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A CONSTRUÇÃO EUROPEIA ATRAVÉS DOS TRATADOS >

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Políticas da União


Justiça e assuntos internos


Introdução
Fronteiras, asilo e imigração
Cooperação judiciária em matéria civil
Cooperação judiciária em matéria penal
Cooperação policial
Luta contra a fraude
Não discriminação, cidadania e livre circulação de pessoas
Quadro recapitulativo

INTRODUÇÃO

O projecto de Constituição propõe progressos muito importantes em matéria de Justiça e Assuntos Internos (JAI), designadamente a supressão do terceiro pilar e a quase generalização do método comunitário.

A definição geral do espaço de liberdade, segurança e justiça está prevista nos artigos I-41.º e III-158.º do projecto. O artigo I-41.º distingue os domínios de actuação da União nesta matéria, designadamente a cooperação operacional (constituindo esta última uma especificidade própria da JAI) e o domínio legislativo.

O artigo III-158.º refere os princípios de:

Além disso, à luz das conclusões do Conselho Europeu de Tampere, considerou-se oportuno inserir uma referência ao acesso à justiça, designadamente em matéria civil.

O papel dos parlamentos nacionais encontra-se especificado nos artigos I-41.º e III-160.º. No sistema actual, os parlamentos nacionais participam na aprovação das normas aplicáveis por intermédio da ratificação nacional das convenções. Uma vez que este instrumento jurídico deixou de figurar na Constituição, os Membros da Convenção propuseram três medidas que permitirão aos parlamentos continuar a desempenhar um papel importante em matéria de controlo da execução desta política:

Esta última disposição (artigo III-161.º) prevê a aplicação de um mecanismo já posto em prática com êxito nos últimos anos, que permite acompanhar a implementação concreta, a nível operacional, das políticas da União pelas autoridades policiais e judiciárias, favorecendo, simultaneamente, o reconhecimento mútuo entre os Estados-Membros.

De futuro, os parlamentos nacionais serão sempre mantidos ao corrente das actividades do Comité, antes designado por "36", fazendo referência ao número do artigo do Tratado da União Europeia (Tratado UE) que o criou. O artigo III-162.º prevê a sua fusão com os diversos grupos existentes no Conselho e a redefinição da sua missão actual. Encarregado actualmente de contribuir para a preparação dos trabalhos do Conselho no domínio da cooperação policial e judiciária, este novo comité permanente passará a ocupar-se essencialmente dos trabalhos relacionados com a coordenação da cooperação operacional entre as autoridades competentes em matéria de polícia e segurança.

A cooperação administrativa (não operacional) entre os serviços competentes é assegurada pelo artigo III-164.º, que não altera em nada as disposições do actual artigo 66.º do Tratado que institui a Comunidade Europeia (Tratado CE), excepto no que se refere ao processo legislativo.

Relativamente às competências do Tribunal de Justiça no domínio da JAI, o projecto suprime as limitações e derrogações previstas nos artigos 68.º do Tratado CE e 35.º do Tratado UE, permitindo-lhe deliberar sobre as omissões dos Estados-Membros neste domínio. No entanto, as excepções ligadas à verificação da validade e proporcionalidade de operações efectuadas pelos serviços de polícia, à manutenção da ordem pública e à garantia da segurança interna, previstas no n.º 5 do artigo 35.º do Tratado UE, estão confirmadas no artigo III-283.º.

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FRONTEIRAS, ASILO E IMIGRAÇÃO

No projecto de Constituição, as políticas relativas aos controlos nas fronteiras, ao asilo e à imigração passam a ser políticas comuns, conforme decidido pelos Chefes de Estado e de Governo no Conselho Europeu de Tampere em 1999.

O projecto de Constituição enuncia como regra geral, neste domínio, o princípio da solidariedade e da partilha equitativa de responsabilidades, inclusive no plano financeiro (artigo III-169.º), como pretendia a maioria dos Membros da Convenção, especialmente dos novos Estados-Membros. Em comparação, o Título IV do Tratado CE só prevê o princípio da "repartição do esforço" em caso de acolhimento de refugiados e pessoas deslocadas na eventualidade de um afluxo maciço.

No que respeita aos procedimentos, a Comissão passa a ter o monopólio do direito de iniciativa legislativa (como já estava previsto no Tratado de Amesterdão, a partir de 1 de Maio de 2004). O projecto de Constituição suprime a condição - prevista no artigo 67.º do Tratado CE - que prevê a obrigação de a Comissão instruir qualquer pedido formulado por um Estado-Membro.

Todas as medidas são aprovadas por leis ou leis-quadro e pelo processo legislativo ordinário , excepto as medidas de urgência em caso de um afluxo repentino, sobre as quais o Parlamento é apenas consultado. A maioria qualificada é alargada a todos os domínios destas políticas, o que constitui um novo progresso em relação às alterações processuais introduzidas pelo Tratado de Nice. O Tribunal de Justiça exerce um controlo jurisdicional pleno e total, o que implica a abolição das excepções previstas no artigo 68.º do Tratado CE.

Contrariamente ao previsto no Tratado CE, o novo projecto estabelece princípios que devem ser respeitados em cada uma das políticas deste domínio.

Controlos de pessoas na passagem das fronteiras

O artigo 62.º do Tratado CE é substituído pelo artigo III-166.º. Merecem destaque duas alterações importantes:

Asilo

Uma vez que se abandonou a referência a regras mínimas, o artigo III-167.º do projecto de Constituição integra a noção de "sistema europeu comum de asilo" que inclue, para os nacionais de países terceiros:

No que se refere às pessoas deslocadas na eventualidade de um afluxo maciço, a União não reconhece um estatuto uniforme mas apenas a possibilidade de estabelecer um sistema comum de protecção temporária, em conformidade com as disposições da Convenção de Genebra.

A importância da vertente externa da política de asilo manifesta-se na disposição que permite a adopção de medidas relativas a uma parceria e cooperação com países terceiros para a gestão dos fluxos de requerentes de asilo ou de protecção subsidiária ou temporária.

Imigração

A política comum de imigração (artigo III-168.º) engloba a gestão eficaz dos fluxos migratórios, o tratamento equitativo dos nacionais de países terceiros que residam legalmente nos Estados-Membros, bem como a prevenção e a luta contra a imigração ilegal e o tráfico de seres humanos (em especial de mulheres e crianças).

A Convenção consagra a evolução encetada pelo Tratado de Amesterdão, ao incluir uma disposição que atribui explicitamente poderes à União para celebrar acordos destinados à readmissão de nacionais de países terceiros em situação ilegal.
As novidades mais importantes dizem respeito aos nacionais de países terceiros que residam legalmente num Estado-Membro, uma vez que a União pode doravante conferir um valor acrescentado aos esforços nacionais de integração, através da adopção de medidas de incentivo e apoio, excluindo-se qualquer harmonização das legislações nacionais (como no caso da prevenção do crime).

Além disso, o artigo III-168.º constitui a base jurídica para definir os direitos dos nacionais de países terceiros. Os Estados-Membros conservarão, na prática, a sua competência para decidir os volumes de admissão de nacionais de países terceiros que pretendam procurar trabalho no seu território. Esta disposição reveste-se de especial importância dado que, apesar de não afectar o acesso ao mercado de trabalho de nacionais de países terceiros já estabelecidos num Estado-Membro, nem as admissões para outros fins (designadamente o reagrupamento familiar ou os estudos), impede a fixação, a nível comunitário, de quotas de entrada para trabalhadores.

Por último, não se introduz qualquer alteração na luta contra a imigração clandestina e nas sanções penais que figuravam já no artigo 63.º do Tratado CE.

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COOPERAÇÃO JUDICIÁRIA EM MATÉRIA CIVIL

À imagem do que prevê actualmente o artigo 65.º do Tratado CE, a cooperação judiciária permanece limitada às matérias civis que tenham uma incidência transfronteiras, embora suprimindo a menção "na medida do necessário ao bom funcionamento do mercado interno".

Além disso, o princípio do reconhecimento mútuo das decisões judiciais foi inscrito no projecto de tratado que estabelece a Constituição. A referência às "medidas de aproximação" é igualmente muito importante, uma vez que aumenta a lista dos domínios em que a União pode adoptar estas medidas, contemplando as que visam assegurar um nível elevado de acesso à justiça, o desenvolvimento de métodos alternativos de resolução de litígios e o apoio à formação dos profissionais da justiça.

De acordo com o estipulado no Tratado de Nice, todas as medidas legislativas serão regidas pelo processo de votação por maioria qualificada e de co-decisão, exceptuando os aspectos relativos ao direito da família com incidência transfronteiras, para os quais se mantém a unanimidade.

No entanto, a Convenção entendeu necessário aditar ao artigo III-170.º uma disposição que permita ao Conselho de Ministros, deliberando por unanimidade, tornar o processo legislativo ordinário extensível a determinados aspectos do direito da família. Esta cláusula permite evitar a necessidade de recorrer a uma alteração da Constituição.

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COOPERAÇÃO JUDICIÁRIA EM MATÉRIA PENAL

Com a abolição do terceiro pilar, desaparece a panóplia de actos actualmente utilizados (posições comuns, decisões, decisões-quadro, convenções), sendo substituída por leis e leis-quadro adoptadas através do processo legislativo ordinário (poder co-legislativo do Parlamento e do Conselho de Ministros e controlo do Tribunal de Justiça).

A maioria qualificada passa a ser a regra, excepto no que diz respeito à aproximação do direito penal para os crimes não contemplados na lista do artigo III-172.º, às decisões do Conselho que visem alargar o âmbito de aplicação das disposições da Constituição e à Procuradoria Europeia. O direito de iniciativa legislativa continua a ser partilhado entre a Comissão e os Estados-Membros, mas a Convenção instaura um quórum para apresentar uma iniciativa (um quarto dos Estados-Membros, o que equivale a 7 países numa UE alargada a 25), ao passo que o artigo 34.º do Tratado UE prevê que cada Estado-Membro possa exercer o seu direito de iniciativa. Esta alteração permite antecipar uma diminuição do número de iniciativas por parte dos Estados-Membros, que frequentemente não respondem a interesses verdadeiramente partilhados a nível europeu.

Princípios fundamentais, processo penal e direito penal material

À imagem da cooperação judiciária em matéria civil, o princípio do reconhecimento mútuo das decisões judiciais em matéria penal está assente na Constituição, tal como aprovado a nível político em Tampere. Este princípio torna-se a pedra angular da cooperação judiciária em matéria penal, contribuindo, deste modo, para a promoção da confiança mútua entre as autoridades competentes dos Estados-Membros (como prevê o artigo I-41.º do projecto de Constituição).

A cooperação inclui igualmente a aproximação das legislações, graças à adopção de regras mínimas nos seguintes domínios:

O processo penal. O projecto de Constituição introduz, através do artigo III-171., três domínios de intervenção:

O direito penal material. O artigo III-172.º estipula que a União pode definir as infracções penais e as sanções relativas a uma lista de crimes graves e com uma dimensão transfronteiras que engloba dez domínios: terrorismo, tráfico de droga, criminalidade organizada (para a qual a alínea e) do artigo 31.º do Tratado UE prevê já a adopção de regras mínimas), tráfico de seres humanos, exploração sexual de mulheres e crianças, tráfico de armas, branqueamento de capitais, corrupção, contrafacção de meios de pagamento e criminalidade informática.

Tal como para as componentes específicas do processo penal, esta lista não é exaustiva: o Conselho de Ministros pode decidir alargá-la, por unanimidade e mediante aprovação do Parlamento Europeu.

Além disso, mas unicamente para o direito penal material, sempre que a aproximação das legislações se afigure indispensável para assegurar a aplicação eficaz de uma das políticas da União, como acompanhamento das medidas de harmonização já tomadas neste domínio, o Conselho poderá adoptar, sempre por unanimidade, regras mínimas relativas aos elementos que constituem infracções penais e às respectivas sanções, o que permitirá abranger, designadamente, a luta contra o racismo e a xenofobia, as fraudes que afectem os interesses financeiros da União, a evasão fiscal, os crimes ambientais e a contrafacção do euro.

Prevenção da criminalidade

O artigo III-173.º do projecto de Constituição constitui a base jurídica específica para a prevenção da criminalidade. Sugerido pelo grupo de trabalho que se debruçou sobre estas questões na Convenção, este artigo prevê o estabelecimento de medidas de incentivo e apoio, sem, no entanto, pôr em curso uma aproximação das disposições legislativas e regulamentares.

Eurojust

O artigo III-174.º alarga e identifica de forma mais exacta as competências operacionais da Eurojust. De acordo com o artigo 31.º do Tratado UE, alterado pelo Tratado de Nice, a Eurojust está habilitada a solicitar a um Estado-Membro a abertura de uma investigação sem que tal pedido tenha um efeito vinculativo. O projecto prevê que a Eurojust possa passar a instaurar ou coordenar acções penais conduzidas pelas autoridades competentes.
As acções da Eurojust devem respeitar a Carta dos Direitos Fundamentais e podem ser sujeitas a um controlo jurisdicional do Tribunal de Justiça .

Procuradoria Europeia

O artigo III-175.º prevê a possibilidade de o Conselho instituir uma Procuradoria Europeia a partir da Eurojust, que deverá permitir investigar, processar judicialmente e levar a julgamento os autores e cúmplices de crimes graves com cariz transnacional, bem como das infracções lesivas dos interesses da União. Esta deliberação será tomada por unanimidade pelos Estados-Membros, após aprovação do Parlamento Europeu.

Este artigo foi objecto de um animado debate na Convenção e constitui um compromisso entre várias posições:

A terceira proposta acabaria por ser a proposta aprovada.

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COOPERAÇÃO POLICIAL

Tal como a cooperação judiciária em matéria penal, a abolição do terceiro pilar afecta também os processos previstos para a cooperação policial.

Os poderes da União na matéria não evoluíram muito em relação ao Tratado UE, uma vez que o âmbito de aplicação da cooperação entre as autoridades competentes (artigo III-176.º) é o mesmo que o previsto pelo artigo 30.º do Tratado UE. As disposições relativas ao exercício das competências operacionais entre as autoridades nacionais e as relativas às intervenções no território de um outro Estado-Membro (artigo III-178.º) permanecerão sujeitas à regra da unanimidade, ao passo que para as medidas relacionadas com a cooperação não operacional será suficiente a maioria qualificada.

As disposições do artigo III-177.º relativas à Europol retomam, de forma sintética, o artigo 30.º do Tratado UE. Reforçam os poderes da instituição nos casos de "formas graves de criminalidade que afectem dois ou vários Estados-Membros", permitindo-lhe assegurar a coordenação, organização e realização de investigações conduzidas em conjunto com as autoridades nacionais. No entanto, em termos análogos aos do artigo 32.º do Tratado UE, prevê-se que as acções operacionais da Europol devem ser conduzidas em ligação com as autoridades nacionais e que a aplicação de medidas coercivas é da exclusiva responsabilidade dessas autoridades.

O Parlamento exercerá o seu controlo sobre a Europol em associação com os parlamentos nacionais. Estes actos devem respeitar a Carta dos Direitos Fundamentais e podem ser sujeitos ao controlo jurisdicional do Tribunal de Justiça.

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LUTA CONTRA A FRAUDE

No que se refere à luta contra a fraude, o projecto de Constituição conserva, no seu artigo III-321.º, a redacção do artigo 280.º do Tratado CE. Suprime, porém, a última frase do n.º 4, segundo a qual "as medidas nos domínios da prevenção e combate das fraudes lesivas dos interesses financeiros da Comunidade não dirão respeito à aplicação do direito penal nacional, nem à administração da justiça nos Estados-Membros". Esta alteração permitirá que a União se dote dos instrumentos jurídicos de que carece, em matéria penal,para proteger os seus interesses financeiros.

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NÃO DISCRIMINAÇÃO, CIDADANIA E LIVRE CIRCULAÇÃO DE PESSOAS

O Título II da terceira parte do projecto de Constituição é consagrado à "não discriminação e cidadania". Convém salientar três inovações:

Entre os direitos que fazem parte da cidadania, o artigo II-45.º prevê, tal como o artigo 18.º do Tratado CE, o direito à liberdade de circulação e permanência. A principal novidade apresentada no projecto de constituição reside no artigo III-9.º, que alargou as competências da União aos domínios que o Tratado de Nice tinha excluído, designadamente as medidas relativas aos passaportes, aos bilhetes de identidade, às autorizações de residência ou a qualquer outro documento equiparado, bem como medidas respeitantes à segurança social ou à protecção social. Nestes casos, está prevista a adopção de uma lei por unanimidade.

O Título III do Tratado CE, dedicado à "livre circulação de pessoas, de serviços e de capitais", é substituído pela Secção 2 do Título III do projecto. Relativamente à circulação de pessoas, a única novidade diz respeito ao artigo III-21.º (segurança social e livre circulação dos trabalhadores), em que é suprimida a referência à votação por unanimidade no Conselho. O artigo III-49.º, por seu lado, limita os movimentos de capitais, instaurando a possibilidade de definir um quadro jurídico europeu que permita o congelamento de activos que pertençam a pessoas singulares ou colectivas, grupos ou entidades não estatais, como medida de luta contra o crime organizado, o terrorismo e o tráfico de seres humanos.

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QUADRO RECAPITULATIVO

Artigos Assunto Observações
I-41.º Disposições específicas de execução do espaço de liberdade, segurança e justiça Novas disposições
III-8.º Luta contra a discriminação Alterações importantes
III-9.º Medidas relativas à livre circulação e livre permanência
III-10.º Cidadania -
III-11.º Protecção diplomática e consular Alterações importantes
III-12.º
III-13.º
Cidadania -
III-21.º Livre circulação dos trabalhadores, prestações sociais Alterações importantes
III-49.º Congelamento de activos
III-158.º Definição do espaço de liberdade, segurança e justiça Novas disposições
III-159.º Papel do Conselho Europeu
III-160.º Papel dos parlamentos nacionais
III-161.º Mecanismos de avaliação
III-162.º Cooperação operacional
III-163.º Medidas de ordem pública e de segurança interna -
III-164.º Cooperação administrativa no espaço de liberdade, segurança e justiça Alterações importantes
III-165.º Direito de iniciativa Novas disposições
III-166.º Controlos nas fronteiras Alterações importantes
III-167.º Asilo
III-168.º Imigração
III-169.º Princípio de solidariedade Novas disposições
III-170.º Cooperação judiciária em matéria civil Alterações importantes
III-171.º Cooperação judiciária em matéria penal
III-172.º Aproximação de normas de direito penal, infracções e sanções
III-173.º Medidas de incentivo no domínio da prevenção da criminalidade
III-174.º Eurojust
III-175.º Procuradoria Europeia Novas disposições
III-176.º Cooperação policial não operacional Alterações importantes
III-177.º Europol
III-178.º Intervenção no território de outro Estado-Membro -
III-283.º Competência do Tribunal de Justiça para as operações efectuadas pelos serviços de execução das leis
III-321.º Luta contra a fraude Alterações importantes


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Estas fichas não vinculam juridicamente a Comissão Europeia, não pretendem ser exaustivas e não têm qualquer valor interpretativo do texto da Convenção.


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