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Le politiche dell'Unione
La giustizia e gli affari interni
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Introduzione
Frontiere, asilo e immigrazione
Cooperazione giudiziaria in materia civile
Cooperazione giudiziaria in materia penale
Cooperazione di polizia
Lotta contro la frode
Non discriminazione, cittadinanza e libera circolazione delle persone
Tabella riassuntiva
Il progetto di Costituzione propone dei progressi molto importanti in materia di giustizia e affari interni (GAI), in particolare l'abolizione del terzo pilastro e la quasi generalizzazione del metodo comunitario.
La definizione generale dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia è contenuta agli articoli I-41 e III-158 del progetto. L'articolo I-41 distingue i settori d'azione dell'Unione in materia, vale a dire la cooperazione operativa (che rappresenta una specificità della JAI) e il settore legislativo.
L'articolo III-158 fa riferimento ai principi di:
- sussidiarietà e rispetto delle tradizioni e dei sistemi giuridici diversi;
- solidarietà nel settore della politica comune in materia di asilo, immigrazione e frontiere esterne;
- riconoscimento mutuo delle decisioni giudiziarie in materia penale e civile.
Inoltre, alla luce delle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere, si è ritenuto opportuno aggiungere un riferimento all'accesso alla giustizia, in particolare in materia civile.
Il ruolo dei parlamenti nazionali è precisato agli articoli I-41 e III-160. Col sistema attuale, i parlamenti nazionali partecipano all'adozione delle norme applicabili mediante la ratificazione nazionale delle convenzioni. Questo strumento giuridico non figurerà più nella Costituzione, per cui i membri della Convenzione hanno proposto tre misure che consentiranno ai parlamenti di continuare a svolgere un ruolo importante in materia di controllo dell'attuazione di questa politica:
- il ricorso a un «meccanismo di allarme precoce» in materia di sussidiarietà;
- la partecipazione al controllo politico di Europol e alla valutazione delle attività di Eurojust, il che rappresenta una novità;
- la partecipazione ai meccanismi di valutazione reciproca («esame dei pari»), gestiti in collaborazione con la Commissione .
Quest'ultima disposizione (articolo III-161) prevede l'applicazione di un meccanismo già messo in atto con successo in questi ultimi anni, il quale permette di seguire l'attuazione concreta a livello operativo delle politiche dell'Unione da parte delle autorità giudiziarie e di polizia, favorendo allo stesso tempo il riconoscimento reciproco tra Stati membri.
I parlamenti nazionali in futuro saranno tenuti al corrente dei lavori del comitato attualmente chiamato «36» in base al numero dell'articolo del trattato sull'Unione europea (trattato UE) che l'ha istituito. L'articolo III-162 prevede di fonderlo coi diversi gruppi esistenti in seno al Consiglio e di ridefinirne il mandato: se quello attuale è incaricato di contribuire alla preparazione dei lavori del Consiglio nel settore della cooperazione giudiziaria e di polizia, il nuovo comitato permanente concentrerà i suoi lavori sul coordinamento della cooperazione operativa tra le autorità competenti in materia di polizia e di sicurezza.
La cooperazione amministrativa (non operativa) dei servizi competenti è garantita dall'articolo III-164, che non cambia nulla rispetto alle disposizioni dell'attuale articolo 66 del trattato che istituisce la Comunità europea (trattato CE), tranne per quanto riguarda la procedura legislativa.
In merito alle competenze della Corte di giustizia nel settore della GAI, il progetto abolisce le limitazioni e le deroghe previste agli articoli 68 del trattato CE e 35 del trattato UE, che le consentono di pronunciarsi sulle mancanze degli Stati membri in questo settore. Le eccezioni legate al controllo della validità e proporzionalità delle operazioni di polizia, al mantenimento dell'ordine pubblico e alla tutela della sicurezza interna di cui all'articolo 35, paragrafo 5, del trattato UE, sono invece confermate dall'articolo III-283.
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FRONTIERE, ASILO E IMMIGRAZIONE
Nel progetto di Costituzione, le politiche relative ai controlli alle frontiere e all'asilo e all'immigrazione divengono politiche comuni, come deciso dai capi di Stato e di governo in occasione del Consiglio europeo di Tampere del 1999.
Il progetto di Costituzione enuncia, come regola generale in questo settore, il principio di solidarietà e di equa condivisione della responsabilità, comprese le implicazioni finanziarie (articolo III-169), come auspicato dalla maggior parte dei membri della Convenzione e in particolare da quelli dei nuovi Stati membri. Al contrario, il titolo IV del trattato CE prevede il principio della «condivisione dell'onere» solo per l'accoglienza ai rifugiati e agli sfollati in caso di afflusso massiccio.
Per quanto riguarda le procedure, la Commissione disporrà del monopolio del diritto d'iniziativa legislativa (com'era già previsto dal trattato di Amsterdam, a partire dal 1° maggio 2004). Il progetto di Costituzione abolisce la condizione, prevista dall'articolo 67 del trattato CE, che prevede l'obbligo per la Commissione di esaminare le domande provenienti da uno Stato membro.
Tutte le misure sono adottate mediante leggi o leggi quadro e la procedura legislativa ordinaria , tranne quelle d'emergenza in caso di afflusso improvviso, per le quali il Parlamento è solo consultato. La maggioranza qualificata è estesa a tutti i settori di queste politiche, il che rappresenta un nuovo passo avanti rispetto alle modifiche procedurali introdotte dal trattato di Nizza. La Corte di giustizia esercita un controllo giudiziario pieno, per cui le eccezioni previste all'articolo 68 del trattato CE sono abolite.
Contrariamente al trattato CE, il nuovo progetto stabilisce i principi da seguire per ciascuna delle politiche di questo settore.
Controllo delle persone alle frontiere
L'articolo 62 del trattato CE è sostituito dall'articolo III-166. Vanno sottolineate due modifiche principali:
- la Convenzione sancisce la nozione di «sistema integrato di gestione delle frontiere esterne», destinata a rafforzare in futuro una cooperazione tanto sul piano legislativo che operativo, con la prospettiva dell'eventuale istituzione di unità comuni di gestione delle frontiere incaricate di sostenere l'azione delle autorità nazionali;
- la semplificazione delle formulazioni sui visti e i titoli di soggiorno di breve durata.
Asilo
Poiché è stato abbandonato il riferimento a regole minime, l'articolo III-167 del progetto di Costituzione integra la nozione di «sistema europeo comune d'asilo» che comporta, per i cittadini dei paesi terzi:
- uno status uniforme e procedure comuni di concessione e ritiro del diritto d'asilo;
- uno status uniforme e procedure comuni di concessione e ritiro della protezione sussidiaria.
Relativamente agli sfollati in caso di afflusso massiccio, l'Unione non riconosce uno status uniforme ma solo la possibilità di istituire un sistema comune di protezione temporanea, nel rispetto delle disposizioni della Convenzione di Ginevra.
L'importanza dell'aspetto esterno della politica d'asilo si esprime nella disposizione che consente di adottare misure relative al partenariato e alla cooperazione coi paesi terzi per gestire il flusso delle persone che chiedono asilo o una protezione, sussidiaria o temporanea.
Immigrazione
La politica comune in materia d'immigrazione (articolo III-168) comprende la gestione efficace dei flussi migratori, il trattamento equo dei cittadini di paesi terzi che soggiornano legalmente, la prevenzione e la lotta contro l'immigrazione clandestina e la tratta degli esseri umani (in particolare delle donne e dei bambini).
La Convenzione sancisce gli sviluppi iniziati col trattato di Amsterdam, facendo
riferimento a una disposizione che attribuisce poteri espliciti all'Unione in materia
di conclusione di accordi volti al rimpatrio dei cittadini che soggiornano illegalmente.
Le novità più importanti riguardano i cittadini in soggiorno legale, dal momento
che l'Unione può apportare un valore aggiunto agli sforzi nazionali d'integrazione,
adottando misure di incentivazione e di sostegno, esclusa però l'armonizzazione delle
legislazioni nazionali (come nel caso della prevenzione del crimine).
Inoltre, l'articolo III-168 costituisce la base giuridica per definire i diritti dei cittadini dei paesi terzi. Gli Stati membri conserveranno, in pratica, la propria competenza a decidere sul numero di ammissioni di cittadini dei paesi terzi a scopo di lavoro. Questo paragrafo riveste un'importanza particolare poiché, anche se non influisce sull'accesso al mercato del lavoro dei cittadini già presenti sul territorio di uno Stato membro, né gli ingressi ad altri fini (in particolare i casi di ricongiungimento familiare o di studio), impedisce la fissazione a livello comunitario di quote d'ingresso a scopo di lavoro.
Infine, non è stato apportato alcun cambiamento per quanto riguarda la lotta all'immigrazione clandestina e le sanzioni penali, figuranti già all'articolo 63 del trattato CE.
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COOPERAZIONE GIUDIZIARIA
IN MATERIA CIVILE
Come all'articolo 65 dell'attuale trattato CE, la cooperazione giudiziaria
è limitata alle materie civili con incidenza transfrontaliera, ma eliminando la condizione
seguente: «per quanto necessario al corretto funzionamento del mercato interno».
Inoltre, nel progetto di trattato costituzionale è stato inserito il principio del riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie. Anche il riferimento alle «misure di ravvicinamento» è molto importante, dal momento che l'elenco dei settori in cui l'Unione può adottare tali misure è ampliato, fino a comprendere quelle miranti a garantire un livello elevato di accesso alla giustizia, l'elaborazione di metodi alternativi di risoluzione delle controversie e la formazione del personale del settore della giustizia.
Come stabilito dal trattato di Nizza, tutte le misure legislative seguiranno la procedura del voto a maggioranza qualificata e di codecisione, ad eccezione degli aspetti che riguardano il diritto di famiglia avente incidenza transfrontaliera, per i quali è mantenuta l'unanimità.
La Convenzione ha però ritenuto necessario aggiungere all'articolo III-170 un paragrafo che consente al Consiglio dei ministri, deliberando all'unanimità, di rendere applicabile la procedura legislativa ordinaria a determinati aspetti del diritto di famiglia. Tale clausola consentirà di evitare il ricorso obbligato a una modifica della Costituzione.
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COOPERAZIONE GIUDIZIARIA IN MATERIA PENALE
In seguito all'abolizione del terzo pilastro, la grande varietà di atti attualmente utilizzati (posizioni comuni, decisioni, decisioni quadro, convenzioni) sparisce per essere sostituita da leggi e leggi quadro adottate mediante la procedura legislativa ordinaria (potere legislativo comune del Parlamento e del Consiglio dei ministri e controllo da parte della Corte di giustizia).
La maggioranza qualificata diventa la regola, tranne per quanto riguarda il ravvicinamento del diritto penale per i crimini esclusi dall'elenco di cui all'articolo III-172, le decisioni del Consiglio miranti ad ampliare il campo d'applicazione delle disposizioni costituzionali, e la Procura europea. Il diritto d'iniziativa legislativa rimane ripartito tra la Commissione e gli Stati membri, ma la Convenzione stabilisce un «quorum» per presentare un'iniziativa (un quarto degli Stati membri, vale a dire 7 paesi in un'Unione a 25), mentre l'articolo 34 del trattato UE prevede che ciascun paese eserciti il proprio diritto d'iniziativa. Questa modifica lascia sperare in una diminuzione del numero d'iniziative da parte degli Stati membri che, spesso, non rispondono a interessi veramente condivisi a livello europeo.
Principi fondamentali, procedura penale e diritto penale sostanziale
Analogamente alla cooperazione giudiziaria in materia civile, la Costituzione sancisce anche il principio del riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie in materia penale, come stabilito a livello politico a Tampere. Questo principio diventa l'architrave della cooperazione giudiziaria in materia penale, contribuendo così a favorire la fiducia reciproca tra le autorità competenti degli Stati membri (come previsto dall'articolo I-41 del progetto costituzionale).
La cooperazione comprende anche il ravvicinamento delle legislazioni, grazie all'adozione di regole minime nei settori seguenti:
procedura penale. Il progetto di Costituzione introduce, mediante l'articolo III-171, tre settori d'intervento:
- l'ammissibilità reciproca delle prove (il progetto non prevede però l'armonizzazione delle prove, né la loro valutazione);
- i diritti delle persone nella procedura penale (con possibilità per gli Stati membri di stabilire un livello di tutela più elevato);
- i diritti delle vittime.
diritto penale sostanziale. L'articolo III-172 stabilisce che l'Unione possa definire le infrazioni penali e le sanzioni relative a un elenco di reati gravi e transfrontalieri, che abbracciano dieci settori: terrorismo, traffico di droga, criminalità organizzata (per la quale l'articolo 31, lettera e) del trattato UE prevede già l'adozione di regole minime), tratta degli esseri umani, sfruttamento sessuale delle donne e dei bambini, traffico d'armi, riciclaggio del denaro, corruzione, contraffazione di mezzi di pagamento, criminalità informatica.
Come per gli elementi specifici della procedura penale, questo elenco non è esaustivo: il Consiglio dei ministri può, all'unanimità e previa approvazione del Parlamento europeo, decidere di ampliarlo.
Inoltre, ma solo per il diritto penale sostanziale, quando il ravvicinamento delle legislazioni risulta indispensabile per garantire l'attuazione efficace di una delle politiche dell'Unione come accompagnamento a misure di armonizzazione già varate nel settore, il Consiglio può adottare, sempre all'unanimità, regole minime relative agli elementi costitutivi delle infrazioni penali e alle sanzioni applicabili. Questo criterio si applicherà in particolare alla lotta al razzismo e alla xenofobia, alle frodi ai danni degli interessi finanziari dell'Unione, all'evasione fiscale, ai crimini ambientali e alla falsificazione dell'euro.
Prevenzione del crimine
L'articolo III-173 del progetto di Costituzione costituisce la base giuridica specifica per la prevenzione della criminalità. Suggerito dal gruppo di lavoro che, in seno alla Convenzione, si è occupato di queste questioni, l'articolo prevede l'adozione di misure di incoraggiamento e sostegno, senza però mettere mano a un ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari.
Eurojust
L'articolo III-174 amplia e definisce meglio le competenze operative di Eurojust.
L'articolo 31 del trattato UE, modificato dal trattato di Nizza, prevede che Eurojust
possa chiedere a uno Stato membro di aprire un'inchiesta, ma senza che la domanda
abbia effetto vincolante. Il progetto prevede che d'ora in poi Eurojust potrà avviare
o coordinare azioni penali condotte dalle autorità competenti.
Le azioni di Eurojust devono rispettare la Carta dei diritti fondamentali e possono
essere sottoposte a un controllo giurisdizionale della
Corte di giustizia
.
Procura europea
L'articolo III-175 prevede che il Consiglio possa istituire una Procura europea a partire da Eurojust. La Procura dovrebbe consentire di cercare e perseguire gli autori e i complici di reati gravi a carattere transnazionale e di attività illegali che ledono gli interessi dell'Unione. La decisione sarà presa all'unanimità dagli Stati membri, previa approvazione del Parlamento europeo.
Questo articolo è stato al centro di un dibattito animato in seno alla Convenzione e rappresenta un compromesso tra posizioni diverse:
- quella relativa alla creazione di un vero Procuratore europeo, indipendente e responsabile, competente per la tutela degli interessi finanziari comunitari o in generale per la criminalità contro l'Europa;
- quella della Commissione che, per parte sua, ha proposto un Procuratore solo per la lotta contro la frode, ma che sia istituito direttamente dalla Costituzione;
- quella mirante a istituire una Procura europea a partire da Eurojust, rafforzandone le competenze;
- quella di alcuni membri della Convenzione che hanno manifestato la propria opposizione a creare una simile istituzione, sotto qualunque forma.
Alla fine ha prevalso la terza posizione.
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Come per la cooperazione giudiziaria in materia penale, l'abolizione del terzo pilastro coinvolge anche le procedure previste per la cooperazione di polizia.
I poteri dell'Unione in materia non sono molto cambiati rispetto al trattato UE, dal momento che l'ambito d'applicazione della cooperazione tra le autorità competenti (articolo III-176) è lo stesso di quello previsto all'articolo 30 del trattato UE. Le disposizioni relative all'esercizio delle competenze operative tra le autorità nazionali e quelle relative agli interventi sul territorio di un altro Stato membro (articolo III-178) resteranno sottoposte alla regola dell'unanimità, mentre per le misure legate alla cooperazione non operativa sarà sufficiente la maggioranza qualificata.
Le disposizioni di cui all'articolo III-177 riguardanti Europol riprendono in modo sintetico l'articolo 30 del trattato UE. Esse rafforzano i poteri dell'ufficio nel caso di «criminalità grave che interessa due o più Stati membri», consentendogli di assicurare il coordinamento, l'organizzazione e la realizzazione d'inchieste condotte congiuntamente con le autorità nazionali. Ma, con una formula analoga a quella dell'articolo 32 del trattato UE, è previsto che ogni azione operativa di Europol debba essere condotta in collegamento con le autorità nazionali, e che l'applicazione delle misure coercitive sia di competenza esclusiva delle pertinenti autorità nazionali.
Il Parlamento esercita un controllo su Europol, in associazione coi parlamenti nazionali. Questi atti devono rispettare la Carta dei diritti fondamentali e sono passibili di un controllo giurisdizionale della Corte di giustizia.
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Per quanto riguarda la lotta contro la frode, il progetto di Costituzione conserva all'articolo III-321 la formulazione dell'articolo 280 del trattato CE. Esso però sopprime l'ultima frase del paragrafo 4 che dispone che le misure contro la frode e per la prevenzione della frode che lede gli interessi finanziari della Comunità non riguardano l'applicazione del diritto penale nazionale o l'amministrazione della giustizia negli Stati membri. Questo cambiamento permetterà all'UE di dotarsi degli strumenti giuridici in materia penale necessari per proteggere i propri interessi finanziari.
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NON DISCRIMINAZIONE, CITTADINANZA E LIBERA CIRCOLAZIONE DELLE PERSONE
Il titolo II della terza parte del progetto costituzionale è dedicato alla «non discriminazione e cittadinanza». Sono da notare tre innovazioni:
- l'articolo III-8, paragrafo 1, relativo alle misure contro le discriminazioni, mantiene l'unanimità in sede di Consiglio ma prevede l'approvazione del Parlamento, mentre il trattato CE parla solo di una sua consultazione;
- l'articolo III-8, paragrafo 2 , anch'esso relativo alla lotta contro le discriminazioni, amplia le competenze dell'Unione alla definizione dei «principi di base» delle misure di incentivazione da adottare in questo settore;
- l'articolo III-11 prevede una nuova base giuridica che consente all'Unione di adottare leggi atte a varare le misure necessarie per facilitare la protezione diplomatica e consolare dei cittadini europei, mentre finora, secondo il trattato CE, spetta agli Stati membri definire tali misure.
Fra i diritti che fanno parte della cittadinanza, l'articolo II-45 stabilisce, come l'articolo 18 del trattato CE, il diritto alla libertà di circolazione e di soggiorno. La novità maggiore del progetto costituzionale è l'articolo III-9, che ha esteso le competenze dell'Unione a settori esclusi dal trattato di Nizza, come le misure riguardanti i passaporti, le carte d'identità, i titoli di soggiorno e altri documenti assimilati, nonché le misure riguardanti la sicurezza o la protezione sociale. In tali casi, è prevista l'adozione di una legge all'unanimità.
Il titolo III del trattato CE, dedicato alla «libera circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali», è sostituito dalla sezione 2, titolo III del progetto. Per quanto riguarda la circolazione delle persone, la sola novità è per l'articolo III-21 (sicurezza sociale e libera circolazione dei lavoratori), in cui è soppresso il riferimento al voto all'unanimità in sede di Consiglio. L'articolo III-49 limita invece la libera circolazione dei capitali e istituisce la possibilità di fissare un quadro giuridico europeo che consenta il congelamento dei beni delle persone, dei gruppi e delle entità non statali, come misura di lotta alla criminalità organizzata, al terrorismo e alla tratta di esseri umani.
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| Articoli | Oggetto | Note |
|---|---|---|
| I-41 | Disposizioni particolari relative all'attuazione dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia | Disposizioni nuove |
| III-8 | Lotta contro le discriminazioni | Modifiche importanti |
| III-9 | Misure riguardanti il diritto alla libera circolazione e al soggiorno | |
| III-10 | Cittadinanza | - |
| III-11 | Protezione diplomatica e consolare | Modifiche importanti |
| III-12
III-13 |
Cittadinanza | - |
| III-21 | Libera circolazione dei lavoratori, prestazioni sociali | Modifiche importanti |
| III-49 | Congelamento dei beni | |
| III-158 | Definizione dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia | Disposizioni nuove |
| III-159 | Ruolo del Consiglio europeo | |
| III-160 | Ruolo dei parlamenti nazionali | |
| III-161 | Meccanismi di valutazione | |
| III-162 | Cooperazione operativa | |
| III-163 | Misure sull'ordine pubblico e la sicurezza interna | - |
| III-164 | Cooperazione amministrativa nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia | Modifiche importanti |
| III-165 | Diritto d'iniziativa | Disposizioni nuove |
| III-166 | Controlli alle frontiere | Modifiche importanti |
| III-167 | Asilo | |
| III-168 | Immigrazione | |
| III-169 | Principio di solidarietà | Disposizioni nuove |
| III-170 | Cooperazione giudiziaria in materia civile | Modifiche importanti |
| III-171 | Cooperazione giudiziaria in materia penale | |
| III-172 | Ravvicinamento delle norme penali, infrazioni e sanzioni | |
| III-173 | Misure d'incentivazione nel settore della prevenzione del crimine | |
| III-174 | Eurojust | |
| III-175 | Procura europea | Disposizioni nuove |
| III-176 | Cooperazione di polizia non operativa | Modifiche importanti |
| III-177 | Eurogol | |
| III-178 | Interventi sul territorio di un altro Stato membro | - |
| III-283 | Competenza della Corte di giustizia sulle operazioni dei servizi di repressione del crimine | |
| III-321 | Lotta contro la frode | Modifiche importanti |
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Queste schede non vincolano giuridicamente la Commissione Europea, sono esclusivamente informative e non intendono fornire un'interpretazione autentica del testo della Convenzione.