Printbare versie | Juridische mededeling | Wat is er nieuw? | Zoek | Contact | Index | Glossarium | Over deze site
De resultaten van de Europese Conventie Sla taalkeuze over en ga direct naar lijst met samenvattingen (toegangstoets=1)
EUROPA > Samenvattingen van de wetgeving > Het beleid van de Unie

DE OPBOUW VAN EUROPA AAN DE HAND VAN DE VERDRAGEN >

Archief   Archief   Archief   Archief

Het beleid van de Unie


Justitie en Binnenlandse Zaken


Inleiding
Grenzen, asiel en immigratie
JustitiŽle samenwerking in civiele zaken
JustitiŽle samenwerking in strafzaken
PolitiŽle samenwerking
Fraudebestrijding
Non-discriminatie, burgerschap en vrij verkeer van personen
Overzichtstabel

INLEIDING

In de ontwerp-Grondwet worden zeer belangrijke veranderingen voorgesteld op het gebied van Justitie en Binnenlandse Zaken (JBZ), met name de afschaffing van de derde pijler en de vrijwel algemene toepassing van de communautaire methode.

De algemene omschrijving van de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid is opgenomen in de artikelen I-41 en III-158 van het ontwerp. In artikel I-41 worden de actieterreinen van de Unie op dit gebied uitgesplitst in operationele samenwerking (die eigen is aan JBZ) en wetgeving.

In artikel III-158 wordt melding gemaakt van de volgende beginselen:

Bovendien heeft men het op basis van de conclusies van de Europese Raad van Tampere nuttig geacht een verwijzing op te nemen naar de toegang tot de rechter, met name in civiele zaken.

De rol van de nationale parlementen wordt beschreven in de artikelen I-41 en III-160. In het huidige systeem leveren de nationale parlementen een bijdrage aan de vaststelling van de toepasselijke normen door overeenkomsten te ratificeren. Omdat dit rechtsinstrument in de Grondwet niet meer voorkomt, hebben de Conventieleden drie maatregelen voorgesteld waarmee de parlementen een belangrijke rol kunnen blijven spelen in het toezicht op de uitvoering van dit beleid:

  1. de instelling van een "mechanisme van vroegtijdige waarschuwing" op het vlak van subsidiariteit;
  2. betrokkenheid bij de politieke controle van Europol en bij de evaluatie van de activiteiten van Eurojust, wat geheel nieuw is;
  3. deelname aan mechanismen van wederzijdse beoordeling ("collegiale toetsing") in samenwerking met de Commissie .

Deze laatste bepaling (artikel III-161) heeft betrekking op de toepassing van een mechanisme dat de laatste jaren reeds met succes in de praktijk is gebracht. Hiermee kunnen de politiŽle en justitiŽle autoriteiten het beleid concreet op operationeel niveau uitvoeren, terwijl tegelijkertijd de wederzijdse erkenning tussen de lidstaten wordt bevorderd.

De nationale parlementen zullen in de toekomst voortdurend geÔnformeerd worden over de werkzaamheden van het comitť dat "comitť van artikel 36" wordt genoemd naar het nummer van het artikel van het Verdrag betreffende de Europese Unie (EU-Verdrag), op basis waarvan het comitť is ingesteld. Volgens artikel III-162 moet dit comitť samengaan met de verschillende bestaande groepen binnen de Raad en een nieuwe taakomschrijving krijgen: van het huidige comitť wordt verwacht dat het bijdraagt aan de voorbereiding van de werkzaamheden van de Raad op het gebied van de politiŽle en justitiŽle samenwerking, maar het nieuwe permanente comitť zal zich meer richten op de coŲrdinatie van de operationele samenwerking tussen de bevoegde politie- en veiligheidsautoriteiten.

De administratieve (niet-operationele) samenwerking van de bevoegde diensten wordt geregeld in artikel III-164, dat inhoudelijk gelijk is aan de bepalingen van het huidige artikel 66 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG-Verdrag), behalve wat de wetgevingsprocedure betreft.

Ten aanzien van de bevoegdheden van het Hof van Justitie op het gebied van JBZ vervallen in de ontwerp-Grondwet de beperkingen en uitzonderingen van artikel 68 van het EG-Verdrag en artikel 35 van het EU-Verdrag. Hierdoor kan het Hof uitspraak doen over niet-nakoming van de regels op dit punt door de lidstaten. De uitzonderingen in verband met de controle op de geldigheid en evenredigheid van operaties van de politie, de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de binnenlandse veiligheid, die genoemd worden in artikel 35, lid 5, van het EU-Verdrag, zijn echter wel opgenomen, te weten in artikel III-283.

[ Begin pagina ]

GRENZEN, ASIEL EN IMMIGRATIE

In de ontwerp-Grondwet wordt het beleid op het gebied van controle aan de grenzen en asiel en immigratie gemeenschappelijk beleid, zoals de staatshoofden en regeringsleiders op de Europese Raad van Tampere in 1999 zijn overeengekomen.

Als algemene regel wordt wat dit betreft in de ontwerp-Grondwet het beginsel van solidariteit en billijke verdeling van de verantwoordelijkheden gehuldigd, ook op het financiŽle vlak (artikel III-169). De meeste Conventieleden en in het bijzonder die van de nieuwe lidstaten hadden daarop aangedrongen. In titel IV van het EG-Verdrag geldt daarentegen het beginsel van de "lastenverdeling" slechts voor de opvang van vluchtelingen en ontheemden als er sprake is van een massale toestroom.

Wat de procedures betreft bezit de Commissie voortaan het monopolie op het initiatiefrecht op wetgevingsgebied (reeds in het Verdrag van Amsterdam vanaf 1 mei 2004 van toepassing verklaard). Volgens het ontwerp-Verdrag voor een Grondwet is de Commissie niet langer verplicht, zoals krachtens artikel 67 van het EG-Verdrag het geval is, de verzoeken van een lidstaat in behandeling te nemen.

Alle maatregelen worden genomen via wetten of kaderwetten en via de gewone wetgevingsprocedure , behalve als er door een plotselinge toestroom spoedmaatregelen nodig zijn. In dit laatste geval wordt het Parlement alleen geraadpleegd. De stemming bij gekwalificeerde meerderheid wordt uitgebreid tot alle beleidsterreinen op dit gebied. Dit is een nieuwe stap voorwaarts ten opzichte van de procedurewijzigingen die in het Verdrag van Nice zijn opgenomen. Het Hof van Justitie verricht volledige rechterlijke toetsing, wat betekent dat de uitzonderingen van artikel 68 van het EG-Verdrag komen te vervallen.

In tegenstelling tot het EG-Verdrag worden in de nieuwe ontwerp-Grondwet beginselen vastgesteld die voor alle beleidsvormen op dit gebied gelden.

Controle van personen aan de grenzen

Artikel 62 van het EG-Verdrag wordt vervangen door artikel III-166. Er zij gewezen op twee belangrijke wijzigingen:

Asiel

Er wordt niet langer melding gemaakt van minimumvoorschriften; in artikel III-167 wordt het begrip "gemeenschappelijk Europees asielstelsel" geÔntroduceerd, dat voor onderdanen van derde landen het volgende behelst:

Bij een massale toestroom kent de Unie voor ontheemden geen uniforme status, maar uitsluitend de mogelijkheid een gemeenschappelijk stelsel voor tijdelijke bescherming op te zetten, in overeenstemming met het Verdrag van GenŤve.

Dat het buitenlandse gedeelte van het asielbeleid erg belangrijk is, blijkt uit de bepaling die gaat over partnerschap en samenwerking met derde landen om de stromen van asielzoekers of aanvragers van subsidiaire of tijdelijke bescherming te beheersen.

Immigratie

Het gemeenschappelijk immigratiebeleid (artikel III-168) omvat een efficiŽnt beheer van de migratiestromen, een billijke behandeling van onderdanen van derde landen die legaal in een lidstaat verblijven, en de preventie en bestrijding van illegale immigratie en mensenhandel (met name handel in vrouwen en kinderen).

De Conventie bekrachtigt de ontwikkeling die door het Verdrag van Amsterdam in gang is gezet, door de Unie expliciet de bevoegdheid te geven overeenkomsten te sluiten die de overname van illegaal verblijvende onderdanen door het land van oorsprong of herkomst beogen.

De belangrijkste nieuwe elementen hebben betrekking op legaal verblijvende onderdanen, omdat de Unie voortaan een meerwaarde kan geven aan de nationale integratie-inspanningen. Zij kan namelijk maatregelen treffen ter aanmoediging en ondersteuning van de integratie, met uitzondering van harmonisering van de nationale wetgeving (zoals in het geval van misdaadpreventie).

Bovendien vormt artikel III-168 de rechtsgrondslag voor de vaststelling van de rechten van onderdanen van derde landen. In de praktijk behouden de lidstaten de bevoegdheid om te bepalen hoeveel onderdanen uit derde landen zij tot de arbeidsmarkt willen toelaten. Dit artikel is bijzonder belangrijk omdat daaruit voortvloeit dat er op communautair niveau geen toelatingsquota voor de arbeidsmarkt kunnen worden vastgesteld. Overigens geldt dit lid niet voor de toegang tot de arbeidsmarkt van onderdanen die reeds in een lidstaat gevestigd zijn, of voor toegang om andere redenen (met name gezinshereniging of studie).

Ten slotte is er niets veranderd als het gaat om de strijd tegen illegale immigratie en de strafrechtelijke sancties, die reeds worden vermeld in artikel 63 van het EG-Verdrag.

[ Begin pagina ]

JUSTITIňLE SAMENWERKING IN CIVIELE ZAKEN

Net als in artikel 65 van het huidige EG-Verdrag blijft de justitiŽle samenwerking beperkt tot civiele zaken met grensoverschrijdende gevolgen, waarbij echter de volgende voorwaarde komt te vervallen: "voorzover nodig voor de goede werking van de interne markt".

Daarnaast is het beginsel van wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen in het ontwerp-Verdrag voor een Grondwet opgenomen. Het is eveneens erg belangrijk dat er melding wordt gemaakt van "maatregelen ter aanpassing", omdat de Unie voortaan op meer gebieden dergelijke maatregelen kan treffen. Het gaat bijvoorbeeld om maatregelen die moeten zorgen voor een hoge mate van toegang tot de rechter, de ontwikkeling van alternatieve methoden voor geschillenbeslechting en de ondersteuning van de opleiding van justitieel personeel.

Zoals bepaald in het Verdrag van Nice worden alle wetgevende maatregelen met gekwalificeerde meerderheid van stemmen en via de medebeslissingsprocedure goedgekeurd, uitgezonderd de aspecten van het familierecht met grensoverschrijdende gevolgen, waarvoor eenparigheid van stemmen noodzakelijk blijft.

Toch heeft de Conventie het nodig geacht aan artikel III-170 een lid toe te voegen waarin staat dat de Raad van Ministers met eenparigheid van stemmen kan besluiten de gewone wetgevingsprocedure op bepaalde aspecten van het familierecht toe te passen. Door deze clausule hoeft de Grondwet op dit punt niet te worden gewijzigd.

[ Begin pagina ]

JUSTITIňLE SAMENWERKING IN STRAFZAKEN

Door de afschaffing van de derde pijler worden de momenteel toegepaste handelingen (gemeenschappelijke standpunten, beschikkingen, kaderbesluiten, overeenkomsten) vervangen door wetten en kaderwetten die volgens de gewone wetgevingsprocedure worden vastgesteld (medewetgeving door het Parlement en de Raad van Ministers en toetsing door het Hof van Justitie).

Gekwalificeerde meerderheid van stemmen wordt de regel, behalve wat betreft de onderlinge aanpassing van het strafrecht voor misdrijven die niet in artikel III-172 worden genoemd, de besluiten van de Raad die als doel hebben de werkingssfeer van de bepalingen van de Grondwet uit te breiden, en het Europees openbaar ministerie. Het initiatiefrecht op wetgevingsgebied blijft voorbehouden aan de Commissie en de lidstaten, maar de Conventie stelt een "quorum" in voor het indienen van een initiatief (eenvierde van de lidstaten, dat wil zeggen zeven landen in een uitgebreide Unie van 25 landen), terwijl artikel 34 van het EU-Verdrag nog zegt dat elke lidstaat zijn initiatiefrecht mag uitoefenen. Door deze wijziging zullen de lidstaten hopelijk minder initiatieven nemen, die overigens toch vaak betrekking hebben op belangen die niet werkelijk op Europees niveau worden gedeeld.

Grondbeginselen, strafvordering en materieel strafrecht

Net als bij de justitiŽle samenwerking in civiele zaken is het beginsel van wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen in strafzaken in de Grondwet verankerd. Daaraan heeft de politiek in Tampere haar goedkeuring verleend. Dit beginsel wordt de hoeksteen van de justitiŽle samenwerking in strafzaken, waarmee het onderlinge vertrouwen tussen de bevoegde autoriteiten van de lidstaten wordt bevorderd (zie artikel I-41 van de ontwerp-Grondwet).

De samenwerking omvat tevens de onderlinge aanpassing van de wetgeving, dankzij de vaststelling van minimumvoorschriften op het gebied van:

de strafvordering. In artikel III-171 van de ontwerp-Grondwet worden drie punten genoemd:

het materieel strafrecht. In artikel III-172 wordt bepaald dat de Unie strafbare feiten en sancties kan definiŽren in verband met zware grensoverschrijdende misdrijven op tien gebieden: terrorisme, drugshandel, georganiseerde criminaliteit (die reeds op grond van artikel 31e van het EU-Verdrag aan minimumvoorschriften moeten worden onderworpen), mensenhandel, seksuele uitbuiting van vrouwen en kinderen, wapenhandel, witwassen van geld, corruptie, namaak van betaalmiddelen en computercriminaliteit.

Net als voor de specifieke onderdelen van de strafvordering is dit geen volledige opsomming: de Raad van Ministers kan met eenparigheid van stemmen en na goedkeuring door het Europees Parlement besluiten de lijst uit te breiden.

Daarnaast geldt het volgende, maar uitsluitend voor het materieel strafrecht: wanneer onderlinge aanpassing van de wetgeving nodig blijkt voor een doeltreffende uitvoering van het beleid van de Unie om zo de op dit gebied reeds genomen harmonisatiemaatregelen te ondersteunen, kan de Raad, ook nu met eenparigheid van stemmen, minimumvoorschriften vaststellen voor de bestanddelen van de strafbare feiten en de toepasselijke sancties. Met dit criterium kan ook de strijd worden aangebonden tegen racisme en vreemdelingenhaat, fraude waardoor de financiŽle belangen van de Unie worden geschaad, belastingontduiking, milieumisdrijven en de vervalsing van de euro.

Misdaadpreventie

Artikel III-173 van de ontwerp-Grondwet vormt de specifieke rechtsgrondslag voor de preventie van criminaliteit. Op voorstel van de werkgroep die zich binnen de Conventie over deze kwestie heeft gebogen, voorziet dit artikel in de vaststelling van stimulerende en ondersteunende maatregelen, zonder dat de wettelijke en bestuursrechtelijke regelingen onderling worden aangepast.

Eurojust

In artikel III-174 worden de operationele bevoegdheden van Eurojust uitgebreid en beter omschreven. In artikel 31 van het EU-Verdrag, als gewijzigd door het Verdrag van Nice, wordt bepaald dat Eurojust een lidstaat mag vragen een onderzoek in te stellen zonder dat de lidstaat verplicht is aan dit verzoek gehoor te geven.

In de ontwerp-Grondwet wordt aangegeven dat Eurojust de strafvervolgingen door de bevoegde autoriteiten kan instellen of coŲrdineren.

Het optreden van Eurojust moet in overeenstemming zijn met het Handvest van de grondrechten en kan worden onderworpen aan rechterlijke toetsing door het Hof van Justitie .

Europees openbaar ministerie

In artikel III-175 wordt gezegd dat de Raad op de grondslag van Eurojust een Europees openbaar ministerie kan instellen. Dit openbaar ministerie moet zich bezighouden met de opsporing en vervolging van de daders van en medeplichtigen aan zware grensoverschrijdende misdrijven en illegale activiteiten die de belangen van de Unie schaden.

De lidstaten besluiten met eenparigheid van stemmen tot instelling van een dergelijk openbaar ministerie, na goedkeuring door het Europees Parlement.

Over dit artikel is in de Conventie een levendige discussie gevoerd en het vormt een compromis tussen verschillende standpunten:

Uiteindelijk is voor het derde voorstel gekozen.

[ Begin pagina ]

POLITIňLE SAMENWERKING

Net als voor de justitiŽle samenwerking in strafzaken heeft de afschaffing van de derde pijler ook gevolgen voor de procedures op het gebied van de politiŽle samenwerking.

Wat dit betreft zijn de bevoegdheden van de Unie niet veel veranderd ten opzichte van het EU-Verdrag, aangezien de samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten (artikel III-176) even ver reikt als in artikel 30 van het EU-Verdrag. Voor de bepalingen over de uitoefening van de operationele bevoegdheden van de nationale autoriteiten en over het optreden op het grondgebied van een andere lidstaat (artikel III-178) blijft de regel van eenparigheid van stemmen behouden. Voor maatregelen in verband met niet-operationele samenwerking is een gekwalificeerde meerderheid van stemmen evenwel afdoende.

De bepalingen van artikel III-177 over Europol vormen een synthese van artikel 30 van het EU-Verdrag. Zij versterken de bevoegdheden van het bureau in geval van "zware criminaliteit waardoor twee of meer lidstaten worden getroffen": Europol mag zorgen voor de coŲrdinatie, organisatie en uitvoering van onderzoeken die gezamenlijk met de nationale autoriteiten worden verricht. Via een soortgelijke formulering als in artikel 32 van het EU-Verdrag wordt evenwel bepaald dat iedere operationele actie van Europol moet worden uitgevoerd in overleg met de nationale autoriteiten en dat alleen de nationale instanties over het gebruik van dwangmiddelen beslissen.

Het Europees Parlement oefent controle uit op Europol, in samenwerking met de nationale parlementen. Deze handelingen moeten in overeenstemming zijn met het Handvest van de grondrechten en kunnen het voorwerp vormen van een rechterlijke toetsing door het Hof van Justitie.

[ Begin pagina ]

FRAUDEBESTRIJDING

Als het gaat om de bestrijding van fraude worden in artikel III-321 van de ontwerp-Grondwet de bewoordingen van artikel 280 van het EG-Verdrag overgenomen. Wel wordt de laatste zin van lid 4 geschrapt: "Deze maatregelen [op het gebied van de preventie en bestrijding van fraude waardoor de financiŽle belangen van de Gemeenschap worden geschaad] hebben geen betrekking op de toepassing van het nationale strafrecht of de nationale rechtsbedeling." Dankzij deze wijziging kan de Unie zich de nodige strafrechtelijke instrumenten verschaffen om haar financiŽle belangen te beschermen.

[ Begin pagina ]

NON-DISCRIMINATIE, BURGERSCHAP EN VRIJ VERKEER VAN PERSONEN

Titel II van het derde deel van de ontwerp-Grondwet is gewijd aan "non-discriminatie en burgerschap". Er zijn drie belangrijke nieuwe elementen:

Van de burgerschapsrechten wordt in artikel II-45 net als in artikel 18 van het EG-Verdrag het recht op vrijheid van verkeer en van verblijf vastgelegd. Het belangrijkste nieuwe aspect in de ontwerp-Grondwet is artikel III-9, waarin de bevoegdheden van de Unie worden uitgebreid tot de gebieden die in het Verdrag van Nice waren uitgesloten, namelijk de maatregelen inzake paspoorten, identiteitskaarten, verblijfstitels en andere daarmee gelijkgestelde documenten, en maatregelen inzake sociale zekerheid of sociale bescherming. In deze gevallen moet een wet met eenparigheid van stemmen worden goedgekeurd.

Titel III van het EG-Verdrag, die betrekking heeft op "het vrije verkeer van personen, diensten en kapitaal", wordt vervangen door afdeling 2, titel III, van de ontwerp-Grondwet. Wat het personenverkeer betreft is het enige nieuwe aspect te vinden in artikel III-21 (sociale zekerheid en vrij verkeer van werknemers) waar de eis van eenparigheid van stemmen in de Raad is geschrapt. In artikel III-49 wordt het vrije verkeer van kapitaal beperkt. Het biedt namelijk de mogelijkheid een Europees rechtskader te vormen waarmee de tegoeden van personen, groepen en niet-statelijke entiteiten kunnen worden bevroren. Op deze wijze kunnen de georganiseerde criminaliteit, het terrorisme en mensensmokkel worden bestreden.

[ Begin pagina ]

OVERZICHTSTABEL

Artikelen Onderwerp Opmerkingen
I-41 Bijzondere bepalingen inzake de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid Nieuwe bepalingen
III-8 Bestrijding van discriminatie Belangrijke wijzigingen
III-9 Maatregelen inzake het recht op vrijheid van verkeer en van verblijf
III-10 Burgerschap -
III-11 Diplomatieke en consulaire bescherming Belangrijke wijzigingen
III-12
III-13
Burgerschap -
III-21 Vrij verkeer van werknemers, sociale uitkeringen Belangrijke wijzigingen
III-49 Bevriezing van tegoeden
III-158 Definitie van de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid Nieuwe bepalingen
III-159 Rol van de Europese Raad
III-160 Rol van de nationale parlementen
III-161 Evaluatiemechanismen
III-162 Operationele samenwerking
III-163 Maatregelen van openbare orde en binnenlandse veiligheid -
III-164 Administratieve samenwerking in de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid Belangrijke wijzigingen
III-165 Initiatiefrecht Nieuwe bepalingen
III-166 Grenscontrole Belangrijke wijzigingen
III-167 Asiel
III-168 Immigratie
III-169 Solidariteitsbeginsel Nieuwe bepalingen
III-170 JustitiŽle samenwerking in civiele zaken Belangrijke wijzigingen
III-171 JustitiŽle samenwerking in strafzaken
III-172 Onderlinge aanpassing van strafrechtelijke normen, strafbare feiten en sancties
III-173 Stimulerende maatregelen op het gebied van misdaadpreventie
III-174 Eurojust
III-175 Europees openbaar ministerie Nieuwe bepalingen
III-176 Niet-operationele politiŽle samenwerking Belangrijke wijzigingen
III-177 Europol
III-178 Optreden op het grondgebied van een andere lidstaat -
III-283 Bevoegdheid van het Hof van Justitie voor operaties van de met wetshandhaving belaste instanties
III-321 Fraudebestrijding Belangrijke wijzigingen

[ Begin pagina ] [ Vorige tekst ] [ Volgende ] [ Inhoudsopgave ]


De informatiebladen zijn alleen ter informatie van het publiek bedoeld. Zij zijn voor de Europese Commissie juridisch niet bindend, beogen geen volledigheid en hebben geen interpretatieve waarde wat de tekst van de Conventie betreft.


Printbare versie | Juridische mededeling | Wat is er nieuw? | Zoek | Contact | Index | Glossarium | Over deze site | Bovenkant pagina