DET EUROPÆISKE SAMARBEJDE FRA TRAKTAT TIL TRAKTAT >
Arkiv Arkiv Arkiv Arkiv
EU's politikker
Retlige og indre anliggender
-
Indledning
Grænser, asyl og indvandring
Retligt samarbejde på det civile område
Retligt samarbejde i straffesager
Politisamarbejde
Bekæmpelse af svig
Ikke-forskelsbehandling, statsborgerskab og fri bevægelighed for personer
Oversigtstabel
Forfatningsudkastet foreslår meget omfattende fremskridt på området retlige og indre anliggender, navnlig ophævelse af den tredje søjle og anvendelse af fællesskabsmetoden på næsten alle områder.
Den generelle definition af området med frihed, sikkerhed og retfærdighed findes i artiklerne I-41 og III-158 i udkastet. I artikel I-41 skelnes der mellem EU's indsatsområder, nemlig operationelt samarbejde (der er et særligt kendetegn ved de retlige og indre anliggender) og lovgivningsområdet.
I artikel III-158 henvises der til følgende principper:
- nærhedsprincippet og hensyntagen til de forskellige retstraditioner og retssystemer
- solidaritet i forbindelse med en fælles politik for asyl, indvandring og kontrol ved de ydre grænser
- gensidig anerkendelse af retsafgørelser og udenretslige afgørelser på det civilretlige område.
I lyset af konklusionerne fra Det Europæiske Råd i Tammerfors blev det endvidere anset for hensigtsmæssigt at henvise til adgangen til domstolene, navnlig på det civilretlige område.
De nationale parlamenters rolle præciseres i artikel I-41 og III-160. I det nuværende system deltager de nationale parlamenter i vedtagelsen af de gældende standarder via den nationale ratificering af aftalerne. Dette retlige instrument optræder ikke længere i forfatningen, idet konventsmedlemmerne foreslog tre foranstaltninger, der giver de nationale parlamenter mulighed for fortsat at spille en vigtig rolle i forbindelse med kontrollen med gennemførelsen af denne politik.
- anvendelsen af en "tidlig varslingsprocedure" i relation til nærhedsprincippet
- deltagelse i den politiske kontrol med Europols aktiviteter og i evalueringen af Eurojusts aktiviteter, hvilket er en nyhed
- deltagelse i de gensidige evalueringsmekanismer ("undersøgelse ved ligestillede"), der gennemføres i samarbejde med Kommissionen .
Sidstnævnte bestemmelse (artikel III-161) bestemmer, at der skal anvendes en mekanisme, der allerede er blevet gennemført med succes i de seneste år. Den gør det muligt at følge politimyndigheders og retslige myndigheders konkrete gennemførelse af EU's politikker på operationelt plan, samtidig med at den gensidige anerkendelse mellem medlemsstaterne fremmes.
De nationale parlamenter vil fremover blive holdt underrettet om arbejdet i den komité, der tidligere blev kaldt "36" efter den artikel i traktaten om Den Europæiske Union (EU-traktaten), hvormed den blev nedsat. I artikel III-162 bestemmes det, at de forskellige grupper i Rådet skal samles i en enkelt gruppe, og dens nuværende opgave skal omdefineres: i dag har den til opgave at bidrage til forberedelsen af Rådets arbejde på området politisamarbejde og retsligt samarbejde, men den nye stående komité vil fremover snarere koncentrere sit arbejde omkring samordningen af de kompetente myndigheders operationelle samarbejde på området politi og sikkerhed.
Det administrative (ikke-operationelle) samarbejde mellem de kompetente tjenester sikres med artikel III-164, der intet ændrer i forhold til bestemmelserne i den nuværende artikel 66 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (EF-traktaten) undtagen for så vidt angår lovgivningsproceduren.
Med hensyn til Domstolens kompetencer på området retlige og indre anliggender ophæver udkastet de begrænsninger og undtagelser, der er fastsat i artikel 68 i EF-traktaten og artikel 35 i EU-traktaten, hvilket gør det muligt for den at træffe afgørelse om medlemsstaternes overtrædelser på dette område. Undtagelserne i tilknytning til prøvning af gyldigheden eller proportionaliteten af operationer, som udføres af en medlemsstats politi, opretholdelse af lov og orden og beskyttelse af den indre sikkerhed, der er fastlagt i artikel 35, stk. 5, i EU-traktaten, bekræftes imidlertid i artikel III-283.
[ Top ]
I forfatningsudkastet bliver politikkerne vedrørende kontrol ved grænserne samt asyl og indvandring fælles politikker som aftalt mellem stats- og regeringscheferne på Det Europæiske Råd i Tammerfors i 1999.
I forfatningsudkastet nævnes som en generel regel princippet om solidaritet og en rimelig ansvarsfordeling mellem medlemsstaterne, herunder for så vidt angår de finansielle aspekter (artikel III-169), sådan som størstedelen af konventsmedlemmerne ønskede det, navnlig medlemmerne fra de nye medlemsstater. Til sammenligning indeholder afsnit IV i EF-traktaten bestemmelser om princippet om "deling af byrden" i forbindelse med modtagelse af flygtninge og fordrevne personer i tilfælde af en massetilstrømning.
Med hensyn til fremgangsmåderne har Kommissionen fremover alene initiativretten til lovgivning (som det allerede blev bestemt i Amsterdam-traktaten, med virkning fra 1. maj 2004). Forfatningsudkastet fjerner kravet - i artikel 67 i EF-traktaten - om, at Kommissionen behandler enhver anmodning fra medlemsstaterne.
Alle foranstaltningerne vedtages ved europæiske love eller rammelove og i henhold til den almindelige lovgivningsprocedure , undtagen når det gælder hasteforanstaltninger i tilfælde af en pludselig tilstrømning, hvor kun Parlamentet høres. Vedtagelse af afgørelser med kvalificeret flertal udvides til alle områder af disse politikker, hvilket er et nyt fremskridt i forhold til de ændringer af fremgangsmåden, der blev indført med Nice-traktaten. Domstolen udøver fuld og hel juridisk kontrol, hvilket betyder, at undtagelserne i artikel 68 i EF-traktaten ophæves.
I modsætning til EF-traktaten fastlægger det nye udkast de principper, der skal følges i forbindelse med hver enkelt politik på dette område.
Grænsekontrol med personer
Artikel 62 i EF-traktaten erstattes af artikel III-166. To væsentlige ændringer bør understreges:
- konventet stadfæster begrebet "integreret system for forvaltningen af de ydre grænser", der i fremtiden skal udvide samarbejdet både på det lovgivningsmæssige og det operationelle plan med det perspektiv, at der eventuelt vil blive oprettet fælles grænsebeskyttelsesenheder, som vil få til opgave at støtte de nationale myndigheders indsats
- forenklingen af visa og andre tilladelser til kortvarigt ophold.
Asyl
Henvisningen til minimumsregler er fjernet, idet artikel III-167 i forfatningsudkastet omfatter begrebet "et fælles europæisk asylsystem", der for statsborgere fra tredjelande omfatter:
- en ensartet asylstatus og fælles procedurer for tildeling og fratagelse af asylstatus
- en ensartet asylstatus og fælles procedurer for tildeling og fratagelse af subsidiær beskyttelse.
Når der er tale om fordrevne personer i tilfælde af massetilstrømning, indrømmer EU ikke en ensartet status, men blot en mulighed for at oprette et fælles system, der tager sigte på midlertidig beskyttelse under iagttagelse af Genève-konventionen.
Betydningen af den eksterne del af asylpolitikken kommer til udtryk i bestemmelsen om vedtagelse af foranstaltninger vedrørende partnerskab og samarbejde med tredjelande for at styre tilstrømningen af personer, der ansøger om asyl eller subsidiær eller midlertidig beskyttelse.
Indvandring
Den fælles indvandringspolitik (artikel III-168) omfatter en effektiv styring af migrationsstrømme i alle faser, en retfærdig behandling af tredjelandsstatsborgere, der opholder sig lovligt i medlemsstaterne, samt forebyggelse og øget bekæmpelse af ulovlig indvandring og menneskehandel (navnlig med kvinder og børn).
Forfatningen stadfæster den udvikling, der blev indledt med Amsterdam-traktaten,
idet den indeholder en bestemmelse, der udtrykkeligt giver EU ret til at indgå tilbagetagelsesaftaler
med tredjelande vedrørende tilbagevenden af tredjelandsstatsborgere med ulovligt
ophold til det oprindelige hjemland.
De vigtigste nyheder vedrører tredjelandsstatsborgere, der opholder sig lovligt
på medlemsstaternes område, idet EU fremover kan supplere medlemsstaternes integrationsindsats
ved at vedtage tilskyndelses- og støtteforanstaltninger, uden at der er tale om nogen
form for harmonisering af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser (som
det er tilfældet i forbindelse med forebyggelse af kriminalitet).
Endvidere udgør artikel III-168 retsgrundlaget for definition af tredjelandsstatsborgeres rettigheder. Medlemsstaterne bevarer i praksis deres ret til at fastlægge, hvor mange tredjelandsstatsborgere der kan indrejse fra tredjelande på deres område for at søge et arbejde som lønmodtager eller selvstændig erhvervsdrivende. Denne artikel er særlig betydningsfuld, fordi den, selv om den ikke berører adgangen til beskæftigelse for tredjelandes statsborgere, der allerede opholder sig i en medlemsstat, eller indrejse med andre formål (navnlig familiesammenføring eller studier), forhindrer, at der på fællesskabsplan fastsættes kvoter for, hvor mange personer der må rejse ind for at søge arbejde.
Endelig er der ikke foretaget nogen ændring af bekæmpelsen af ulovlig indvandring og indførelse af strafferetlige sanktioner, der allerede optræder i artikel 63 i EF-traktaten.
[ Top ]
SAMARBEJDE OM CIVILRETLIGE SPØRGSMÅL
Som i artikel 65 i den nuværende EF-traktat er samarbejdet om civilretlige spørgsmål begrænset til civilretlige spørgsmål med grænseoverskridende virkninger, men følgende betingelse fjernes: "i det omfang de er nødvendige for det indre markeds funktion".
Endvidere er princippet om gensidig anerkendelse af retsafgørelser indskrevet i udkastet til forfatningstraktat. Henvisningen til "foranstaltninger vedrørende indbyrdes tilnærmelse" er ligeledes meget vigtig, da listen over områder, hvor EU kan vedtage sådanne foranstaltninger, er udvidet og omfatter områder som f.eks. at sikre et højt niveau for adgang til domstolene, udformning af alternative metoder til tvistbilæggelse og støtte til uddannelse af personale i retsvæsenet.
Som det allerede blev besluttet i Nice-traktaten, er alle lovgivningsforanstaltninger omfattet af fremgangsmåden med afgørelser med kvalificeret flertal og fælles beslutningstagning med undtagelse af aspekter vedrørende familieret med grænseoverskridende virkninger, hvor der fortsat træffes afgørelse med enstemmighed.
Konventet har imidlertid skønnet, at det var nødvendigt at tilføje et afsnit til artikel III-170, hvori Ministerrådet, der træffer afgørelse med enstemmighed, får mulighed for at udvide den almindelige lovgivningsprocedure til visse familieretlige aspekter. Denne bestemmelse gør det muligt at undgå at skulle ændre forfatningen.
[ Top ]
RETLIGT SAMARBEJDE I STRAFFESAGER
Efter ophævelsen af den tredje søjle forsvinder den lange række af retsakter, der anvendes i øjeblikket (fælles holdninger, beslutninger og afgørelser, rammebeslutninger, konventioner) for at blive erstattet af europæiske love og rammelove, som vedtages via den almindelige beslutningsprocedure (Parlamentets og Ministerrådets fælles lovgivning og Domstolens kontrol).
Kvalificeret flertal bliver reglen, undtagen når der er tale om indbyrdes tilnærmelse af strafferetsplejen vedrørende kriminalitetsområder, der ikke er omfattet af listen i artikel III-172, Rådets beslutninger om at udvide anvendelsesområdet for forfatningens bestemmelser og den europæiske anklagemyndighed. Initiativretten til lovgivning deles fortsat mellem Kommissionen og medlemsstaterne, men konventet indfører "et nødvendigt antal" for, at der kan fremsættes et initiativ (en fjerdedel af medlemsstaterne, dvs. 7 lande i et EU udvidet til 25 medlemmer), mens det i artikel 34 i EU-traktaten bestemmes, at de enkelte medlemsstater kan udøve deres initiativret. Denne ændring giver håb om, at antallet af initiativer fra medlemsstaterne vil falde, da de ofte ikke svarer til reelt fælles interesser på europæisk plan.
Grundlæggende principper, strafferetspleje og materiel strafferet
Som det er tilfældet med samarbejdet om civilretlige spørgsmål, er princippet om gensidig anerkendelse af retsafgørelser på det strafferetlige område forankret i forfatningen, sådan som det blev vedtaget på politisk plan i Tammerfors. Dette princip bliver hjørnestenen i samarbejdet om strafferetlige spørgsmål og bidrager således til at fremme gensidig tillid mellem medlemsstaternes kompetente myndigheder (som det bestemmes i artikel I-41 i forfatningsudkastet).
Samarbejdet omfatter ligeledes en tilnærmelse af lovgivningerne takket være fastsættelse af minimumsregler på områder som:
strafferetspleje. I udkastet til forfatning indføres med artikel III-171 tre indsatsområder:
- gensidig anerkendelse af bevismidler mellem medlemsstaterne (udkastet indeholder imidlertid ingen bestemmelser om harmonisering af beviserne eller af vurderingen af disse)
- enkeltpersoners rettigheder inden for strafferetsplejen (med mulighed for, at medlemsstaterne kan fastsætte et højere beskyttelsesniveau)
- kriminalitetsofres rettigheder.
materiel strafferetspleje. Artikel III-172 bestemmer, at EU kan definere, hvad der skal anses for strafbare handlinger, samt straffene herfor i forbindelse med en liste over kriminalitet af særlig grov karakter, der har en grænseoverskridende dimension omfattende ti områder: terrorisme, ulovlig narkotikahandel, organiseret kriminalitet (for hvilken det allerede i henhold til artikel 31e i EU-traktaten, bestemmes, at der skal fastsættes minimumsregler), menneskehandel, seksuel udnyttelse af kvinder og børn, ulovlig våbenhandel, hvidvaskning af penge, korruption, forfalskning af betalingsmidler, edb-kriminalitet.
Som det er tilfældet med de specifikke elementer i strafferetsplejen, er denne liste ikke udtømmende: Ministerrådet kan med enstemmighed og efter Europa-Parlamentets godkendelse beslutte at udvide den.
Endvidere kan Rådet fortsat med enstemmighed fastsætte minimumsregler for, hvad der skal anses for strafbare handlinger samt for straffene herfor, men kun i forbindelse med den materielle strafferetspleje, når en indbyrdes tilnærmelse af lovgivningerne viser sig absolut nødvendig i forbindelse med harmoniseringsforanstaltninger, der allerede er truffet på området. Dette kriterium kan navnlig omfatte bekæmpelse af racisme og fremmedhad, svindel, der berører EU's finansielle interesser, skatteunddragelse, miljøkriminalitet og forfalskning af euroen.
Forebyggelse af kriminalitet
Artikel III-173 i forfatningsudkastet udgør det specifikke retsgrundlag for forebyggelse af kriminalitet. Denne artikel, der blev foreslået af den arbejdsgruppe under konventet, som beskæftigede sig med dette spørgsmål, bestemmer, at der skal fastsættes foranstaltninger for at fremme og støtte medlemsstaternes indsats, uden dog at gennemføre en indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser.
Eurojust
Artikel III-174 udvider Eurojusts operationelle kompetencer og definerer dem bedre.
I artikel 31 i EU-traktaten, ændret ved Nice-traktaten, bestemmes det, at Eurojust
har bemyndigelse til at anmode en medlemsstat om at indlede retsforfølgning, uden
at denne anmodning dog har nogen bindende virkning. Forfatningsudkastet bestemmer,
at Eurojust fremover vil kunne indlede og koordinere de kompetente nationale myndigheders
retsforfølgning.
Eurojusts foranstaltninger skal respektere charteret om de grundlæggende rettigheder
og skal underlægges
Domstolens
juridiske kontrol.
Den europæiske anklagemyndighed
Artikel III-175 bestemmer, at Rådet kan oprette en europæisk anklagemyndighed ud fra Eurojust. Den skulle åbne mulighed for at foretage efterforskning og retsforfølgning i forbindelse med gerningsmænd og medvirkende til dels grov kriminalitet, der berører flere medlemsstater, dels lovovertrædelser, der skader EU's interesser. Medlemsstaterne træffer afgørelse herom med enstemmighed efter godkendelse fra Europa-Parlamentet.
Denne artikel gav anledning til en livlig debat på konventet og er et kompromis mellem flere holdninger:
- den holdning, at der skal oprettes en europæisk anklagemyndighed, som er uafhængig og ansvarlig, og som har kompetence til at beskytte Fællesskabets finansielle interesser eller i forbindelse med enhver form for kriminalitet mod Europa
- Kommissionens holdning, der går ud på, at der udelukkende skal udpeges en anklager med henblik på bekæmpelse af svindel, men med direkte hjemmel i forfatningen
- den holdning, at der skal udvikles en europæisk anklagemyndighed ud fra Eurojust med henblik på at styrke dens kompetencer
- holdningen blandt visse konventsmedlemmer, som var imod oprettelsen af en sådan institution i enhver form.
I sidste ende valgte man den tredje mulighed.
[ Top ]
Som det er tilfældet med samarbejdet om strafferetlige spørgsmål, berører ophævelsen af den tredje søjle også procedurerne for politisamarbejdet.
EU's beføjelser på området har ikke ændret sig meget i forhold til EU-traktaten, da anvendelsesområdet for samarbejde mellem de kompetente myndigheder (artikel III-176) er det samme som i henhold til artikel 30 i EU-traktaten. Bestemmelserne om udøvelse af operationelle kompetencer mellem de nationale myndigheder og bestemmelserne om, at de kan arbejde på en anden medlemsstats område (artikel III-178) er fortsat underlagt reglen om enstemmighed, mens kvalificeret flertal vil være tilstrækkeligt i forbindelse med foranstaltninger i tilknytning til det ikke-operationelle samarbejde.
Bestemmelserne i artikel III-177 vedrørende Europol er en sammenfatning af artikel 30 i EU-traktaten. De styrker kontorets beføjelser i tilfælde af "grov kriminalitet, der berører to eller flere medlemsstater", idet de giver det mulighed for at samordne, tilrettelægge og udføre efterforskning, der gennemføres sammen med medlemsstaternes kompetente myndigheder. Med en formulering svarende til formuleringen i artikel 32 i EU-traktaten bestemmes det imidlertid, at alle Europols operative aktioner skal foretages i samarbejde med de nationale myndigheder, og at anvendelsen af tvangsindgreb udelukkende hører ind under de kompetente nationale myndigheder.
Parlamentet udøver kontrol med Europols aktiviteter sammen med medlemsstaternes nationale parlamenter. Disse handlinger skal respektere charteret om de grundlæggende rettigheder og underlægges Domstolens juridiske kontrol.
[ Top ]
Med hensyn til bekæmpelse af svig bevarer udkastet til forfatning i artikel III-321 formuleringen i artikel 280 i EF-traktaten. Imidlertid ophæves sidste sætning af stk. 4, hvori det bestemmes, at "foranstaltningerne til forebyggelse og bekæmpelse af svig, der skader Fællesskabets finansielle interesser, berører ikke afvendelsen af medlemsstaternes strafferet eller retsplejeregler". Denne ændring gør det muligt for EU at indføre de strafferetlige instrumenter, der er nødvendige for at beskytte dens finansielle interesser.
[ Top ]
IKKE-FORSKELSBEHANDLING, UNIONSBORGERSKAB OG FRI BEVÆGELIGHED FOR PERSONER
Afsnit II i del II i forfatningsudkastet er helliget "ikke-forskelsbehandling og unionsborgerskab". Tre nyskabelser bør fremhæves:
- artikel III-8, stk. 1, om foranstaltninger, der er nødvendige for at bekæmpe forskelsbehandling, bevarer enstemmighed i Rådet, men kræver Parlamentets godkendelse der, hvor EF-traktaten blot taler om en simpel høring
- artikel III-8, stk. 2, udvider - stadig i forbindelse med bekæmpelse af forskelsbehandling -EU's kompetencer til at omfatte fastlæggelse af "grundlæggende principper" og tilskyndelsesforanstaltninger, som skal gennemføres på dette område
- artikel III-11 indeholder et nyt retsgrundlag, der giver EU mulighed for at indføre foranstaltninger, der er nødvendige for at gøre det lettere at yde europæiske borgere diplomatisk og konsulær beskyttelse, mens det i dag i henhold til EF-traktaten påhviler medlemsstaterne at fastlægge sådanne foranstaltninger.
Blandt de rettigheder, der udgør en del af unionsborgerskabet fastlægger artikel II-45 ligesom artikel 18 i EF-traktaten retten til fri bevægelighed og opholdsret. Den største nyhed i forfatningsudkastet er artikel III-9, der udvider EU's beføjelser til de områder, som Nice-traktaten udelukkede, dvs. til foranstaltninger vedrørende pas, identitetskort, opholdsbeviser eller andre dokumenter, der er sidestillet hermed, samt vedrørende social sikring eller social beskyttelse. I disse tilfælde bestemmes det, at en lov vedtages med enstemmighed.
Afsnit III i EF-traktaten helliget "fri bevægelighed for personer, tjenesteydelser og kapital" erstattes med 2. afdeling i afsnit III i udkastet. Med hensyn til fri bevægelighed for personer vedrører den eneste nyhed artikel III-21 (social sikring og arbejdskraftens frie bevægelighed), hvori henvisningen til, at Rådet træffer afgørelse med enstemmighed, er ophævet. Artikel III-49 begrænser kapitalens frie bevægelighed, idet den åbner mulighed for at fastsætte en retlig ramme, der gør det muligt at fastfryse midler, der tilhører personer, grupper eller ikke-statslige enheder, som en foranstaltning til bekæmpelse af organiseret kriminalitet, terrorisme og menneskehandel.
[ Top ]
| Artikel | Emne | Bemærkninger |
|---|---|---|
| I-41 | Særlige bestemmelser om oprettelse af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed | Nye bestemmelser |
| III-8 | Bekæmpelse af forskelsbehandling | Væsentlige ændringer |
| III-9 | Foranstaltninger vedrørende retten til fri bevægelighed og opholdsret | |
| III-10 | Unionsborgerskab | - |
| III-11 | Diplomatisk og konsulær beskyttelse | Væsentlige ændringer |
| III-12 og III-13 | Unionsborgerskab | - |
| III-21 | Arbejdskraftens frie bevægelighed, sociale ydelser | Væsentlige ændringer |
| III-49 | Fastfrysning af midler | |
| III-158 | Definition af området med frihed, sikkerhed og retfærdighed | Nye bestemmelser |
| III-159 | Det Europæiske Råds rolle | |
| III-160 | De nationale parlamenters rolle | |
| III-161 | Evalueringsmekanismer | |
| III-162 | Operationelt samarbejde | |
| III-163 | Foranstaltninger vedrørende lov og orden og indre sikkerhed | - |
| III-164 | Administrativt samarbejde i området med frihed, sikkerhed og retfærdighed | Væsentlige ændringer |
| III-165 | Initiativret | Nye bestemmelser |
| III-166 | Grænsekontrol | Væsentlige ændringer |
| III-167 | Asyl | |
| III-168 | Indvandring | |
| III-169 | Solidaritetsprincippet | Nye bestemmelser |
| III-170 | Samarbejde om civilretlige spørgsmål | Væsentlige ændringer |
| III-171 | Retligt samarbejde i straffesager | |
| III-172 | Indbyrdes tilnærmelse af strafferetlige bestemmelser, overtrædelser og straffe | |
| III-173 | Tilskyndelsesforanstaltninger på området forebyggelse af kriminalitet | |
| III-174 | Eurojust | |
| III-175 | Den europæiske anklagemyndighed | Nye bestemmelser |
| III-176 | Ikke-operationelt politisamarbejde | Væsentlige ændringer |
| III-177 | Europol | |
| III-178 | Arbejde på en anden medlemsstats område | - |
| III-283 | Domstolens kompetence til at prøve de retshåndhævende myndigheders operationer | |
| III-321 | Bekæmpelse af svig | Væsentlige ændringer |
[ Top ] [ Forrige ] [ Næste ] [ Oversigt ]
Temasiderne forpligter ikke Europa-Kommissionen retligt, foregiver ikke at være udtømmende og indeholder ikke nogen fortolkning af konventionsteksten.