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LA CONSTRUCCIÓN EUROPEA A TRAVÉS DE LOS TRATADOS >

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Políticas de la Unión


Justicia y asuntos de interior


Introducción
Fronteras, asilo e inmigración
Cooperación judicial en materia civil
Cooperación judicial en materia penal
Cooperación policial
Lucha contra el fraude
No discriminación, ciudadanía y libre circulación de personas
Cuadro recapitulativo

INTRODUCCIÓN

El Proyecto de Constitución propone avances muy importantes en materia de justicia y asuntos de interior, en particular la supresión del tercer pilar y la práctica generalización del método comunitario.

Los artículos I-41 y III-158 del Proyecto contienen la definición general del espacio de libertad, seguridad y justicia. El artículo I-41 distingue los ámbitos de acción de la Unión en la materia, es decir la cooperación operativa (que constituye un aspecto específico de JAI) y el ámbito legislativo.

El artículo III-158 hace referencia a los principios de:

Además, a la luz de las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere, se consideró conveniente añadir una referencia al acceso a la justicia, en particular en materia civil.

Los artículos I-41 y III-160 precisan el cometido de los parlamentos nacionales . En el sistema actual, los parlamentos nacionales participan en la adopción de normas aplicables mediante la ratificación nacional de convenios. Dado que este instrumento jurídico no debía figurar ya en la Constitución, los miembros de la Convención propusieron tres medidas para que los parlamentos sigan desempeñando un papel importante en cuanto al control de la aplicación de esta política:

  1. el recurso al «mecanismo de alerta rápida» en materia de subsidiariedad;
  2. la participación en el control político de Europol y en la evaluación de las actividades de Eurojust, lo que representa una novedad;
  3. la participación en los mecanismos de evaluación mutua («evaluación por los pares»), en colaboración con la Comisión .

Esta última disposición (artículo III-161) prevé la aplicación de un mecanismo puesto en práctica con éxito estos últimos años, que permite el seguimiento de la aplicación operativa concreta de las políticas de la Unión por parte de las autoridades policiales y judiciales, favoreciendo al mismo tiempo el reconocimiento mutuo entre los Estados miembros.

En el futuro, los parlamentos nacionales siempre estarán informados de las actividades del Comité llamado «36», que recibe este nombre por el artículo del Tratado de la Unión Europea (Tratado UE) que lo creó. El artículo III-162 prevé fusionarlo con los distintos grupos que existen en el Consejo y redefinir su misión actual: ahora contribuye a preparar las tareas del Consejo sobre cooperación policial y judicial; en lo sucesivo, este nuevo Comité permanente se centrará en coordinar la cooperación operativa entre las autoridades competentes en materia de policía y seguridad.

El artículo III-164 garantiza la cooperación administrativa (no operativa) entre los servicios competentes y no modifica lo dispuesto en el actual artículo 66 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado CE), salvo el procedimiento legislativo.

En cuanto a las competencias del Tribunal de Justicia en el ámbito de la justicia y asuntos de interior, el Proyecto suprime las limitaciones y excepciones previstas en los artículos 68 del Tratado CE y 35 del Tratado UE, permitiéndole pronunciarse sobre los incumplimientos de los países miembros en este ámbito. Sin embargo, el artículo III-283 mantiene las excepciones relativas al control de la validez y proporcionalidad de las operaciones policiales, al mantenimiento del orden público y a la salvaguardia de la seguridad interior, previstas en el apartado 5 del artículo 35 del Tratado UE.

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FRONTERAS, ASILO E INMIGRACIÓN

Tal como acordaron en 1999 los Jefes de Estado o de Gobierno en el Consejo Europeo de Tampere, el Proyecto de Constitución convierte en políticas comunes las relativas a controles en las fronteras, asilo e inmigración.

El Proyecto de Constitución enuncia como norma general en este ámbito el principio de solidaridad y de reparto equitativo de la responsabilidad, incluido el aspecto financiero (artículo III-169), como deseaban la mayoría de Miembros de la Convención y, en particular, los de los nuevos Estados miembros, mientras que el título IV del Tratado CE sólo preveía el principio de «reparto de la carga» para la recepción de refugiados y desplazados en caso de afluencia masiva.

En cuanto a los procedimientos, la Comisión pasará a tener el monopolio del derecho de iniciativa legislativa (como preveía el Tratado de Ámsterdam a partir del 1 de mayo de 2004). El Proyecto Constitucional suprime la obligación de la Comisión, prevista por el artículo 67 del Tratado CE, de examinar las solicitudes de los Estados miembros.

Todas las medidas se adoptarán mediante leyes o leyes marco y por el procedimiento legislativo ordinario , salvo las medidas urgentes en caso de afluencia súbita, para las que sólo se consulta al Parlamento. La mayoría cualificada se extiende a todos los ámbitos de estas políticas, lo que supone un nuevo avance respecto a las modificaciones de procedimiento introducidas por el Tratado de Niza. El Tribunal de Justicia ejerce un control jurisdiccional pleno, lo que supone suprimir las excepciones previstas en el artículo 68 del Tratado CE.

Contrariamente al Tratado CE, el nuevo Proyecto establece los principios que deben seguirse para cada una de las políticas de dicho ámbito.

Control de las personas en las fronteras

El artículo III-166 sustituye al artículo 62 del Tratado CE. Cabe destacar dos cambios principales:

Asilo

Se abandona la mención de normas mínimas. El artículo III-167 del Proyecto de Constitución incluye el concepto de «sistema europeo común de asilo» que, para los nacionales de terceros países, implica:

En cuanto a los desplazados en caso de afluencia masiva, la Unión no reconoce un estatuto uniforme, sino sólo la posibilidad de establecer un sistema común de protección temporal, con arreglo a la Convención de Ginebra.

La importancia del componente externo de la política de asilo se refleja en la norma que permite adoptar medidas de asociación y cooperación con terceros países para gestionar los flujos de personas que solicitan asilo o protección subsidiaria o temporal.

Inmigración

La política común en materia de inmigración (artículo III-168) incluye la gestión eficaz de los flujos migratorios, el trato equitativo de los nacionales de terceros países en situación regular de residencia, así como la prevención y lucha contra la inmigración ilegal y la trata de seres humanos (en particular, mujeres y niños).

La Convención, al incluir una disposición que permite explícitamente a la Unión celebrar acuerdos para la readmisión de nacionales en situación de residencia ilegal, consagra la evolución iniciada por el Tratado de Ámsterdam. Las novedades más importantes son las relativas a los nacionales en situación regular de residencia, ya que la Unión podrá aportar un valor añadido a los esfuerzos nacionales de integración al adoptar medidas de fomento y apoyo, con exclusión de toda armonización de las legislaciones nacionales (como en el caso de la prevención de delitos).

Asimismo, el artículo III-168 constituye el fundamento jurídico para definir los derechos de los nacionales de terceros países. En la práctica, los Estados miembros conservarán sus competencias para decidir el número de nacionales de terceros países que admitirán con el fin de buscar trabajo. Este apartado reviste una importancia particular ya que, aunque no afecta al acceso al mercado laboral de los nacionales de terceros países ya instalados en un Estado miembro ni a las admisiones para otros fines (en particular, en caso de reagrupación familiar o de estudios), impide fijar a escala comunitaria cuotas de entrada con fines de empleo.

Por último, no se introducen modificaciones en cuanto a la lucha contra la inmigración ilegal y a la previsión de sanciones penales, que ya figuraban en el artículo 63 del Tratado CE.

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COOPERACIÓN JUDICIAL EN MATERIA CIVIL

Como en el actual artículo 65 del Tratado CE, la cooperación judicial se limita a los asuntos civiles con repercusión transfronteriza, aunque se elimina la condición «en la medida necesaria para el correcto funcionamiento del mercado interior».

Además, el Proyecto de Tratado Constitucional incluye el principio de reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales. La mención de las «medidas de aproximación» también es muy importante, ya que se amplía la relación de ámbitos en los que la Unión puede adoptar tales medidas, incluidas las destinadas a garantizar un alto nivel de tutela judicial, el desarrollo de métodos alternativos de resolución de litigios y el apoyo a la formación del personal de la administración de justicia.

Tal como figura en el Tratado de Niza, todas las medidas legislativas se regirán por el procedimiento del voto por mayoría cualificada y codecisión, salvo las medidas relativas al Derecho de familia con repercusión transfronteriza, para las que se mantiene la unanimidad.

No obstante, la Convención consideró necesario añadir al artículo III-170 una norma que permite al Consejo de Ministros adoptar por unanimidad la aplicabilidad del procedimiento legislativo ordinario a determinados aspectos del Derecho de familia. Dicha cláusula permite evitar tener que recurrir a una modificación de la Constitución.

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COOPERACIÓN JUDICIAL EN MATERIA PENAL

A raíz de la abolición del tercer pilar, desaparece el abanico de actos utilizados actualmente (posiciones comunes, decisiones, decisiones marco, convenios), que se sustituyen por leyes y leyes marco adoptadas mediante el procedimiento legislativo ordinario (colegislación del Parlamento y el Consejo de Ministros y control del Tribunal de Justicia).

La mayoría cualificada pasa a ser la norma, salvo en la aproximación del Derecho penal para los delitos no incluidos en la lista del artículo III-172, las decisiones del Consejo destinadas a ampliar el ámbito de aplicación de las disposiciones de la Constitución y la Fiscalía Europea. La Comisión y los Estados miembros siguen compartiendo el derecho de iniciativa legislativa, pero la Convención instaura un quórum para presentar una iniciativa (un cuarto de los Estados miembros, es decir, 7 países en una Unión ampliada a 25), mientras que el artículo 34 del Tratado UE prevé que cada Estado pueda ejercer su derecho de iniciativa. Se espera que esta modificación reduzca el número de las iniciativas de los Estados miembros, que, a menudo, no responden a intereses verdaderamente compartidos a escala europea.

Principios fundamentales, procedimiento penal y derecho penal material

Como ocurre con la cooperación judicial civil, en la Constitución se afianza el principio de reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales, tal como se aprobó en Tampere. Este principio se convierte en la piedra angular de la cooperación judicial en materia penal, contribuyendo a mejorar la confianza mutua entre las autoridades competentes de los Estados miembros (como prevé el artículo I-41 del Proyecto Constitucional).

La cooperación incluye también la aproximación de las legislaciones, gracias a la aprobación de normas mínimas en los ámbitos siguientes:

El procedimiento penal. El Proyecto de Constitución introduce en el artículo III-171 tres ámbitos de intervención:

El Derecho penal material. El artículo III-172 dispone que la Unión puede definir las infracciones penales y sanciones relativas a una lista de delitos graves transfronterizos en diez ámbitos: terrorismo, tráfico de drogas, delincuencia organizada (para la que ya se prevé la aprobación de normas mínimas en la letra e) del artículo 31 del Tratado UE), trata de seres humanos, explotación sexual de mujeres y niños, tráfico de armas, blanqueo de capitales, corrupción, falsificación de medios de pagos y delincuencia informática.

Como sucede con los elementos específicos del procedimiento penal, esta lista no es exhaustiva: el Consejo de Ministros puede, por unanimidad y tras la aprobación del Parlamento Europeo, decidir ampliarla.

Asimismo, aunque solamente para el Derecho penal material, cuando la aproximación de las legislaciones resulte indispensable para garantizar la ejecución eficaz de una política de la Unión en un ámbito en el que se hayan adoptado medidas de armonización, el Consejo puede adoptar, siempre por unanimidad, normas mínimas relativas a la definición de las infracciones penales y de las sanciones aplicables. Este criterio permitirá abarcar, en particular, la lucha contra el racismo y la xenofobia, el fraude que afecte a los intereses financieros de la Unión, la evasión fiscal, los delitos medioambientales y la falsificación del euro.

Prevención de delitos

El artículo III-173 del Proyecto de Constitución constituye la base jurídica específica de la prevención del delito. Este artículo, sugerido por el Grupo de Trabajo que examinó estas cuestiones en la Convención, prevé la aprobación de medidas de impulso y apoyo que no conlleven una aproximación de las disposiciones legales y reglamentarias.

Eurojust

El artículo III-174 amplía y define mejor la misión operativa de Eurojust. El artículo 31 del Tratado UE, modificado por el Tratado de Niza, prevé que Eurojust pueda pedir a un Estado miembro que abra una investigación, sin que esta solicitud tenga efecto vinculante. El Proyecto prevé que Eurojust pueda iniciar y coordinar acciones penales llevadas a cabo por las autoridades competentes.
Las acciones de Eurojust deben respetar la Carta de los Derechos Fundamentales y pueden estar sujetas a un control jurisdiccional del Tribunal de Justicia .

Fiscalía Europea

El artículo III-175 prevé que el Consejo pueda establecer una Fiscalía Europea a partir de Eurojust para perseguir y encausar a los autores y cómplices de delitos graves de carácter transnacional, así como de infracciones que lesionen los intereses de la Unión. Esta decisión se adoptará por unanimidad de los Estados miembros, tras la aprobación del Parlamento Europeo.

Este artículo, que fue objeto de un animado debate en el seno la Convención, constituye un compromiso entre varias posiciones:

Finalmente se aprobó la tercera propuesta.

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COOPERACIÓN POLICIAL

Como ocurre con la cooperación judicial en materia penal, la abolición del tercer pilar afecta también a los procedimientos previstos para la cooperación policial.

Los poderes de la Unión en la materia no varían mucho en relación al Tratado UE, ya que el ámbito de aplicación de la cooperación entre las autoridades competentes (artículo III-176) no varía respecto al artículo 30 del Tratado UE. Las normas sobre ejercicio de las competencias operativas entre las autoridades nacionales y sobre intervenciones en el territorio de otro Estado miembro (artículo III-178) permanecen sujetas a la norma de la unanimidad, mientras que para las medidas vinculadas a la cooperación no operativa bastará la mayoría cualificada.

El artículo III-177, relativo a Europol, retoma de manera sintética el artículo 30 del Tratado UE. Refuerza los poderes de la institución en casos de «delincuencia grave que afecte a dos o más Estados miembros» y permite la coordinación, organización y realización de investigaciones llevadas a cabo juntamente con las autoridades nacionales. No obstante, mediante una fórmula similar a la del artículo 32 del Tratado UE, prevé que cualquier actividad operativa de Europol deberá realizarse en contacto y de acuerdo con las autoridades nacionales, y que la aplicación de medidas coercitivas correrá exclusivamente a cargo de las autoridades nacionales.

El Parlamento ejercerá un control sobre Europol, en el que participarán los parlamentos nacionales. Estas actividades deben respetar la Carta de los Derechos Fundamentales y pueden estar sujetas a un control jurisdiccional del Tribunal de Justicia.

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LUCHA CONTRA EL FRAUDE

En lo relativo a la lucha contra el fraude, el Proyecto de Constitución conserva en su artículo III-321 la redacción del artículo 280 del Tratado CE. No obstante, suprime la última frase del apartado 4, que dispone que las medidas necesarias en los ámbitos de la prevención y lucha contra el fraude que afecte a los intereses financieros de la Comunidad «no se referirán a la aplicación de la legislación penal nacional ni a la administración nacional de la justicia» en los Estados miembros. Este cambio permitirá a la Unión dotarse de los instrumentos jurídicos en materia penal que resulten necesarios para proteger sus intereses financieros.

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NO DISCRIMINACIÓN, CIUDADANÍA Y LIBRE CIRCULACIÓN DE PERSONAS

El título II de la tercera parte del Proyecto Constitucional se consagra a la «no discriminación y la ciudadanía». Cabe destacar tres novedades:

Entre los derechos que forman parte de la ciudadanía, el artículo II-45 establece, como el artículo 18 del Tratado CE, el derecho de libre circulación y residencia. La novedad principal del Proyecto de Constitución es el artículo III-9, que extiende las competencias de la Unión a los ámbitos que había excluido el Tratado de Niza, es decir, a las medidas referentes a los pasaportes, los documentos de identidad, los permisos de residencia y otros documentos asimilados, así como a las medidas referentes a la seguridad social o a la protección social. En esos casos, está previsto que las leyes se adopten por unanimidad.

El título III del Tratado CE, relativo a la «libre circulación de personas, servicios y capitales», se sustituye por la sección 2 del título III del Proyecto. En cuanto a la circulación de personas, la única novedad se encuentra en el artículo III-21 (seguridad social y libre circulación de trabajadores), en el que se suprime la referencia al voto unánime del Consejo. El artículo III-49, por su parte, limita la libre circulación de capitales, al establecer la posibilidad de fijar un marco jurídico europeo que permita la inmovilización de activos de las personas físicas o jurídicas, grupos o entidades no estatales para luchar contra la delincuencia organizada, el terrorismo y el tráfico de seres humanos.

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CUADRO RECAPITULATIVO

Artículos Materia Observaciones
I-41 Disposiciones sobre la aplicación del espacio de libertad, seguridad y justicia Nuevas disposiciones
III-8 Lucha contra la discriminación Modificaciones importantes
III-9 Medidas relativas al derecho de libre circulación y residencia
III-10 Ciudadanía -
III-11 Protección diplomática y consular Modificaciones importantes
III-12
III-13
Ciudadanía -
III-21 Libre circulación de trabajadores, prestaciones sociales Modificaciones importantes
III-49 Inmovilización de activos
III-158 Definición del espacio de libertad, seguridad y justicia Nuevas disposiciones
III-159 Papel del Consejo Europeo
III-160 Papel de los parlamentos nacionales
III-161 Mecanismos de evaluación
III-162 Cooperación operativa
III-163 Medidas de orden público y seguridad interior -
III-164 Cooperación administrativa en el espacio de libertad, seguridad y justicia Modificaciones importantes
III-165 Derecho de iniciativa Nuevas disposiciones
III-166 Control en las fronteras Modificaciones importantes
III-167 Asilo
III-168 Inmigración
III-169 Principio de solidaridad Nuevas disposiciones
III-170 Cooperación judicial en materia civil Modificaciones importantes
III-171 Cooperación judicial en materia penal
III-172 Aproximación de las normas penales, infracciones y sanciones
III-173 Medidas de apoyo en el ámbito de la prevención del delito
III-174 Eurojust
III-175 Fiscalía Europea Nuevas disposiciones
III-176 Cooperación policial no operativa Modificaciones importantes
III-177 Europol
III-178 Intervención en el territorio de otro Estado miembro -
III-283 Competencia del Tribunal de Justicia sobre las operaciones de los servicios coercitivos
III-321 Lucha contra el fraude Modificaciones importantes

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Estas fichas no vinculan jurídicamente a la Comisión Europea, no pretenden ser exhaustivas y no tienen valor interpretativo del texto de la Convención.


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