejecución.
En la medida en que la Comisión ejerce un poder reservado en principio a los
Estados miembros, parece lógico que esté dirigida por comités de representantes de
los Estados miembros encargados de formular un dictamen sobre los proyectos de medidas
de ejecución preparados por la Comisión. Este sistema de control es conocido con
la denominación de «comitología».
El artículo I-36 estipula que las normas generales de la comitología se establecerán
mediante leyes y, por tanto, ya no sólo por el Consejo como ocurre actualmente. Por
otra parte, esas normas serán, según reza ese mismo artículo, regímenes de control
«por parte de los Estados miembros», lo que podría poner un freno al cometido del
Parlamento Europeo, al que se reconoció un derecho de intervención importante tras
la aprobación en junio de 1999 de la nueva decisión sobre «comitología».
DISPOSICIONES ESPECÍFICAS (PESC, PESD Y JAI)
En los Tratados actuales, en materia de política exterior y de seguridad común (PESC), de política común de seguridad y defensa (PESD), y de libertad, seguridad y justicia (JAI), es decir en el segundo y tercer pilares, que dependen de la cooperación intergubernamental y no de la lógica de integración comunitaria, se pueden adoptar actos jurídicos de naturaleza no comunitaria. De esta manera, en el ámbito de la PESC, el artículo 13 del Tratado de la Unión Europea (Tratado UE) especifica que el Consejo recomienda estrategias comunes al Consejo Europeo y las aplica, principalmente aprobando acciones comunes y posiciones comunes. Asimismo, el artículo 34 del Tratado UE enumera la lista de actos que el Consejo puede aprobar en materia de JAI. Se trata de las posiciones comunes, las decisiones y decisiones marco y los convenios.
Como consecuencia de la desaparición de la estructura en pilares propuesta por la Convención, esos diferentes actos también están avocados a desaparecer. En materia de PESC, de PESD y de JAI, los actos que se van a utilizar a partir de ahora serán los actos de Derecho comunitario según se detallan en la nueva tipología (artículo I-32). El artículo I-39 confirma que en el ámbito de la PESC, podrán adoptarse decisiones europeas y que las «leyes y leyes marco no se utilizarán». Asimismo, en materia de PESD, el artículo I-40 dispone que sólo podrán adoptarse decisiones europeas. Por último, por lo que respecta a la JAI, los antiguos actos utilizados se suprimen en beneficio de las leyes y las leyes marco (artículo I-41).
| Artículos | Materia | Observaciones |
|---|---|---|
| I-32 | Actos jurídicos de la Unión (nueva tipología) | Nuevas disposiciones |
| I-33 | Actos legislativos | Modificaciones importantes
|
| I-34 | Actos no legislativos | |
| I-35 | Reglamentos delegados | - |
| I-36 | Actos de ejecución | |
| I-39 | Disposiciones específicas de la PESC | Modificaciones importantes
|
| I-40 | Disposiciones específicas de la PESD | |
| I-41 | Disposiciones específicas de la JAI |
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Estas fichas no vinculan jurídicamente a la Comisión Europea, no pretenden ser exhaustivas y no tienen valor interpretativo del texto de la Convención.