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Les politiques de l'Union

La justice et les affaires intérieures

: Introduction
Frontières, asile et immigration
Coopération judiciaire en matière civile
Coopération judiciaire en matière pénale
Coopération policière
Lutte contre la fraude
Non-discrimination, citoyenneté et libre circulation des personnes
Tableau récapitulatif

INTRODUCTION

Le projet de Constitution propose des avancées très importantes en matière de justice et affaires intérieures (JAI), en particulier la suppression du troisième pilier, et la quasi-généralisation de la méthode communautaire.

La définition générale de l'espace de liberté, de sécurité et de justice est contenue dans les articles I-41 et III-158 du projet. L'article I-41 distingue les domaines d'action de l'Union en la matière, à savoir la coopération opérationnelle (cette dernière constituant une spécificité propre à la JAI) et le domaine législatif.

L'article III-158 fait référence aux principes de:

subsidiarité et de respect des traditions et systèmes juridiques différents;
solidarité dans le domaine de la politique commune en matière d'asile, d'immigration et des frontières extérieures;
reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires en matière pénale et civile.

De plus, à la lumière des conclusions du Conseil européen de Tampere, il a été considéré opportun d'ajouter la référence à l'accès à la justice, notamment en matière civile.

Le rôle des parlements nationaux est précisé dans les articles I-41 et III-160. Dans le système actuel, les parlements nationaux participent à l'adoption des normes applicables par l'intermédiaire de la ratification nationale des conventions. Cet instrument juridique étant amené à ne plus figurer dans la Constitution, les conventionnels ont proposé trois mesures qui permettront aux parlements de continuer à jouer un rôle important en matière de contrôle de la mise en œuvre de cette politique:

le recours au « mécanisme d'alerte précoce » en matière de subsidiarité;
la participation au contrôle politique d'Europol et à l'évaluation des activités d'Eurojust, ce qui représente une nouveauté;
la participation aux mécanismes d'évaluation mutuelle (« examen par les pairs »), menés en collaboration avec la Commission .

Cette dernière disposition (article III-161) prévoit l'application d'un mécanisme déjà mis en pratique avec succès ces dernières années. Il permet de suivre la mise en œuvre concrète au niveau opérationnel des politiques de l'Union par les autorités policières et judiciaires, tout en favorisant dans le même temps la reconnaissance mutuelle entre les États membres.

Les parlements nationaux seront à l'avenir toujours tenus au courant des travaux du Comité, auparavant appelé « 36 », suivant le numéro de l'article du traité sur l'Union européenne (traité UE) qui l'a institué. L'article III-162 prévoit de le fusionner avec les divers groupes existant au sein du Conseil et de redéfinir sa mission actuelle: chargé aujourd'hui de contribuer à la préparation des travaux du Conseil dans le domaine de la coopération policière et judiciaire, ce nouveau comité permanent axera dorénavant ses travaux plutôt sur la coordination de la coopération opérationnelle entre les autorités compétentes en matière de police et de sécurité.

La coopération administrative (non opérationnelle) des services compétents est assurée par l'article III-164, qui ne change rien aux dispositions de l'actuel article 66 du traité instituant la Communauté européenne (traité CE), sauf pour la procédure législative.

Concernant les compétences de la Cour de justice dans le domaine de la JAI, le projet supprime les limitations et dérogations prévues aux articles 68 du traité CE et 35 du traité UE, lui permettant de statuer sur les manquements des pays membres dans ce domaine. Cependant, les exceptions liées au contrôle de validité et de proportionnalité des opérations policières, au maintien de l'ordre public et à la sauvegarde de la sécurité intérieure, prévues à l'article 35, paragraphe 5, de du traité UE, sont confirmées à l'article III-283.

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FRONTIÈRES, ASILE ET IMMIGRATION

Dans le projet de Constitution, les politiques relatives aux contrôles aux frontières ainsi qu'à l'asile et à l'immigration deviennent des politiques communes, comme convenu par les chefs d'État ou de gouvernement lors du Conseil européen de Tampere en 1999.

Le projet de Constitution énonce comme règle générale dans ce domaine le principe de solidarité et de partage équitable des responsabilités, y compris pour les implications financières (article III-169), comme souhaité par la majorité des conventionnels et en particulier ceux des nouveaux États membres. En comparaison, le titre IV du traité CE ne prévoit le principe de « partage du fardeau » que pour l'accueil des réfugiés et des personnes déplacées en cas d'afflux massif.

En ce qui concerne les procédures, la Commission dispose dorénavant du monopole du droit d'initiative législative (comme cela avait déjà été prévu par le traité d'Amsterdam, à partir du 1er mai 2004). Le projet constitutionnel supprime la condition - prévue par l'article 67 du traité CE - qui prévoit l'obligation pour la Commission d'examiner les demandes venant de la part d'un État membre.

Toutes les mesures sont adoptées par des lois ou lois-cadres et par la procédure législative ordinaire , sauf les mesures d'urgence en cas d'afflux soudain pour lesquelles le Parlement est seulement consulté. La majorité qualifiée est étendue à tous les domaines de ces politiques, ce qui constitue une nouvelle avancée par rapport aux modifications de procédure introduites par le traité de Nice. La Cour de justice exerce un contrôle juridictionnel plein et entier, ce qui signifie que les exceptions prévues à l'article 68 du traité CE sont abolies.

Contrairement au traité CE, le nouveau projet établit des principes à suivre pour chacune des politiques de ce domaine.

Contrôle des personnes aux frontières

L'article 62 du traité CE est remplacé par l'article III-166. Deux changements principaux sont à souligner:

la Convention consacre la notion de « système intégré de gestion des frontières extérieures », destinée à renforcer dans le futur une coopération tant sur le plan législatif qu'opérationnel, avec comme perspective la création éventuelle d'unités communes de gardes-frontières chargée d'appuyer l'action des autorités nationales ;
la simplification des libellés sur les visas et les titres de séjour de courte durée.

Asile

La mention de règles minimales ayant été abandonnée, l'article III-167 du projet de Constitution intègre la notion de « système européen commun d'asile » comportant pour les ressortissants des pays tiers:

un statut uniforme et des procédures communes d'octroi et de retrait d'asile;
un statut uniforme et des procédures communes d'octroi et de retrait de protection subsidiaire.

En ce qui concerne les personnes déplacées en cas d'afflux massif, l'Union ne reconnaît pas un statut uniforme mais seulement la possibilité d'établir un système commun de protection temporaire, dans le respect des dispositions de la Convention de Genève.

L'importance du volet externe de la politique d'asile s'exprime dans la disposition qui permet l'adoption de mesures portant sur le partenariat et la coopération avec des pays tiers pour gérer les flux de personnes demandant l'asile ou une protection subsidiaire ou temporaire.

Immigration

La politique commune en matière d'immigration (article III-168) comprend la gestion efficace des flux migratoires, le traitement équitable des ressortissants de pays tiers en séjour régulier, la prévention et la lutte contre l'immigration illégale, et la traite des êtres humains (en particulier des femmes et des enfants).

La Convention consacre l'évolution entamée par le traité d'Amsterdam, en mentionnant une disposition attribuant des pouvoirs explicites à l'Union en matière de conclusion d'accords visant la réadmission des ressortissants en séjour irrégulier.
Les nouveautés les plus importantes concernent les ressortissants en séjour régulier puisque l'Union peut désormais apporter une valeur ajoutée aux efforts nationaux d'intégration, en adoptant des mesures d'encouragement et de soutien, à l'exclusion de toute harmonisation des législations nationales (comme dans le cas de la prévention du crime).

En outre, l'article III-168 constitue la base juridique pour définir les droits des ressortissants des pays tiers. Les États membres conserveront, dans la pratique, leur compétence pour décider du nombre d'admissions de ressortissants en provenance de pays tiers, à des fins d'emploi. Ce paragraphe revêt une importance particulière parce que, même s'il n'affecte ni l'accès au marché de l'emploi des ressortissants déjà installés dans un État membre, ni les entrées à d'autres fins (notamment les cas du regroupement familial ou des études), il empêche la fixation au niveau communautaire de quotas d'entrée à des fins d'emploi.

Enfin, aucun changement n'a été apporté à la lutte contre l'immigration clandestine et à la prévision de sanctions pénales, figurant déjà à l'article 63 du traité CE.

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COOPÉRATION JUDICIAIRE EN MATIÈRE CIVILE

Comme à l'article 65 du traité CE actuel, la coopération judiciaire reste limitée aux matières civiles ayant une incidence transfrontière, mais en éliminant la condition suivante: « dans la mesure nécessaire au bon fonctionnement du marché intérieur ».

En outre, le principe de la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires a été inscrit dans le projet de traité constitutionnel. La mention faite des « mesures de rapprochement » est également très importante puisque la liste des domaines dans lesquels l'Union peut adopter de telles mesures est élargie, incluant ceux visant à assurer un niveau élevé d'accès à la justice, le développement de méthodes alternatives de résolution des litiges et le soutien à la formation des personnels de justice.

Comme décidé par le traité de Nice, toutes les mesures législatives seront régies par la procédure du vote à la majorité qualifiée et de la codécision, à l'exception des aspects touchant au droit de la famille ayant une incidence transfrontière, pour lesquels l'unanimité est maintenue.

Toutefois, la Convention a estimé nécessaire d'ajouter à l'article III-170 un paragraphe permettant au Conseil des ministres, statuant à l'unanimité, de rendre applicable la procédure législative ordinaire à certains aspects du droit de la famille. Cette clause permettrait d'éviter de devoir recourir à une modification de la Constitution.

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COOPÉRATION JUDICIAIRE EN MATIÈRE PENALE

Suite à l'abolition du troisième pilier, la panoplie d'actes actuellement utilisés (positions communes, décisions, décisions-cadres, conventions) disparaît pour être remplacée par des lois et des lois-cadre adoptées par le biais de la procédure législative ordinaire (co-législation du Parlement et du Conseil des ministres et contrôle de la Cour de justice).

La majorité qualifiée devient la règle, sauf en ce qui concerne le rapprochement du droit pénal pour les crimes en dehors de la liste de l'article III-172, les décisions du Conseil visant à élargir le champ d'application des dispositions de la Constitution, et le Parquet européen. Le droit d'initiative législative demeure partagée entre la Commission et les États membres, mais la Convention instaure un « quorum » pour déposer une initiative (un quart des États membres, c'est-à-dire 7 pays dans une Union élargie à 25 ), alors que l'article 34 du traité UE prévoit que chaque État peut exercer son droit d'initiative. Cette modification laisse espérer une diminution du nombre des initiatives de la part des États membres qui, souvent, ne répondent pas à des intérêts véritablement partagés au niveau européen.

Principes fondamentaux, procédure pénale et droit pénal matériel

À l'instar de la coopération judiciaire civile, le principe de la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires en matière pénale est ancré dans la Constitution, tel qu'approuvé au niveau politique à Tampere. Ce principe devient la pierre angulaire de la coopération judiciaire en matière pénale, contribuant ainsi à favoriser la confiance mutuelle entre les autorités compétentes des États membres (comme prévu par l'article I-41 du projet constitutionnel).

La coopération inclut également le rapprochement des législations, grâce à l'adoption de règles minimales dans les domaines de:

la procédure pénale. Le projet de Constitution introduit, à travers l'article III-171, trois domaines d'intervention:

l'admissibilité mutuelle des preuves (le projet ne prévoit cependant pas l'harmonisation des preuves ni leur appréciation);
les droits des personnes dans la procédure pénale (avec possibilité pour les États membres d'établir un niveau de protection plus élevé);
les droits des victimes.

le droit pénal matériel. L'article III-172 dispose que l'Union peut définir les infractions pénales et les sanctions portant sur une liste de crimes graves et transfrontaliers comprenant dix domaines: terrorisme, trafic de drogue, criminalité organisée (pour laquelle l'article 31e du traité UE prévoit déjà l'adoption de règles minimales), traite d'êtres humains, exploitation sexuelle des femmes et des enfants, trafic d'armes, blanchiment d'argent, corruption, contrefaçon de moyens de paiements, criminalité informatique.

Tout comme pour les éléments spécifiques de la procédure pénale, cette liste n'est pas exhaustive: le Conseil des ministres peut, à l'unanimité et après approbation du Parlement européen, décider de l'élargir.

De plus, mais uniquement pour le droit pénal matériel, quand le rapprochement des législations s'avère indispensable pour assurer une mise en œuvre efficace d'une des politiques de l'Union comme accompagnement de mesures d'harmonisation déjà prises dans ce domaine, le Conseil peut adopter, toujours à l'unanimité, des règles minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et aux sanctions applicables. Ce critère permettra de couvrir notamment la lutte contre le racisme et la xénophobie, la fraude affectant les intérêts financiers de l'Union, l'évasion fiscale, les crimes environnementaux et la falsification de l'euro.

Prévention du crime

L'article III-173 du projet de Constitution constitue la base juridique spécifique à la prévention de la criminalité. Suggéré par le groupe de travail qui, au sein de la Convention, s'est penché sur ces questions, cet article prévoit l'adoption de mesures d'encouragement et de soutien, sans pour autant mettre en œuvre un rapprochement des dispositions législatives et réglementaires.

Eurojust

L'article III-174 élargit et identifie mieux les compétences opérationnelles d'Eurojust. L'article 31 du traité UE, modifié par le traité de Nice, prévoit qu'Eurojust est habilité à demander à un État membre d'ouvrir une enquête sans que cette demande n'ait d'effet contraignant. Le projet prévoit dorénavant qu'Eurojust pourra déclencher ou coordonner des poursuites pénales conduites par les autorités compétentes.
Les actions d'Eurojust doivent respecter la Charte des Droits fondamentaux et sont susceptibles d'être soumises à un contrôle juridictionnel de la Cour de Justice .

Parquet européen

L'article III-175 prévoit que le Conseil peut établir un Parquet européen à partir d'Eurojust. Il devrait permettre de rechercher et de poursuivre les auteurs et complices de crimes graves à caractère transnational et d'activités illégales portant atteinte aux intérêts de l'Union. Cette décision sera prise à l'unanimité des États membres, après approbation du Parlement européen.

Cet article a fait l'objet d'un débat animé au sein de la Convention et constitue un compromis entre plusieurs positions:

celle concernant la création d'un véritable Procureur européen, indépendant et responsable, compétent pour la protection des intérêts financiers communautaires ou pour l'ensemble de la criminalité contre l'Europe;
celle de la Commission qui a, de son coté, proposé un Procureur uniquement pour la lutte contre la fraude, mais établi directement par la Constitution;
celle visant à développer un Parquet européen à partir d'Eurojust afin de renforcer ses compétences;
celle de certains conventionnels qui avaient manifesté leur opposition à la création d'une telle institution, quelle que soit sa forme.

Finalement, c'est la troisième proposition qui a été retenue.

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COOPÉRATION POLICIÈRE

Tout comme pour la coopération judiciaire en matière pénale, l'abolition du troisième pilier affecte aussi les procédures prévues pour la coopération policière.

Les pouvoirs de l'Union en la matière n'ont pas beaucoup évolué par rapport au traité UE puisque le champ d'application de la coopération entre les autorités compétentes (article III-176) est le même qu'en vertu de l'article 30 du traité UE. Les dispositions relatives à l'exercice des compétences opérationnelles entre les autorités nationales et celles relatives aux interventions sur le territoire d'un autre État membre (article III-178) resteront soumises à la règle de l'unanimité, alors que pour les mesures liées à la coopération non opérationnelle, la majorité qualifiée sera suffisante.

Les dispositions de l'article III-177 concernant Europol reprennent de manière synthétique l'article 30 du traité UE. Elles renforcent les pouvoirs de l'office dans les cas de « criminalité grave affectant deux ou plusieurs États membres », en lui permettant d'assurer la coordination, l'organisation et la réalisation d'enquêtes menées conjointement avec les autorités nationales. Cependant, avec une formule analogue à celle de l'article 32 du traité UE, il est prévu que toute action opérationnelle d'Europol doit être menée en liaison avec les autorités nationales et que l'application des mesures de contrainte relève exclusivement des agents nationaux.

Le Parlement exerce un contrôle sur Europol, en association avec les parlements nationaux. Ces actes doivent respecter la Charte des Droits fondamentaux et sont susceptibles de subir un contrôle juridictionnel de la Cour de justice.

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LUTTE CONTRE LA FRAUDE

En ce qui concerne la lutte contre la fraude, le projet de Constitution conserve dans son article III-321 le libellé de l'article 280 du traité CE. Cependant, il supprime la dernière phrase du paragraphe 4 disposant que « les mesures (contre la fraude et la prévention de la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté) ne concernent ni l'application du droit pénal national ni l'administration de la justice dans les États membres ». Ce changement permettra à l'Union de se doter des instruments juridiques en matière pénale nécessaires pour protéger ses intérêts financiers.

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NON-DISCRIMINATION, CITOYENNETÉ ET LIBRE CIRCULATION DES PERSONNES

Le titre II de la troisième partie du projet constitutionnel est consacré à la « non-discrimination et à la citoyenneté ». Trois innovations sont à souligner:

l'article III-8, paragraphe 1, relatif aux mesures contre les discriminations, maintient l'unanimité au Conseil mais prévoit l'approbation du Parlement, là où le traité CE ne parle que d'une simple consultation;
l'article III-8, paragraphe 2 , toujours sur le thème de la lutte contre les discriminations, élargit les compétences de l'Union à la définition des « principes de base » des mesures d'encouragement à entreprendre dans ce domaine;
l'article III-11 prévoit une nouvelle base juridique qui permet à l'Union d'adopter des lois établissant les mesures nécessaires pour faciliter la protection diplomatique et consulaire des citoyens européens, alors que de nos jours, aux termes du traité CE, il incombe aux États membres de définir de telles mesures.

Parmi les droits faisant partie de la citoyenneté, l'article II-45 établit, tout comme l'article 18 du traité CE, le droit à la liberté de circulation et de séjour. La nouveauté majeure présentée dans le projet constitutionnel est l'article III-9, qui a étendu les compétences de l'Union aux domaines que le traité de Nice avait exclus, c'est-à-dire aux mesures concernant les passeports, les cartes d'identité, les titres de séjour et autres documents assimilés, ainsi que les mesures concernant la sécurité ou la protection sociale. Dans ces cas-là, il est prévu d'adopter une loi à l'unanimité.

Le titre III du traité CE, dédié à la « libre circulation des personnes, des services et des capitaux», est remplacé par la section 2, titre III du projet. En ce qui concerne la circulation des personnes, la seule nouveauté concerne l'article III-21 (sécurité sociale et libre circulation des travailleurs) dans lequel la référence au vote à l'unanimité au Conseil est supprimée. L'article III-49, de son coté, limite la libre circulation des capitaux en instaurant la possibilité de fixer un cadre juridique européen permettant le gel des avoirs des personnes, groupements et entités non étatiques, comme mesure de lutte contre la criminalité organisée, le terrorisme et le trafic d'êtres humains.

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TABLEAU RÉCAPITULATIF

Articles	Sujet	Remarques
I-41	Dispositions particulières à la mise en œuvre de l'espace de liberté, de sécurité et de justice	Dispositions nouvelles
III-8	Lutte contre les discriminations	Modifications importantes
III-9	Mesures concernant le droit à la liberté de circulation et de séjour	Modifications importantes
III-10	Citoyenneté	-
III-11	Protection diplomatique et consulaire	Modifications importantes
III-12 III-13	Citoyenneté	-
III-21	Libre circulation des travailleurs, prestations sociales	Modifications importantes
III-49	Gel des avoirs	Modifications importantes
III-158	Définition de l'espace de liberté, de sécurité et de justice	Dispositions nouvelles
III-159	Rôle du Conseil européen
III-160	Rôle des parlements nationaux
III-161	Mécanismes d'évaluation
III-162	Coopération opérationnelle
III-163	Mesures d'ordre public et de sécurité intérieure	-
III-164	Coopération administrative dans l'espace de liberté, de sécurité et de justice	Modifications importantes
III-165	Droit d'initiative	Dispositions nouvelles
III-166	Contrôle aux frontières	Modifications importantes
III-167	Asile
III-168	Immigration
III-169	Principe de solidarité	Dispositions nouvelles
III-170	Coopération judiciaire en matière civile	Modifications importantes
III-171	Coopération judiciaire en matière pénale
III-172	Rapprochement des normes pénales, infractions et sanctions
III-173	Mesures d'encouragement dans le domaine de la prévention du crime
III-174	Eurojust
III-175	Parquet européen	Dispositions nouvelles
III-176	Coopération policière non opérationnelle	Modifications importantes
III-177	Europol	Modifications importantes
III-178	Intervention sur le territoire d'un autre État membre	-
III-283	Compétence de la Cour de Justice sur les opérations des services répressifs	-
III-321	Lutte contre la fraude	Modifications importantes

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Ces fiches n'engagent pas juridiquement la Commission européenne, ne prétendent pas à l'exhaustivité et n'ont pas de valeur interprétative du texte de la Convention.