A CONSTRUÇÃO EUROPEIA ATRAVÉS DOS TRATADOS >

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Resultados da Convenção Europeia

Introdução

: Historial
Génese da Convenção
Desenrolar dos trabalhos
Estrutura do projecto
Resultados
Próximas etapas

HISTORIAL

Os últimos quinze anos da história da construção europeia foram marcados por uma série de revisões dos Tratados europeus. Cada uma delas foi preparada por uma Conferência Intergovernamental (CIG) que reuniu os representantes dos governos dos Estados-Membros. As duas últimas CIG, que culminaram na assinatura dos Tratados de Amesterdão em 1997 e de Nice em 2001, não permitiram dar respostas satisfatórias a questões institucionais fundamentais em vésperas do alargamento. Especialmente na sequência do Tratado de Nice, verificou-se a necessidade de prosseguir uma reforma institucional que ultrapassasse a simples adaptação das instituições na perspectiva do alargamento.

Por este motivo, o Tratado de Nice , concluído politicamente no Conselho Europeu de Nice em Dezembro de 2000 pelos Chefes de Estado ou de Governo, já previa, na sua anexa Declaração respeitante ao futuro da União, as etapas que faltavam cumprir para prosseguir a reforma institucional.

Esta declaração previa o lançamento de um debate mais amplo e mais aprofundado sobre o futuro da União Europeia (UE), a adopção de uma declaração no Conselho Europeu de Laeken em Dezembro de 2001, que deveria especificar os temas a abordar no debate e o método adoptado para a reforma e, por último, a convocação de uma nova CIG em 2004. Por outro lado, esta Declaração de Nice, anexa à acta final da CIG 2000, propunha já quatro questões que a reflexão institucional deveria abordar.

Na sua reunião de Laeken, em Dezembro de 2001, o Conselho Europeu apresentou a convocação de uma Convenção como método escolhido para levar a bom termo a reforma. A escolha do modelo da Convenção marca uma viragem em matéria de revisões dos Tratados e traduz a vontade de abandonar as reuniões realizadas à porta fechada apenas com os responsáveis dos governos. A criação desta Convenção constitui uma inovação institucional, apesar de a Convenção que elaborou a Carta dos Direitos Fundamentais ter aberto, de certa forma, um precedente. Esta instituição de um novo tipo tinha por missão assegurar uma preparação da próxima CIG de forma tão transparente e ampla quanto possível, graças à participação das principais partes interessadas no debate: representantes dos governos dos Estados-Membros e dos países candidatos, representantes dos parlamentos nacionais, representantes do Parlamento Europeu e da Comissão Europeia, bem como observadores provenientes do Comité das Regiões, do Comité Económico e Social Europeu e dos parceiros sociais europeus.

A Declaração de Laeken definiu igualmente o conteúdo do debate, através de 60 questões precisas relativas ao futuro da União reunidas em torno de quatro temas:

Uma melhor repartição e definição das competências.
A simplificação dos instrumentos.
Mais democracia, transparência e eficácia na União Europeia (legitimidade democrática e transparência das instituições, papel dos parlamentos nacionais, processo de decisão e funcionamento das instituições numa União alargada).
A via de uma Constituição para os cidadãos europeus (simplificação e reestruturação dos Tratados, inclusão da Carta dos Direitos Fundamentais e eventual adopção de um texto constitucional).

De acordo com a Declaração de Laeken, o documento final elaborado pela Convenção poderia compreender «quer diferentes opções, indicando o apoio que as mesmas obtiveram, quer recomendações, em caso de consenso». Por outro lado, foi acordado que o Presidente da Convenção apresentaria, em cada Conselho Europeu, um relatório oral sobre o andamento dos trabalhos. Por último, foi previsto desde logo que o documento final serviria de ponto de partida para os trabalhos da CIG que adoptaria, in fine, as decisões definitivas.

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GÉNESE DA CONVENÇÃO

A sessão inaugural da Convenção teve lugar em 28 de Fevereiro de 2002 e os seus trabalhos foram concluídos em 18 de Julho de 2003, com a apresentação do projecto final de tratado que estabelece uma Constituição para a União, pelo seu Presidente, Valéry Giscard d'Estaing, à Presidência italiana.
De acordo com o mandato que lhe foi conferido pela Declaração de Laeken, a Convenção tinha por missão apresentar propostas tendo em vista a reforma institucional. A Convenção acabou por ultrapassar este simples requisito prévio e decidiu redigir um projecto de Constituição, ou seja, uma versão única e simplificada dos diversos Tratados existentes, um texto refundador.

A fim de levar a bom termo este projecto, a Convenção reuniu ao longo dos seus trabalhos 105 membros efectivos e respectivos suplentes.

O Conselho Europeu designou Valéry Giscard d'Estaing como Presidente da Convenção e Giuliano Amato e Jean Luc Dehaene como Vice-Presidentes. Para além destas três personalidades, a Convenção era composta por:

15 representantes dos Chefes de Estado ou de Governo dos Estados-Membros (um por Estado-Membro).
13 representantes dos Chefes de Estado ou de Governo dos países candidatos à adesão (um por país candidato).
30 representantes dos parlamentos nacionais dos Estados-Membros (dois por Estado-Membro).
26 representantes dos parlamentos nacionais dos países candidatos à adesão (dois por país candidato).
16 representantes, membros do Parlamento Europeu.
2 representantes da Comissão Europeia.

O Comité Económico e Social (três representantes), o Comité das Regiões (seis representantes), os parceiros sociais (três representantes) e o Provedor de Justiça Europeu foram convidados na qualidade de observadores.
Os países candidatos à adesão participaram plenamente nas deliberações sem, no entanto, poder impedir qualquer eventual consenso formado entre os Estados-Membros. Após a assinatura do Tratado de Adesão pelos países candidatos, os seus observadores tornaram-se membros de pleno direito da Convenção.

Os trabalhos da Convenção decorreram sob o impulso de um Praesidium composto pelo Presidente da Convenção, pelos Vice-Presidentes, por dois representantes do Parlamento Europeu (Mendez de Vigo e Klaus Hänsch), dois representantes da Comissão (Michel Barnier e António Vitorino), dois representantes dos parlamentos nacionais e por representantes dos Governos espanhol, dinamarquês e grego (os países que exerceram a presidência do Conselho da União Europeia durante a Convenção).
O Praesidium reuniu-se periodicamente, em geral duas vezes por mês antes de cada sessão plenária da Convenção e outra entre estas sessões, e desempenhou um papel especial na elaboração de projectos de ordem do dia das sessões plenárias e na supervisão das actividades.

Por último, a Convenção foi apoiada por um Secretariado responsável pela preparação, nomeadamente, dos documentos de trabalho da Convenção, pela redacção dos documentos de reflexão e pela elaboração da síntese dos debates.

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DESENROLAR DOS TRABALHOS

Os trabalhos da Convenção organizaram-se em três etapas: uma fase de auscultação, uma fase de reflexão e uma fase consagrada à elaboração do texto. A Convenção reuniu-se em sessões plenárias de dois ou três dias, uma ou duas vezes por mês, nas instalações do Parlamento Europeu em Bruxelas. O Praesidium reuniu-se entre as sessões plenárias, a fim de preparar as mesmas e de redigir, na fase final, os artigos que podiam ser objecto de consenso na Convenção.

Os trabalhos da Convenção começaram com uma fase de auscultação caracterizada por numerosos contactos com a sociedade civil. A Convenção lançou um amplo debate transeuropeu a vários níveis:

Um sítio Internet organizou a participação directa dos cidadãos.
Conferências organizadas a nível dos Estados-Membros e dos países candidatos permitiram lançar um debate à escala nacional.
A presença de observadores do Comité Económico e Social, do Comité das Regiões, dos parceiros sociais e de organizações não governamentais asseguraram a diversidade das contribuições.

A Convenção deu especial importância à participação dos jovens. Foi organizada uma Convenção dos jovens, que lhes permitiu exprimir a sua visão da Europa. A Convenção dos jovens decorreu entre 10 e 12 de Julho de 2002 e apresentou as suas propostas ao Praesidium. Foram igualmente instituídos grupos de contacto para criar um ponto de encontro e de diálogo com a sociedade civil sobre temas como o ambiente, a cultura, as regiões, etc.

A primeira sessão plenária da Convenção foi consagrada sobretudo à organização concreta da fase de auscultação e à determinação do método de trabalho da Convenção. De acordo com o método de trabalho adoptado, a Convenção deveria chegar a um consenso sobre as propostas que elaborasse sem recurso a votação, mesmo para a versão final do texto. Tal destinava-se a evitar, após a conclusão dos trabalhos, o envio ao Conselho Europeu de um texto que contivesse opções.

Concluída a fase de auscultação, os Membros da Convenção entraram numa fase de trabalho que consistia em exprimir concretamente as suas visões, debater os textos e alterações propostos, bem como a permitir uma aproximação gradual ao texto final.
A fim de preparar debates sobre determinados temas, a Convenção decidiu constituir onze grupos de trabalho que se ocuparam dos seguintes temas:

O papel do princípio da subsidiariedade.
O futuro da Carta Europeia dos Direitos Fundamentais.
A personalidade jurídica da União.
O papel dos parlamentos nacionais.
As competências complementares.
A governança económica.
A acção externa.
A defesa.
A simplificação dos procedimentos e instrumentos.
O espaço de liberdade, segurança e justiça.
A Europa social.

Estes grupos de trabalho, cujas reuniões se encontravam abertas a todos os Membros da Convenção interessados, tinham o objectivo de tentar chegar a um consenso sobre as diferentes propostas e apresentar os resultados dos seus debates à Convenção, que tomaria uma posição sobre os pormenores não resolvidos. A partir do segundo semestre de 2002, a Convenção entrou assim numa fase de reflexão concreta sobre as diferentes propostas. Os debates conduzidos pela Convenção deveriam permitir determinar os pontos sobre os quais era provável chegar a um consenso e quais as propostas sobre as quais os membros não poderiam chegar a acordo.

Em Outubro de 2002, o Presidente da Convenção apresentou ao Conselho Europeu de Bruxelas a estrutura do texto constitucional sob a forma de um anteprojecto. Os debates sobre os diferentes temas prosseguiram, nomeadamente a reforma institucional e os resultados dos grupos de trabalho, enquanto o Praesidium preparava a primeira versão dos artigos da Parte I do futuro tratado constitucional.

Em Fevereiro de 2003, os trabalhos da Convenção entraram na fase final: redacção de artigos, debate sobre as alterações propostas e procura de um compromisso. Em cada sessão plenária, o Praesidium propunha novos artigos e a Convenção debatia-os. As propostas para as quais se conseguia obter um consenso eram integradas no texto pelo Praesidium. Passo a passo, o projecto de tratado constitucional ganhava forma.

Tendo em conta o número de alterações, bem como as limitações de tempo, tornou-se cada vez mais evidente que não seria possível concluir os trabalhos da Convenção antes do Conselho Europeu de Salónica, em Junho de 2003. A Convenção concentrou, assim, os seus esforços na conclusão das Partes I e II do texto e na elaboração de um compromisso sobre a reforma institucional da União. Estas duas primeiras partes foram apresentadas, na sua versão final, ao Conselho Europeu em 20 de Junho de 2003.

Faltava ainda debater, numa última sessão plenária em Julho de 2003, as Partes III e IV do projecto de Constituição. Algumas propostas de alteração relativas às políticas da União e, nomeadamente, à votação por maioria qualificada, foram ainda debatidas e integradas no texto final, entregue à Presidência italiana em 18 de Julho de 2003 em Roma.
Após dezassete meses de trabalhos e de debates, a Convenção tinha cumprido a sua missão e propunha aos cidadãos europeus um projecto de tratado que estabelece uma Constituição para a Europa.

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ESTRUTURA DO PROJECTO

A Convenção chegou a um consenso sobre um projecto de tratado que estabelece uma Constituição para a Europa. Trata-se de um documento único, sem opções. Este projecto final foi concebido para substituir, por um único e novo Tratado Constitucional, os Tratados acumulados ao longo de 50 anos.

O projecto de tratado constitucional encontra-se dividido em quatro partes principais. Após um preâmbulo de carácter constitucional, que lembra a história e a as heranças da Europa, bem como a vontade de ultrapassar as suas divisões, surge a Parte I, consagrada aos princípios, objectivos e disposições institucionais que regem a nova União Europeia. A Parte I é constituída pelos nove títulos seguintes:

Definição e objectivos da União.
Direitos fundamentais e cidadania da União.
Competências da União.
Instituições da União.
Exercício das competências da União.
Vida democrática da União.
Finanças da União.
A União e os Estados vizinhos.
Qualidade de membro da União.

A Parte II do projecto constitucional é constituída pela Carta dos Direitos Fundamentais da União. Esta parte inclui os sete títulos seguintes, precedidos de um preâmbulo:

Dignidade.
Liberdades.
Igualdade.
Solidariedade.
Cidadania.
Justiça.
Disposições gerais.

A Parte III inclui as disposições relativas às políticas e ao funcionamento da União. Aqui são estabelecidas as políticas internas e externas da União, por exemplo as disposições relativas ao mercado interno, à União Económica e Monetária, ao espaço de liberdade, segurança e justiça, bem como a Política Externa e de Segurança Comum (PESC) e as disposições relativas ao funcionamento das instituições. Esta terceira parte é igualmente constituída por sete títulos:

Cláusulas de aplicação geral.
Não discriminação e cidadania.
Políticas e acções internas.
Associação dos países e territórios ultramarinos.
Acção externa da União.
Funcionamento da União.
Disposições comuns.

A Parte IV reúne as disposições gerais e finais do projecto constitucional, nomeadamente a entrada em vigor, o processo de revisão da Constituição e a revogação dos Tratados anteriores.

A Convenção propõe anexar cinco protocolos e três declarações ao Tratado que estabelece a Constituição, nomeadamente:

O Protocolo relativo ao papel dos parlamentos nacionais na União Europeia.
O Protocolo relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade.
O Protocolo relativo à representação dos cidadãos no Parlamento Europeu e à ponderação dos votos no Conselho Europeu e no Conselho de Ministros (incluindo a Declaração relativa à Roménia e à Bulgária) .
O Protocolo relativo ao Eurogrupo.
O Protocolo que altera o Tratado Euratom.
A Declaração relativa à criação de um serviço europeu para a acção externa.
A Declaração que acompanha a acta final de assinatura do Tratado que estabelece a Constituição.

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RESULTADOS

Por questões de clareza, as principais novidades introduzidas pelo projecto de tratado constitucional foram reunidas em quatro capítulos, apresentados seguidamente de forma sucinta.

Os princípios fundamentais da União

Consagração dos valores e objectivos da União, bem como dos direitos dos cidadãos europeus, graças à incorporação da Carta Europeia dos Direitos Fundamentais na Constituição.
Atribuição de uma personalidade jurídica única à União (fusão da Comunidade Europeia com a União Europeia).
Definição clara e estável das competências (competências exclusivas, partilhadas e competências de apoio) e da sua repartição entre os Estados-Membros e a União.
Criação de uma cláusula de saída voluntária que, pela primeira vez, oferece a possibilidade de um Estado-Membro se retirar da União.
Simplificação dos instrumentos de acção da União, reduzindo o seu número de 15 para 6, e simplificação da terminologia: os regulamentos e directivas passam a designar-se leis europeias e leis-quadro europeias.
Definição, pela primeira vez, dos fundamentos democráticos da União e, entre estes, da democracia participativa, e instauração de um verdadeiro direito de iniciativa popular.

As instituições

Nova distribuição de lugares no Parlamento Europeu, feita de modo degressivamente proporcional.
Institucionalização formal do Conselho Europeu, encabeçado por um Presidente, eleito por um mandato de dois anos e meio e, por conseguinte, abolição das presidências rotativas da União.
Reforma do Conselho de Ministros, que actuará como Conselho Legislativo quando adoptar actos jurídicos.
Estabelecimento de uma Comissão de dimensão reduzida constituída por um Colégio de quinze membros e por comissários sem direito de voto, com um sistema de rotação igualitária entre os dois grupos.
Eleição do Presidente da Comissão pelo Parlamento Europeu.
Nomeação de um Ministro dos Negócios Estrangeiros que reúne as funções de Comissário das Relações Externas e de Alto-Representante para a Política Externa e de Segurança Comum, ligado ao Conselho.

Os processos de decisão

Definição de um novo sistema de maioria qualificada, que será atingida com uma maioria dos Estados-Membros que represente três quintos da população.
Alargamento da maioria qualificada ao Conselho de Ministros para duas dezenas de bases jurídicas relativas às políticas e acções internas da União.
Criação de cláusulas-ponte que permitem um alargamento posterior da votação por maioria qualificada de acordo com um procedimento simplificado.
A adopção de leis e leis-quadro europeias através da votação conjunta do Parlamento Europeu e do Conselho torna-se regra geral (processo legislativo ordinário).

As políticas da União

Melhoria da coordenação económica entre os países que adoptaram o euro e reconhecimento do papel informal do Eurogrupo.
Supressão da estrutura em pilares: o segundo pilar (Política Externa e de Segurança Comum) e o terceiro pilar (Justiça e Assuntos Internos), até agora regidos pelo método intergovernamental, passam a ser regidos pelo método comunitário.
Reforço da Política Externa e de Segurança Comum através da instituição de um Ministro Europeu dos Negócios Estrangeiros e da definição progressiva de uma política comum de defesa, graças à criação de uma Agência Europeia de Armamento e à autorização das cooperações reforçadas.
Criação de um verdadeiro espaço de liberdade, segurança e justiça, graças à previsão do estabelecimento de políticas comuns em matéria de asilo, imigração e controlo das fronteiras externas, ao desenvolvimento de acções pela Europol e Eurojust e à possibilidade de instituição de uma procuradoria europeia.

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PRÓXIMAS ETAPAS

O texto apresentado pela Convenção é um projecto que deve servir de base aos trabalhos da CIG, única responsável pelas decisões definitivas relativamente ao conteúdo do futuro Tratado que estabelece uma Constituição para a União.

A CIG iniciou os seus trabalhos em 4 de Outubro de 2003 aquando de uma reunião de Chefes de Estado ou de Governo em Roma. Desenrola-se ao mais alto nível, uma vez que apenas os ministros dos Negócios Estrangeiros e os Chefes de Estado ou de Governo discutem as propostas da Convenção. O Presidente da Convenção não participa na CIG, mas os observadores do Parlamento Europeu participam na qualidade de convidados.

Durante mais de dois meses, os ministros dos Negócios Estrangeiros e os Chefes de Estado ou de Governo reuniram-se regularmente, a fim de tentar alcançar um compromisso. Desde as primeiras reuniões e tomadas de posição reinou alguma incerteza, uma vez que alguns países reivindicavam o direito de reabrir o debate sobre aspectos que tinham sido objecto de consenso no âmbito da Convenção. O risco, caso fosse reaberto o debate sobre o projecto no seu conjunto, residia na eventualidade de cada governo lutar pelas suas reivindicações nacionais, favorecendo a prática do sistema de concessões recíprocas, tão prejudicial na anterior CIG.
No Conselho Europeu de Bruxelas, em 12 e 13 de Dezembro de 2003, não foi possível chegar a um acordo global sobre a Constituição. Com efeito, os Estados-Membros não conseguiram chegar a acordo relativamente a duas questões fundamentais: as modalidades futuras da votação por maioria no Conselho e a composição da Comissão.
A Conferência Intergovernamental solicitou, assim, à Presidência irlandesa que prosseguisse as consultas.

Como foi alcançado um acordo político em 18 de Junho de 2004, na sequência dos trabalhos desta CIG, o projecto de Constituição foi transmitido aos Chefes de Estado que o assinaram todos em 29 de Outubro de 2004.

A ratificação da Constituição pelos Estados-Membros, de acordo com as respectivas normas constitucionais, ou por ratificação parlamentar ou por referendo, devia constituir a última etapa antes da sua entrada em vigor

Na sequência das dificuldades de ratificação verificadas em certos Estados-Membros, os Chefes de Estado e de Governo decidiram, por ocasião do Conselho Europeu de 16 e 17 de Junho de 2005, lançar um «período de reflexão» sobre o futuro da Europa.

Por ocasião do Conselho Europeu de 21 e 22 de Junho de 2007, os dirigentes europeus chegaram a um compromisso. Foi acordado um mandato para a convocação de uma CIG encarregada de finalizar e adoptar, não uma Constituição mas sim um «tratado reformador» para a União Europeia. O texto final do Tratado redigido pela CIG foi aprovado durante o Conselho Europeu informal que se realizou em Lisboa, a 18 e 19 de Outubro. O Tratado de Lisboa foi assinado pelos Estados-Membros, a 13 de Dezembro de 2007.

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Estas fichas não vinculam juridicamente a Comissão Europeia, não pretendem ser exaustivas e não têm qualquer valor interpretativo do texto da Convenção.