DE OPBOUW VAN EUROPA AAN DE HAND VAN DE VERDRAGEN >

Archief Archief Archief Archief

De resultaten van de Europese Conventie

Inleiding

: Voorgeschiedenis
Ontstaan van de Conventie
Verloop van de werkzaamheden
Structuur van het ontwerp-Verdrag
Nieuwe elementen
De volgende fasen

VOORGESCHIEDENIS

De laatste vijftien jaar is de Europese eenmaking gekenmerkt door een reeks herzieningen van de Europese Verdragen. Elk van deze herzieningen is voorbereid door een Intergouvernementele Conferentie (IGC), waaraan vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten deelnamen. Tijdens de laatste twee IGC's, die geleid hebben tot de ondertekening van het Verdrag van Amsterdam in 1997 en het Verdrag van Nice in 2001, kon geen bevredigend antwoord worden gevonden op institutionele vragen die aan de vooravond van de uitbreiding toch van cruciaal belang waren. Met name in de aanloop naar het Verdrag van Nice is de noodzaak gebleken om verder te gaan met een institutionele hervorming, die meer zou inhouden dan louter een aanpassing van de instellingen met het oog op de uitbreiding.

Daarom werd aan het Verdrag van Nice , waarover de staatshoofden en regeringsleiders in december 2000 op de Europese Raad in Nice een politiek akkoord hadden bereikt, reeds een Verklaring betreffende de toekomst van de Unie gehecht, waarin de volgende fasen voor de verdere institutionele hervorming werden genoemd.

Enkele van deze in de verklaring opgenomen punten waren: het lanceren van een breder en diepgaander debat over de toekomst van de Europese Unie (EU), de goedkeuring van een verklaring tijdens de Europese Raad van Laken in december 2001, waarin de thema's van het debat en de gekozen methode voor de hervorming moesten worden gepreciseerd, en ten slotte het bijeenroepen van een nieuwe IGC in 2004. Bovendien onderscheidde deze verklaring van Nice, die aan de slotakte van de IGC 2000 werd toegevoegd, reeds vier grote thema's waarover het institutionele debat moest gaan.

Tijdens de bijeenkomst in Laken in december 2001 heeft de Europese Raad bekendgemaakt een Conventie bijeen te willen roepen als methode om de hervorming tot een goed einde te brengen. De keuze voor een conventie als middel betekent een keerpunt wat de herzieningen van de verdragen betreft en geeft aan dat men wil afstappen van de besloten vergaderingen waaraan alleen vertegenwoordigers van de regeringen deelnemen. De bijeenroeping van een conventie is een institutionele vernieuwing, ook al heeft de conventie die het Handvest van de grondrechten heeft opgesteld, in zekere zin een precedent geschapen. Dit orgaan, dat nieuw was in zijn soort, had tot taak om een zo breed en transparant mogelijke voorbereiding van de volgende Intergouvernementele Conferentie te waarborgen dankzij de inbreng van de belangrijkste betrokkenen bij het debat: vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten en de kandidaat-lidstaten, vertegenwoordigers van de nationale parlementen, vertegenwoordigers van het Europees Parlement en de Europese Commissie en waarnemers uit het Comité van de Regio's, uit het Europees Economisch en Sociaal Comité en van de Europese sociale partners.

De Verklaring van Laken heeft evenzeer de inhoud van het debat bepaald aan de hand van zestig vragen over de toekomst van de Unie, die hoofdzakelijk de volgende vier thema's betreffen:

een betere verdeling en omschrijving van de bevoegdheden;
vereenvoudiging van de instrumenten;
meer democratie, transparantie en efficiëntie in de Europese Unie (democratische legitimiteit en transparantie van de instellingen, rol van de nationale parlementen, besluitvormingsproces in en werking van de instellingen in een uitgebreide Unie);
de weg naar een Grondwet voor de Europese burgers (vereenvoudiging en herziening van de Verdragen, opname van het Handvest van de grondrechten en mogelijke goedkeuring van een constitutionele tekst).

In de Verklaring van Laken was bepaald dat de Conventie een slotdocument zou opstellen dat "ofwel verschillende opties met vermelding van de steun waarop deze konden rekenen, ofwel aanbevelingen in geval van consensus" zou kunnen bevatten. Bovendien was afgesproken dat de voorzitter van de Conventie aan elke Europese Raad mondeling verslag over de voortgang van de besprekingen zou uitbrengen. Ten slotte was bepaald dat het slotdocument het uitgangspunt zou vormen voor de besprekingen in de Intergouvernementele Conferentie, die de uiteindelijke beslissingen zou nemen.

[ Begin pagina ]

ONTSTAAN VAN DE CONVENTIE

De openingszitting van de Conventie is op 28 februari 2002 gehouden en de werkzaamheden zijn op 18 juli 2003 afgerond met de overhandiging van het definitieve ontwerp-Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa door de voorzitter van de Conventie, Valéry Giscard d'Estaing, aan het Italiaanse voorzitterschap.

Overeenkomstig het mandaat dat haar door de verklaring van Laken was verleend, had de Conventie tot taak voorstellen te doen met het oog op de institutionele hervorming. Uiteindelijk is de Conventie verder gegaan dan deze vooraf gestelde opdracht en heeft zij een ontwerp-Grondwet opgesteld, dat wil zeggen een enkele, vereenvoudigde versie van de verschillende bestaande Verdragen, in feite een "heroprichtingstekst".

Om dit project tot een goed einde te brengen, hebben in de Conventie gedurende de gehele periode van haar werkzaamheden 105 Conventieleden en hun plaatsvervangers samengewerkt.

De Europese Raad heeft Valéry Giscard d'Estaing tot voorzitter van de Conventie benoemd en Giuliano Amato en Jean-Luc Dehaene tot vice-voorzitters. Afgezien van deze drie personen was de Conventie samengesteld uit:

15 vertegenwoordigers van de staatshoofden of regeringsleiders van de lidstaten (één per lidstaat);
13 vertegenwoordigers van de staatshoofden en regeringsleiders van de kandidaat-lidstaten (één per kandidaat-lidstaat);
30 vertegenwoordigers van de nationale parlementen van de lidstaten (twee per lidstaat);
26 vertegenwoordigers van de nationale parlementen van de kandidaat-lidstaten (twee per kandidaat-lidstaat);
16 leden van het Europees Parlement;
2 vertegenwoordigers van de Europese Commissie.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité (drie vertegenwoordigers), het Comité van de Regio's (zes vertegenwoordigers), de sociale partners (drie vertegenwoordigers) en de Europese Ombudsman waren als waarnemers uitgenodigd.
De kandidaat-lidstaten hebben als volwaardige gesprekspartners aan de besprekingen kunnen deelnemen, zonder evenwel een mogelijke consensus tussen de lidstaten te kunnen verhinderen. Na de ondertekening van het Toetredingsverdrag met de tien kandidaat-lidstaten zijn hun waarnemers volwaardige leden geworden.

De werkzaamheden van de Conventie zijn aangestuurd door een Presidium, bestaande uit de voorzitter van de Conventie, de vice-voorzitters, twee vertegenwoordigers van het Europees Parlement (Íñigo Méndez de Vigo en Klaus Hänsch), twee vertegenwoordigers van de Commissie (Barnier en Vittorino), twee vertegenwoordigers van de nationale parlementen en vertegenwoordigers van de Spaanse, de Deense en de Griekse regering (landen die tijdens de Conventie het voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie bekleedden).
Het Presidium is regelmatig bijeengekomen, gewoonlijk tweemaal per maand vóór elke plenaire zitting van de Conventie en eenmaal tussen twee zittingen. Zijn specifieke taak bestond erin ontwerp-agenda's voor de plenaire zittingen op te stellen en toe te zien op de activiteiten.

Tot slot werd de Conventie bijgestaan door een Secretariaat, dat met name discussiestukken voor de Conventie uitwerkte, reflectiedocumenten opstelde en beknopte verslagen van de debatten maakte.

[ Begin pagina ]

VERLOOP VAN DE WERKZAAMHEDEN

De werkzaamheden van de Conventie zijn in drie fasen verlopen: een luisterfase, een studiefase en een fase die gewijd was aan het opstellen van de tekst. De Conventie is regelmatig bijeengekomen in plenaire zittingen van twee of drie dagen, in een ritme van een of twee vergaderingen per maand, in de gebouwen van het Europees Parlement te Brussel. Tussen deze plenaire zittingen is het Presidium bijeengekomen om de zittingen voor te bereiden en - in de slotfase - om artikelen op te stellen waarover binnen de Conventie een consensus mogelijk leek.

De werkzaamheden van de Conventie zijn van start gegaan met een luisterfase, die gekenmerkt werd door een groot aantal contacten met de civiele samenleving. De Conventie heeft de aanzet gegeven voor een breed, trans-Europees debat op verschillende niveaus:

via een internetsite konden de burgers een rechtstreekse bijdrage leveren aan het debat;
dankzij conferenties die in de lidstaten en de kandidaat-lidstaten werden georganiseerd, kon er een debat op nationaal niveau worden gelanceerd;
de aanwezigheid van waarnemers van het Europees Economisch en Sociaal Comité, het Comité van de Regio's, de sociale partners en de niet-gouvernementele organisaties heeft voor uiteenlopende bijdragen gezorgd.

De Conventie heeft bijzondere nadruk gelegd op de participatie van jongeren. Er is een Jongerenconventie georganiseerd waarin de jongeren hun visie op Europa konden formuleren. De Jongerenconventie is gehouden van 10 tot 12 juli 2002 en heeft haar voorstellen aan het Presidium voorgelegd. Ook zijn er contactgroepen opgezet met de bedoeling een ruimte te creëren voor ontmoeting en dialoog met de civiele samenleving over onderwerpen als milieu, cultuur, de regio's, enzovoort.

De eerste plenaire zitting van de Conventie was er met name op gericht de luisterfase concreet te organiseren en de werkmethode van de Conventie te bepalen. Volgens de gekozen werkmethode moest de Conventie een consensus bereiken over de voorstellen die zij opstelde, zonder daarbij gebruik te maken van stemmingen, zelfs niet voor de definitieve versie van de tekst. Dit om te voorkomen dat er na afloop van de werkzaamheden een tekst met verschillende opties aan de Europese Raad werd voorgelegd.

Toen de luisterfase eenmaal voorbij was, brak er een actieve fase aan voor de leden van de Conventie, waarin zij hun visies concreet formuleerden, discussieerden over de voorgestelde teksten en amendementen, en naar een definitieve tekst toewerkten.

Om de debatten over bepaalde onderwerpen voor te bereiden heeft de Conventie besloten elf werkgroepen in te stellen, die zich bezighielden met de volgende onderwerpen:

de rol van het subsidiariteitsbeginsel;
de toekomst van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie;
de rechtspersoonlijkheid van de Unie;
de rol van de nationale parlementen;
de aanvullende bevoegdheden;
economisch bestuur;
extern optreden;
defensie;
vereenvoudiging van procedures en instrumenten;
de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid;
een sociaal Europa.

Deze werkgroepen, waarvan de besprekingen toegankelijk waren voor alle geïnteresseerde Conventieleden, moesten overeenstemming proberen te bereiken over de diverse voorstellen en de resultaten van hun debatten presenteren aan de Conventie, die vervolgens knopen doorhakte over niet opgeloste zaken. Vanaf de tweede helft van 2002 belandde de Conventie dus in een fase waarin de verschillende voorstellen concreet bestudeerd werden. Aan de hand van de debatten binnen de Conventie moest kunnen worden vastgesteld over welke punten waarschijnlijk overeenstemming kon worden bereikt en over welke voorstellen de leden van de Conventie het niet eens zouden kunnen worden.

In oktober 2002 heeft de voorzitter van de Conventie in de Europese Raad in Brussel de structuur van de constitutionele tekst gepresenteerd in de vorm van een voorontwerp. Over verschillende onderwerpen zijn de debatten voortgezet, met name over de institutionele hervorming en de resultaten van de werkgroepen, terwijl het Presidium de eerste versie voorbereidde van de artikelen van deel I van het toekomstig Verdrag voor een Grondwet.

In februari 2003 is de Conventie aan de slotfase van haar werkzaamheden begonnen met het opstellen van artikelen, het debatteren over amendementen en het zoeken naar compromissen. Tijdens elke plenaire zitting stelde het Presidium nieuwe artikelen voor en werd daarover door de Conventie gediscussieerd. De voorstellen waarover een consensus werd bereikt, werden door het Presidium in de tekst opgenomen. Langzaam maar zeker kreeg de ontwerp-Grondwet vorm.

Gezien de hoeveelheid amendementen en de beperkte tijd die beschikbaar was, werd het steeds duidelijker dat het niet mogelijk zou zijn de werkzaamheden van de Conventie op tijd voor de Europese Raad van Thessaloniki in juni 2003 af te ronden. De Conventie heeft haar inspanningen vervolgens gericht op het afronden van deel I en deel II van de tekst en op het opstellen van een compromis over de institutionele hervorming van de Unie. De definitieve versie van deze eerste twee delen zijn op 20 juni 2003 aan de Europese Raad gepresenteerd.

Daarna moest er in een laatste plenaire zitting in juli 2003 nog gediscussieerd worden over deel III en deel IV van de ontwerp-Grondwet. Er is nog onderhandeld over wijzigingsvoorstellen betreffende de beleidsterreinen van de Unie en met name over de besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid van stemmen. Deze voorstellen zijn opgenomen in de definitieve tekst die op 18 juli 2003 te Rome aan het Italiaanse voorzitterschap is overhandigd.

Na anderhalf jaar werken en discussiëren had de Conventie haar taak vervuld en presenteerde zij de Europese burgers een ontwerp-Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa.

[ Begin pagina ]

STRUCTUUR VAN HET ONTWERP-VERDRAG

De Conventie heeft overeenstemming bereikt over een ontwerp-Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa. Het gaat om een enkele tekst zonder opties. Dit definitieve ontwerp was bedoeld om de in de afgelopen vijftig jaar gesloten Verdragen te vervangen door één nieuw Verdrag voor een Grondwet.

Het ontwerp-Verdrag bestaat uit vier delen. In de preambule, die een constitutioneel karakter heeft, wordt ingegaan op de Europese geschiedenis en tradities en op het streven de tegenstellingen te overwinnen. Deel I is gewijd aan de beginselen, de doelstellingen en de institutionele bepalingen die van toepassing zijn op de nieuwe Europese Unie. Deel I omvat negen titels:

definitie en doelstellingen van de Unie;
de grondrechten en het burgerschap van de Unie;
de bevoegdheden van de Unie;
de instellingen van de Unie;
de uitoefening van de bevoegdheden van de Unie;
het democratisch bestel van de Unie;
de financiën van de Unie;
de Unie en haar naaste omgeving;
het lidmaatschap van de Unie.

In deel II van het ontwerp-Verdrag is het Europees Handvest van de grondrechten integraal opgenomen. Na een preambule volgen zeven titels:

waardigheid;
vrijheden;
gelijkheid;
solidariteit;
burgerschap;
rechtspleging;
algemene bepalingen.

Deel III bevat de bepalingen betreffende het beleid en de werking van de Unie. Het interne en externe beleid van de Unie is hierin vastgelegd, bijvoorbeeld de bepalingen inzake de interne markt, de Economische en Monetaire Unie, de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid alsmede het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) en de bepalingen inzake de werking van de instellingen. Dit derde deel omvat eveneens zeven titels:

algemeen toepasselijke bepalingen;
non-discriminatie en burgerschap;
intern beleid en optreden;
de associatie van de landen en gebieden overzee;
het externe optreden van de Unie;
de werking van de Unie;
gemeenschappelijke bepalingen.

Deel IV omvat de algemene en slotbepalingen van het ontwerp-Verdrag voor een Grondwet, met name ten aanzien van de inwerkingtreding, de procedure voor de herziening van de Grondwet en de intrekking van de vorige Verdragen.

De Conventie stelt voor vijf protocollen en drie verklaringen toe te voegen aan het ontwerp-Verdrag, namelijk:

het protocol betreffende de rol van de nationale parlementen in de Europese Unie;
het protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid;
het protocol inzake de vertegenwoordiging van de burgers in het Europees Parlement en de stemmenweging in de Europese Raad en in de Raad van Ministers (waaraan een verklaring betreffende Roemenië en Bulgarije is gehecht);
het protocol betreffende de Eurogroep;
het protocol houdende wijziging van het Euratom-Verdrag;
de verklaring inzake de oprichting van een Europese dienst voor extern optreden;
de verklaring bij de slotakte van het verdrag tot vaststelling van de Grondwet.

[ Begin pagina ]

NIEUWE ELEMENTEN

Duidelijkheidshalve volgt hieronder een korte samenvatting van de belangrijkste nieuwe elementen van het ontwerp-Verdrag.

De grondbeginselen van de Unie

De waarden en doelstellingen van de Unie alsmede de rechten van de Europese burgers worden bekrachtigd doordat het Europees Handvest van de grondrechten integraal is opgenomen in de Grondwet.
Aan de Unie wordt rechtspersoonlijkheid toegekend (de Europese Gemeenschap fuseert met de Europese Unie).
De (exclusieve, gedeelde en ondersteunende) bevoegdheden alsmede de verdeling hiervan tussen de lidstaten en de Unie worden duidelijk en vast gedefinieerd.
Er is een bepaling over vrijwillige uittreding ingevoerd waardoor een lidstaat zich voortaan kan terugtrekken uit de Unie.
Het aantal instrumenten voor het optreden van de Unie wordt teruggebracht van vijftien naar zes. Ook wordt de terminologie vereenvoudigd: verordeningen en richtlijnen worden Europese wetten en Europese kaderwetten.
Voor het eerst worden de democratische grondslagen van de Unie gedefinieerd, onder andere het beginsel van de participerende democratie. Ook wordt een initiatiefrecht voor burgers ingevoerd.

De instellingen

De zetels in het Europees Parlement worden op een nieuwe, degressief evenredige wijze verdeeld.
De Europese Raad wordt formeel geïnstitutionaliseerd met een voorzitter die voor een periode van tweeëneenhalf jaar wordt gekozen. Het roulerend voorzitterschap van de Raad van de Unie wordt afgeschaft.
De Raad van Ministers wordt hervormd. Hij fungeert als wetgevende Raad wanneer hij rechtshandelingen vaststelt.
Er komt een kleinere Commissie, bestaande uit een College van vijftien leden en Commissarissen zonder stemrecht. Er wordt een toerbeurtsysteem ingevoerd op basis van gelijkheid tussen deze twee groepen.
De voorzitter van de Commissie wordt gekozen door het Europees Parlement.
Er wordt een minister van Buitenlandse Zaken benoemd, die deel uitmaakt van de Raad. Hij vervult de functie van Commissaris voor de externe betrekkingen en die van hoge vertegenwoordiger voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid.

De besluitvormingsprocedures

Het begrip gekwalificeerde meerderheid krijgt een nieuwe definitie. Hieronder wordt voortaan verstaan de meerderheid van de lidstaten, die tevens ten minste drievijfde van de bevolking vertegenwoordigt.
De gekwalificeerde meerderheid geldt ook voor de Raad van Ministers ten aanzien van een twintigtal rechtsgrondslagen betreffende het intern beleid en optreden van de Unie.
Er is een "overbruggingsclausule" opgesteld waardoor in de toekomst ook volgens een vereenvoudigde procedure met gekwalificeerde meerderheid kan worden gestemd.
De algemene regel wordt dat het Europees Parlement en de Raad gezamenlijk Europese wetten en kaderwetten vaststellen (gewone wetgevingsprocedure).

Het beleid van de Unie

De economische coördinatie tussen de landen die de euro hebben ingevoerd, wordt verbeterd. Ook wordt de informele rol van de Eurogroep erkend.
De pijlerstructuur wordt opgeheven. Voor de tweede pijler (gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid) en de derde pijler (justitie en binnenlandse zaken), waarop nu nog de intergouvernementele methode wordt toegepast, gaat de communautaire methode gelden.
Het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid wordt versterkt door de benoeming van een Europees minister van Buitenlandse Zaken. Bovendien wordt geleidelijk een gemeenschappelijk defensiebeleid bepaald door een Europees Bureau voor bewapening op te richten en nauwere samenwerking toe te staan.
Er wordt een daadwerkelijke ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid tot stand gebracht doordat wordt voorzien in gemeenschappelijk beleid op het gebied van asiel, immigratie en controle aan de buitengrenzen. Ook worden de activiteiten van Europol en Eurojust verder ontwikkeld, terwijl de instelling van een Europees openbaar ministerie tot de mogelijkheden behoort.

[ Begin pagina ]

DE VOLGENDE FASEN

De Conventie heeft een ontwerp-tekst voorgelegd die als basis dient voor de werkzaamheden van de IGC. Alleen de IGC kan definitieve besluiten nemen over de inhoud van het toekomstige Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa.

De IGC is op 4 oktober 2003 begonnen met haar werkzaamheden tijdens een bijeenkomst van de staatshoofden en regeringsleiders in Rome. Aangezien enkel en alleen de ministers van Buitenlandse Zaken en de staatshoofden en regeringsleiders beraadslagen over de voorstellen van de Conventie, opereert de IGC op het hoogste niveau. De voorzitter van de Conventie neemt niet deel aan de IGC, de waarnemers van het Europees Parlement wel.

Gedurende meer dan twee maanden zijn de ministers van Buitenlandse Zaken en de staatshoofden en regeringsleiders regelmatig bijeengekomen in een poging een compromis te bereiken. Tijdens de eerste bijeenkomsten en discussies was er sprake van enige onzekerheid omdat enkele landen het debat wilden heropenen over elementen waarover de Conventie overeenstemming had bereikt. Heropening van het debat over het gehele ontwerp-Verdrag bracht het gevaar met zich mee dat iedere regering zou proberen haar eisen te doen gelden en dat het doen van wederzijdse concessies in de hand zou worden gewerkt, wat de vorige IGC parten heeft gespeeld.

Tijdens de Europese Raad van Brussel op 12 en 13 december 2003 kon geen alomvattend akkoord over de Grondwet worden bereikt. De lidstaten konden het niet eens worden over twee fundamentele kwesties, namelijk over de voorwaarden voor stemming bij meerderheid in de Raad en over de samenstelling van de Commissie.

De Intergouvernementele Conferentie heeft derhalve het Ierse voorzitterschap gevraagd de beraadslagingen voort te zetten. Na de werkzaamheden van de IGC werd op 18 juni 2004 een politiek akkoord bereikt, waarna de ontwerp-grondwet werd voorgelegd aan de staatshoofden, die hem allen op 29 oktober 2004 ondertekend hebben.

Om in werking te treden moest het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet door alle lidstaten volgens hun eigen grondwettelijke regels worden geratificeerd, hetzij door parlementaire goedkeuring hetzij via een referendum. Omdat sommige lidstaten moeilijkheden ondervonden bij de ratificatie, besloten de staatshoofden en regeringsleiders tijdens de Europese Raad van 16 en 17 juni 2005 tot een bezinningsperiode over de toekomst van Europa.

Tijdens de Europese Raad van 21 en 22 juni 2007 hebben de Europese leiders een compromis bereikt. Er wordt een IGC bijeengeroepen, die belast wordt met de afwerking en de goedkeuring, niet meer van een Grondwet, maar van een hervormingsverdrag voor de Europese Unie. De definitieve tekst van het verdrag dat door de IGC is opgesteld, werd goedgekeurd op de informele Europese Raad van Lissabon op 18-19 oktober. Het Verdrag van Lissabon is op 13 december door de lidstaten ondertekend.

[ Begin pagina ] [ Volgende ] [ Inhoudsopgave ]

De informatiebladen zijn alleen ter informatie van het publiek bedoeld. Zij zijn voor de Europese Commissie juridisch niet bindend, beogen geen volledigheid en hebben geen interpretatieve waarde wat de tekst van de Conventie betreft.