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Die Politikbereiche der Union


Justiz und Inneres


Einleitung
Außengrenzen, Asyl und Einwanderung
Justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen
Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen
Polizeiliche Zusammenarbeit
Betrugsbekämpfung
Nichtdiskriminierung, Unionsbürgerschaft und Freizügigkeit
Übersichtstabelle

EINLEITUNG

Der Verfassungsentwurf bringt deutliche Fortschritte im Bereich Justiz und Inneres mit sich, insbesondere die Streichung der dritten Säule und die praktisch generelle Anwendung der Gemeinschaftsmethode.

Die allgemeine Definition des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts findet sich in den Artikeln I-41 und III-158 des Entwurfs. In Artikel I-41 werden die Handlungsbereiche der Union unterschieden, nämlich die operative Zusammenarbeit (die eine Besonderheit des Bereichs Justiz und Inneres darstellt) und der gesetzgeberische Bereich.

Artikel III-158 nimmt Bezug auf folgende Grundsätze:

Vor dem Hintergrund der Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Tampere wurde es außerdem für sinnvoll erachtet, einen Hinweis auf den Zugang zum Recht, vor allem in Zivilsachen, hinzuzufügen.

Die Rolle der nationalen Parlamente wird in den Artikeln I-41 und III-160 festgelegt. Im derzeitigen System nehmen die nationalen Parlamente an der Verabschiedung von Normen durch die nationale Ratifizierung von Abkommen teil. Da dieses Rechtsinstrument nicht mehr in der Verfassung vorkommt, haben die Mitglieder des Konvents drei Maßnahmen vorgeschlagen, die den Parlamenten weiterhin eine wichtige Rolle bei der Kontrolle und der Durchführung dieser Politik verleihen:

1. Auslösung eines „Frühwarnsystems" im Bereich Subsidiarität;

2. Beteiligung an der politischen Kontrolle von Europol und der Bewertung der Tätigkeit von Eurojust, was eine wirkliche Neuerung ist;

3. Beteiligung am System der gegenseitigen Bewertung („Peer Review"), in Zusammenarbeit mit der Kommission .

Die letztgenannte Bestimmung (Artikel III-161) sieht die Anwendung eines Systems vor, das in den letzten Jahren bereits erfolgreich praktiziert wurde. Es erlaubt die konkrete Durchführung der Politik der Union durch die Polizei- und Justizbehörden, wobei gleichzeitig die gegenseitige Anerkennung zwischen den Mitgliedstaaten gefördert wird.

Die nationalen Parlamente werden stets über die Beratungen des Ausschusses auf dem Laufenden gehalten, der bislang Ausschuss 36 genannt wurde - nach der Nummer des Artikels des EU-Vertrags, mit dem der Ausschuss eingesetzt wurde. Artikel III-162 sieht vor, dass der Ausschuss mit den verschiedenen bereits im Rat bestehenden Gruppen zusammengelegt wird, und definiert seine neuen Aufgaben: ist er heute damit beauftragt, die Arbeiten des Rates im Bereich der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit vorzubereiten, wird der neue Ständige Ausschuss seine Tätigkeit hauptsächlich auf die Koordinierung der operativen Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Stellen im Bereich der inneren Sicherheit konzentrieren.

Die (nicht operative) Verwaltungszusammenarbeit zwischen den zuständigen Stellen wird durch Artikel I-164 gewährleistet, der die Bestimmungen des derzeitigen Artikels 66 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EG-Vertrag) nicht verändert, außer in Bezug auf das Gesetzgebungsverfahren.

Zur Zuständigkeit des Gerichtshofes im Bereich Justiz und Inneres streicht der Entwurf die Beschränkungen und Abweichungen gemäß der Artikel 68 EG-Vertrag und 35 EU-Vertrag, und ermöglicht dem Gerichtshof Entscheidungen über Verstöße der Mitgliedstaaten in diesem Bereich. Die Ausnahmeregelungen für die Überprüfung der Gültigkeit oder Verhältnismäßigkeit von Maßnahmen der Polizei oder anderer Strafverfolgungsbehörden für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit, die in Artikel 35 Absatz 5 EU-Vertrag vorgesehen sind, werden in Artikel 283 bestätigt.

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AUSSENGRENZEN, ASYL UND EINWANDERUNG

In dem Verfassungsentwurf werden die Maßnahmen für Kontrollen an den Außengrenzen, Asyl und Einwanderung zu gemeinsamen Politiken, wie von den Staats- und Regierungschefs beim Europäischen Rat von Tampere 1999 vereinbart.

In dem Verfassungsentwurf wird für diesen Bereich der Grundsatz der Solidarität und der gerechten Aufteilung der Verantwortlichkeiten unter den Mitgliedstaaten verankert, und zwar auch in finanzieller Hinsicht (Artikel III-169), wie von der Mehrheit der Mitglieder des Konvents und insbesondere denjenigen aus den neuen Mitgliedstaaten gewünscht. Im Vergleich dazu sieht die Titel IV des EG-Vertrags das Prinzip der geteilten Verantwortung nur für die Aufnahme von Flüchtlingen und den Schutz von Vertriebenen im Falle eines Massenzustroms vor.

Was die Verfahren anbelangt, so verfügt die Kommission von nun an über das Monopol des gesetzlichen Vorschlagsrechts (wie dies bereits im Vertrag von Amsterdam ab dem 1. Mai 2004 vorgesehen ist). Der Verfassungsentwurf streicht die Bedingung - vorgesehen in Artikel 67 EG-Vertrag - nach der die Kommission Anträge aus Mitgliedstaaten prüfen muss.

Alle Maßnahmen werden durch Gesetze oder Rahmengesetze sowie im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren angenommen, außer Sofortmaßnahmen im Falle plötzlicher Zuwanderungsströme, für die das Parlament lediglich konsultiert wird. Die qualifizierte Mehrheit wird auf all diese Politikbereiche ausgeweitet, was eine große Neuerung im Vergleich zu den Änderungen der Verfahren im Vertrag von Nizza bedeutet. Der Gerichtshof übt eine umfassende rechtliche Kontrolle aus, so dass die in Artikel 68 EG-Vertrag vorgesehenen Ausnahmen abgeschafft werden.

Anders als im EG-Vertrag werden in diesem neuen Entwurf Grundsätze für alle einzelnen politischen Maßnahmen in diesem Bereich vorgegeben.

Personenkontrolle an Außengrenzen

Artikel 62 EG-Vertrag wird ersetzt durch Artikel III-166. Zwei wichtige Änderungen sind hier hervorzuheben:

Asyl

Der Begriff Mindestvorschriften wurde gestrichen, Artikel III-167 des Verfassungsentwurfs enthält den Begriff „gemeinsame europäische Asylregelung", der für Drittstaatsangehörige folgendes vorsieht:

Für den Schutz von Vertriebenen im Falle eines Massenzustroms schafft die Union keine einheitliche Regelung, sondern die Möglichkeit einer vorübergehenden gemeinsamen Regelung unter Einhaltung der Bestimmungen des Genfer Abkommens.

Die außenpolitische Bedeutung des Bereichs Asyl äußert sich in der Bestimmung, die die Annahme von Maßnahmen durch Partnerschaft und Zusammenarbeit mit Drittstaaten zur Steuerung der Zuwanderungsströme von Personen, die Asyl oder subsidiären bzw. vorübergehenden Schutz beantragen, vorsieht.

Einwanderung

Die gemeinsame Einwanderungspolitik (Artikel III-168) umfasst eine effiziente Steuerung der Migrationsströme, eine angemessene Behandlung von Drittstaatsangehörigen, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten, sowie die Prävention und verstärkte Bekämpfung von illegaler Einwanderung und Menschenhandel (insbesondere mit Frauen und Kindern).

Der Konvent stützt sich auf die von dem Vertrag von Amsterdam eingeleitete Entwicklung und führt eine Bestimmung ein, die der Union ausdrücklich Rechte verleiht bei Vereinbarungen über die Abschiebung und Rückführung von Personen, die sich illegal in einem Mitgliedstaat aufhalten.
Die wichtigsten Neuerungen betreffen Personen, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten, denn von nun an kann die Union Maßnahmen festlegen, mit denen die Bemühungen der Mitgliedstaaten um die Integration der sich rechtmäßig in ihrem Hoheitsgebiet aufhaltenden Drittstaatsangehörigen gefördert und unterstützt werden, und zwar unter Ausschluss jeglicher Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten (wie bei der Kriminalprävention).

Außerdem bildet Artikel III-168 die Rechtsgrundlage für die Bestimmung der Rechte von Drittstaatenangehörigen. In der Praxis behalten die Mitgliedstaaten ihre Zuständigkeit für Entscheidungen über die Anzahl der aufzunehmenden Drittstaatsangehörigen auf Arbeitssuche. Dieser Absatz ist besonders wichtig, weil er, selbst wenn er weder den Zugang der bereits im Land wohnenden Drittstaatsangehörigen zum Arbeitsmarkt betrifft noch die zu anderen Zwecken zugewanderten Personen (insbesondere bei Familienzusammenführung und Studium), die Festlegung des gemeinsamen Quotenniveaus für die Einreise zu Beschäftigungszwecken verhindert.

Keine Änderung gab es bei der Bekämpfung der heimlichen Zuwanderung und der Einführung von Strafmaßnahmen, wie sie in Artikel 63 EG-Vertrag vorgesehen sind.

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JUSTIZIELLE ZUSAMMENARBEIT IN ZIVILSACHEN

Wie in Artikel 65 des derzeitigen EG-Vertrags beschränkt sich die justizielle Zusammenarbeit auf Zivilsachen mit grenzüberschreitenden Bezügen, vorbei jedoch die folgenden Bedingung wegfällt: „soweit sie für das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes erforderlich sind".

Auch der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher und außergerichtlicher Entscheidungen wurde in den Entwurf des Verfassungsvertrags übernommen. Der Hinweis auf Maßnahmen zur Angleichung ist ebenfalls sehr wichtig, weil die Liste der Bereiche, in denen die Union derartige Maßnahmen annehmen kann, erweitert wird um Maßnahmen, die ein hohes Niveau beim Zugang zum Recht, die Entwicklung alternativer Maßnahmen zur Streitbeilegung und die Unterstützung bei der Weiterbildung von Justizbediensteten gewährleisten.

Wie mit dem Vertrag von Nizza beschlossen, unterliegen alle Gesetzgebungsmaßnahmen der Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit und der Mitentscheidung, mit Ausnahme familienrechtlicher Aspekte mit grenzüberschreitenden Bezügen, wo weiterhin Einstimmigkeit erforderlich ist.

Der Konvent hat es jedoch für notwendig befunden, dem Artikel III-170 einen Absatz hinzuzufügen, laut dem der Ministerrat einstimmig einen Beschluss erlassen kann, durch den die Aspekte des Familienrechts mit grenzüberschreitenden Bezügen nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren behandelt werden können. Dank dieser Klausel könnte eine Änderung der Verfassung vermieden werden.

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JUSTIZIELLE ZUSAMMENARBEIT IN STRAFSACHEN

Nach der Abschaffung der dritten Säule verschwindet auch die Vielzahl der zurzeit verwendeten Rechtsakte (gemeinsame Standpunkte, Entscheidungen, Rahmenentscheidungen, Übereinkommen) und wird ersetzt durch Gesetze und Rahmengesetze, die über das ordentliche Gesetzgebungsverfahren angenommen werden (gemeinsame Gesetzgebung von Parlament und Ministerrat und Kontrolle durch den Gerichtshof).

Die qualifizierte Mehrheit wird die Regel sein, außer bei der Angleichung des Strafrechts für Kriminalitätsbereiche, die nicht auf der Liste von Artikel III-172 stehen, die Beschlüsse des Rates zur Erweiterung des Anwendungsbereichs der Bestimmungen der Verfassung und die Europäische Staatsanwaltschaft. Das Vorschlagsrecht für Rechtsvorschriften bleibt zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten geteilt, aber der Konvent führt ein „Quorum" für Vorschläge ein (ein Viertel der Mitgliedstaaten, also sieben Länder in einer erweiterten Union von 25), während laut Artikel 34 EU-Vertrag jeder Staat sein Vorschlagsrecht ausüben kann. Diese Änderung lässt auf eine sinkende Zahl von Vorschlägen durch die Mitgliedstaaten hoffen, die häufig nicht den wirklichen Interessen auf europäischer Ebene entsprechen.

Grundsätze, Strafverfahren und materielles Strafrecht

Ganz wie bei der justiziellen Zusammenarbeit in Zivilsachen ist der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung von gerichtlichen Entscheidungen in Strafsachen in der Verfassung verankert, wie es auf politischer Ebene in Tampere gebilligt worden war. Dieser Grundsatz wird zum Eckstein der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen, denn er trägt bei zum gegenseitigen Vertrauen zwischen den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten (wie in Artikel 41 des Verfassungsentwurfs vorgesehen).

Die Zusammenarbeit umfasst auch die Angleichung der Rechtsvorschriften, dank der Annahme von Mindestvorschriften in den Bereichen:

1. Strafverfahren. Der Verfassungsentwurf sieht in Artikel III-171 drei Handlungsbereiche vor:

2. materielles Strafrecht. Artikel III-172 berechtigt die Union zur Festlegung von Straftaten und Strafen in Bereichen besonders schwerer Kriminalität und mit grenzüberschreitender Dimension in den folgenden zehn Bereichen: Terrorismus, Drogenhandel, organisierte Kriminalität, Menschenhandel und sexuelle Ausbeutung von Frauen und Kindern, Waffenhandel, Geldwäsche, Korruption, Fälschung von Zahlungsmitteln, Computerkriminalität.

Wie bei den spezifischen Aspekten des Strafverfahrens ist auch diese Liste nicht erschöpfend: der Ministerrat kann sie, einstimmig und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments, erweitern.

Erweist sich außerdem - dies gilt jedoch nur für das materielle Strafrecht - die Angleichung strafrechtlicher Normen als unerlässlich für die wirksame Durchführung der Politik der Union auf einem Gebiet, auf dem Harmonisierungsmaßnahmen erfolgt sind, so kann der Rat, wiederum einstimmig, Mindestvorschriften für die Festlegung von Straftaten und Strafen auf dem betreffenden Gebiet festlegen. Dieses Kriterium betrifft ins besondere den Kampf gegen Rassismus und Fremdenfeindlichkeit, Betrügereien gegen die finanziellen Interessen der Union, Steuerflucht, Umweltkriminalität und Fälschung des Euro.

Kriminalprävention

Artikel III-173 des Verfassungsentwurfes bildet die Rechtsgrundlage für die Kriminalprävention. Dieser von der im Konvent für diese Fragen zuständigen Arbeitsgruppe vorgeschlagene Artikel sieht die Annahme von Maßnahmen zur Förderung und Unterstützung der Kriminalprävention vor. Diese Maßnahmen dürfen keine Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten beinhalten.

Eurojust

Artikel III-174 erweitert und präzisiert die operationellen Zuständigkeiten von Eurojust. Gemäß Artikel 31 des EU-Vertrags, geändert durch den Vertrag von Nizza, kann Eurojust einen Mitgliedstaat auffordern, eine Ermittlung einzuleiten, wobei diese Aufforderung nicht bindend ist. In dem Entwurf ist von nun an vorgesehen, dass Eurojust Strafverfolgungsmaßnahmen durch die zuständigen Stellen auslösen und koordinieren kann.
Bei seinem Vorgehen muss Eurojust die Charta der Grundrechte respektieren und unterliegt bei seinem Handeln der Kontrolle durch den Gerichtshof .

Europäische Staatsanwaltschaft

Laut Artikel III-175 kann der Rat ausgehend von Eurojust eine Europäische Staatsanwaltschaft einsetzen. Diese müsste die Verfolgung sowie Anklageerhebung in Bezug auf Personen einleiten, die als Täter oder Teilnehmer schwere grenzüberschreitende Straftaten zum Nachteil der Interessen der Union begangen haben. Der Ministerrat beschließt einstimmig nach Zustimmung des Europäischen Parlaments.

Dieser Artikel war Gegenstand lebhafter Diskussionen im Konvent und stellt einen Kompromiss aus mehreren Standpunkten dar:

Schließlich einigte man sich auf den dritten Vorschlag.

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POLIZEILICHE ZUSAMMENARBEIT

Wie bei der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen betrifft die Abschaffung der dritten Säule auch die Verfahren für die polizeiliche Zusammenarbeit.

Der Handlungsspielraum der Union in diesem Bereich hat sich im Vergleich zum EU-Vertrag nicht nennenswert entwickelt, denn der Anwendungsbereich der Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden (Artikel III-176) ist der gleiche wie in Artikel 30 EU-Vertrag. Die Bestimmungen betreffend die operative Zusammenarbeit der zuständigen Behörden und die Bestimmungen zu Interventionen im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats (Artikel III-178) müssen einstimmig angenommen werden, während Maßnahmen im Bereich der nicht operativen Zusammenarbeit mit qualifizierter Mehrheit verabschiedet werden können.

Die Bestimmungen des Artikels III-177 über Europol fassen die Bestimmungen von Artikel 30 des EU-Vertrags zusammen. Sie stärken die Amtsgewalt in Fällen „der zwei oder mehrere Mitgliedstaaten betreffenden schweren Kriminalität", indem sie Europol die Möglichkeit zur Koordinierung, Organisation und Durchführung von Ermittlungen gemeinsam mit den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten einräumen. Ähnlich wie in Artikel 32 des EU-Vertrags sieht eine Klausel jedoch vor, dass Europol operative Maßnahmen nur in Verbindung und in Absprache mit den Behörden des Mitgliedstaats oder der Mitgliedstaaten ergreifen darf, dessen/deren Hoheitsgebiet betroffen ist. Die Anwendung von Zwangsmaßnahmen bleibt ausschließlich den nationalen Behörden vorbehalten.

Gemeinsam mit den nationalen Parlamenten kontrolliert das Europäische Parlament Europol. Bei seinem Vorgehen muss Europol die Charta der Grundrechte respektieren und unterliegt bei seinem Handeln der Kontrolle durch den Gerichtshof.

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BETRUGSBEKÄMPFUNG

Betreffend die Betreuungsbekämpfung übernimmt der Verfassungsentwurf in Artikel III-321 den Wortlaut von Artikel 280 EG-Vertrag. Gestrichen wird jedoch der letzte Satz von Absatz 4, nach dem Maßnahmen zur Verhütung und Bekämpfung von Betrügereien, die sich gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft richten, die Anwendung des Strafrechts der Mitgliedstaaten und ihre Strafrechtspflege nicht berühren. Dank dieser Änderung kann die Union Strafrechtspflege einführen, um ihren finanziellen Interessen zu schützen.

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NICHTDISKRIMINIERUNG, UNIONSBÜRGERSCHAFT UND FREIZÜGIGKEIT

Titel II des dritten Teils des Verfassungsentwurfs beschäftigt sich mit „Nichtdiskriminierung und Unionsbürgerschaft". Drei Neuerungen sind besonders hervorzuheben:

Zu den Rechten der Unionsbürger gehören gemäß Artikel II-45 die Freizügigkeit und die Aufenthaltsfreiheit. Die wichtigste Neuerung des Verfassungsentwurfes enthält hierzu Artikel III-9, der den Zuständigkeitsbereich der Union auf Bereiche ausweitet, die im Vertrag von Nizza noch ausgenommen waren, und zwar Maßnahmen betreffend Pässe, Personalausweise, Aufenthaltstitel oder diesen gleichgestellte Dokumente sowie Maßnahmen betreffend die soziale Sicherheit oder den sozialen Schutz. In diesen Fällen müssen die Gesetze einstimmig angenommen werden.

Titel III des EG-Vertrags „Die Freizügigkeit, der freie Dienstleistungs- und Kapitalverkehr" wird durch Abschnitt 2 Titel III des Verfassungsentwurfs ersetzt. Zur Freizügigkeit findet sich die einzige Neuerung in Artikel III-21 (soziale Sicherheit und Freizügigkeit von Arbeitnehmern), in dem die Einstimmigkeit des Rates gestrichen wird. Artikel III-49 begrenzt seinerseits den freien Kapitalverkehr, indem er die Möglichkeit schafft, durch Europäische Gesetze einen Rahmen für Maßnahmen zum Einfrieren von Geldern, finanziellen Vermögenswerten oder wirtschaftlichen Erträgen, deren Besitzer oder Eigentümer natürliche oder juristische Personen, Gruppen oder nichtstaatliche Einheiten sind, zu schaffen im Hinblick auf die Verhütung und Bekämpfung von organisierter Kriminalität, Terrorismus und Menschenhandel.

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ÜBERSICHTSTABELLE

Artikel Thema Anmerkungen
I-41 Besondere Bestimmungen zur Verwirklichung des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts Neue Bestimmungen
III-8 Bekämpfung von Diskriminierungen Umfassende Änderungen
III-9 Maßnahmen betreffend das Recht auf Freizügigkeit und freien Aufenthalt
III-10 Staatsangehörigkeit -
III-11 Diplomatischer und konsularischer Schutz Umfassende Änderungen
III-12
III-13
Staatsangehörigkeit -
III-21 Freizügigkeit der Arbeitnehmer, Sozialleistungen Umfassende Änderungen
III-49 Einfrieren von Geldern
III-158 Definition des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts Neue Bestimmungen
III-159 Rolle des Europäischen Rates
III-160 Rolle der nationalen Parlamente
III-161 Bewertungsmechanismen
III-162 Operative Zusammenarbeit
III-163 Maßnahmen der öffentlichen Ordnung und der inneren Sicherheit -
III-164 Verwaltungszusammenarbeit im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts Umfassende Änderungen
III-165 Vorschlagsrecht Neue Bestimmungen
III-166 Kontrollen an den Außengrenzen Umfassende Änderungen
III-167 Asyl
III-168 Einwanderung
III-169 Grundsatz der Solidarität Neue Bestimmungen
III-170 Justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen Umfassende Änderungen
III-171 Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen
III-172 Angleichung strafrechtlicher Normen, Strafen und Strafmaßnahmen
III-173 Fördermaßnahmen im Bereich der Kriminalitätsprävention
III-174 Eurojust
III-175 Europäische Staatsanwaltschaft Neue Bestimmungen
III-176 Nicht operative polizeiliche Zusammenarbeit Umfassende Änderungen
III-177 Europol
III-178 Interventionen auf dem Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats -
III-283 Zuständigkeit des Gerichtshofs für die Maßnahmen von Strafverfolgungsbehörden
III-321 Betrugsbekämpfung Umfassende Änderungen

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