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A CONSTRUÇÃO EUROPEIA ATRAVÉS DOS TRATADOS >

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Políticas da União


Políticas e acções internas


Introdução
Alterações comuns a todas as políticas
Adaptações respeitantes a algumas políticas específicas
Quadro recapitulativo

INTRODUÇÃO

A terceira parte do projecto de tratado que estabelece uma Constituição agrupa as disposições respeitantes às políticas da União. O Título III desta parte é mais especificamente consagrado às políticas e acções internas, enquanto os dois seguintes dizem respeito à acção externa da União .

A Convenção deu particular atenção à reforma de algumas políticas, tais como a Justiça e os Assuntos Internos (JAI), a política económica e monetária e a Política Externa e de Segurança Comum (PESC). Em contrapartida, as outras políticas não foram objecto de alterações muito significativas, dado o mandato limitado da Convenção, à excepção de algumas políticas específicas.

No entanto, para além destas alterações específicas, as políticas e acções internas da União são afectadas directamente pelas mudanças institucionais de carácter geral propostas pela Convenção (categorias de competências, classificação dos actos jurídicos, processo legislativo e maioria qualificada, assim como as cláusulas de integração e de coerência).

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ALTERAÇÕES COMUNS A TODAS AS POLÍTICAS

O projecto de Constituição propõe inovações de natureza horizontal, que produzem efeitos directos sobre a globalidade das políticas da União.

Novas categorias de competências

A descrição das políticas comuns clássicas (agricultura, transportes, mercado interno, etc.) não é alterada e limita-se a reproduzir os artigos existentes, ainda que agrupados e classificados de forma coerente tendo em conta as novas categorias de competências descritas no artigo I-11.º.
Num primeiro momento, são referidas as políticas que pertencem aos domínios da competência partilhada: o mercado interno, a política económica e monetária, as políticas noutros domínios específicos (emprego, agricultura, transportes, consumidores…) e o espaço de liberdade, segurança e justiça.
Num segundo momento, são referidos os domínios em que a União pode decidir levar a cabo uma acção de coordenação, de complemento ou de apoio. É o caso da saúde pública, da indústria, da cultura, da educação, da formação profissional, da juventude e do desporto, da protecção civil e da cooperação administrativa.

Cláusulas de aplicação geral e de integração

A Constituição reúne num título único, no início da Parte III, as cláusulas de aplicação geral de integração e de coerência que devem guiar a definição e a implementação de todas as políticas. O artigo III-1.º estabelece uma nova cláusula em virtude da qual «a União assegura a coerência entre as diferentes políticas e acções tendo em conta os objectivos da União na sua globalidade». Esta nova cláusula é acompanhada de cláusulas específicas respeitantes à contemplação da igualdade entre homens e mulheres, da luta contra toda e qualquer discriminação, da protecção do ambiente e dos consumidores, e do bom funcionamento dos serviços de interesse económico geral que figuram já no Tratado que institui a Comunidade Europeia (Tratado CE).

Fixação para cada base jurídica do tipo de actos a adoptar

A Convenção procedeu à repartição das bases jurídicas, determinando designadamente para cada base jurídica os tipos de actos aos quais as instituições devem recorrer para implementar a Constituição. Por conseguinte, as disposições respeitantes a cada política deixam de fazer referência à possibilidade de adoptar « actos » ou « medidas », mas definem com precisão os tipos de actos a utilizar e, portanto, dos procedimentos a respeitar. Prevê-se, assim, que na maioria dos casos a acção da União assuma a forma de lei ou de lei-quadro. No entanto, cerca de cinquenta bases jurídicas prevêem que o Conselho de Ministros adopte regulamentos ou decisões.

Processo legislativo

A consagração do processo de co-decisão como processo legislativo ordinário produz um importante efeito de simplificação das disposições que, segundo o actual Tratado, prevêem a co-decisão: as referências à proposta da Comissão e ao processo de co-decisão são absorvidas pela simples menção da lei ou da lei-quadro. Além disso, e no seguimento do alargamento do âmbito do processo legislativo ordinário, a Convenção decidiu aplicar a co-decisão a cerca de vinte bases jurídicas que actualmente não a prevêem.
O processo legislativo especial é aplicável a cerca de vinte bases jurídicas para as quais estão previstas leis do Conselho. A Comissão mantém o monopólio da iniciativa para estas leis, devendo o Parlamento ser consultado ou aprovar o acto.

Generalização da maioria qualificada

O artigo I-22.º estabelece como regra geral o voto por maioria qualificada no Conselho, o que implica a supressão da referência ao facto de o Conselho deliberar por maioria qualificada em todas as bases jurídicas visadas.
Além disso, a Convenção decidiu a passagem à maioria qualificada em cerca de vinte bases jurídicas que, actualmente, prevêem o voto por unanimidade.

Novas bases jurídicas

A fim de limitar o recurso à denominada cláusula de flexibilidade (artigo I-17.º), a Convenção introduziu no projecto de Constituição novas bases jurídicas que permitem explicitamente à União agir em determinados domínios.

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ADAPTAÇÕES RESPEITANTES A DETERMINADAS POLÍTICAS ESPECÍFICAS

Serviços de interesse económico geral (artigo III-6.º)

É prevista uma nova base jurídica que permite adoptar leis sobre os princípios e as condições, nomeadamente económicas e financeiras, que constituem a base de funcionamento destes serviços de interesse económico geral.

Cidadania (artigo III-7.º a III-13.º)

O nº 1 do artigo III-8.º, sobre as medidas para combater as discriminações, prevê que uma lei do Conselho de Ministros seja previamente aprovada pelo Parlamento Europeu, ao passo que, actualmente, o Tratado que institui a Comunidade Europeia (Tratado CE) apenas prevê que o Parlamento seja consultado.
No nº 2 do artigo III-8.º, ainda sobre o combate às discriminações, a competência da União foi alargada à definição dos princípios de base das medidas de incentivo que pode adoptar nesta matéria.
No nº 2 do artigo III-9.º, sobre os direitos de livre circulação e de livre permanência de que beneficiam os cidadãos europeus, a competência da União foi alargada aos domínios excluídos pelo Tratado de Nice, designadamente as medidas respeitantes aos passaportes, bilhetes de identidade, autorizações de residência e outros documentos equiparados, assim como as medidas respeitantes à segurança social ou à protecção social. Nestes casos, é prevista uma lei do Conselho de Ministros aprovada por unanimidade.
No artigo III-11.º é prevista uma nova base jurídica que permite adoptar leis do Conselho de Ministros estabelecendo as disposições necessárias para garantir a protecção diplomática e consular dos cidadãos da União. Actualmente, nos termos do Tratado CE, incumbe aos Estados-Membros definir essas medidas através dos instrumentos convencionais clássicos.

Mercado interno (artigos III-14.º a III-68.º)

O capítulo consagrado ao mercado interno contém sete secções (estabelecimento do mercado interno, livre circulação de pessoas e de serviços, livre circulação de mercadorias, capitais e pagamentos, regras de concorrência, disposições fiscais e aproximação das legislações). Embora a quase totalidade das disposições deste capítulo figure já no Tratado CE, convém notar a reorganização destes artigos, que no Tratado CE se encontram em três títulos separados.

Prestações no domínio da segurança social (artigo III-21.º)

A base jurídica que permite facilitar a livre circulação através da coordenação das legislações em matéria de prestações sociais foi alargada para cobrir não só os trabalhadores assalariados mas também os independentes. Além disso, é de notar a passagem da unanimidade à maioria qualificada. Convém, no entanto, sublinhar que esta base jurídica não permite adoptar disposições aplicáveis a outras categorias de cidadãos europeus (reformados, estudantes). O recurso à cláusula da flexibilidade - e, portanto, à votação por unanimidade no Conselho - continuará assim a ser necessário nestes últimos casos.

Congelamento de fundos (artigo III-49.º)

É prevista uma nova base jurídica que permite adoptar leis que fixem o quadro jurídico necessário para limitar a livre circulação de capitais e tornar possível o congelamento de fundos de pessoas singulares ou colectivas, grupos e entidades não estatais, como medida de luta contra o crime organizado, o terrorismo e o tráfico de seres humanos.

Regulamentos de isenção das regras de concorrência aplicáveis às empresas (artigo III-54.º) e regulamentos de isenção das regras em matéria de auxílios estatais (artigo III-57.º)

A possibilidade de a Comissão adoptar estes regulamentos, após deliberação do Conselho de Ministros, encontra-se explicitamente prevista.

Cooperação administrativa e luta contra a fraude fiscal e a evasão fiscal no domínio dos impostos indirectos (artigo III-62.º) e no domínio dos impostos sobre as sociedades (artigo III-63.º)

Quando o Conselho verificar, por unanimidade, que algumas medidas por si examinadas nestes domínios dizem respeito ao âmbito da cooperação administrativa ou à luta contra a fraude fiscal e a evasão fiscal adoptará, por maioria qualificada, as leis ou as leis-quadro respeitantes a essas medidas.

Aproximação das legislações nacionais para o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno (artigos III-64.º e III-65.º)

A relação entre a regra e a excepção é invertida relativamente ao Tratado CE. O artigo III-65.º, que prevê a lei ou a lei-quadro e o processo legislativo ordinário, torna-se a regra e o artigo III-64.º, que prevê a lei-quadro do Conselho de Ministros e a unanimidade, torna-se a excepção.

Títulos europeus de propriedade intelectual e outros procedimentos centralizados (artigo III-68.º)

É prevista uma nova base jurídica que permite adoptar leis ou leis-quadro que estabeleçam as medidas respeitantes à criação e à protecção de títulos europeus de propriedade intelectual, assim como à instituição de outros regimes de autorização, de coordenação e de controlo centralizados a nível da União. No entanto, o regime linguístico dos referidos títulos é regido por uma lei do Conselho de Ministros aprovada por unanimidade.

Emprego (artigos III-97.º a III-102.º)

As disposições neste domínio não foram objecto de alterações de fundo, mas é preciso notar que a coordenação das políticas de emprego dos Estados-Membros passou a ser reconhecida como uma competência específica da União, assim como a coordenação das políticas económicas (artigos I-11.º e I-14.º).

Método aberto de coordenação no domínio social (artigo III-107.º)

Nesta disposição - que prevê que a Comissão incentive a cooperação entre os Estados-Membros neste domínio - foi acrescentado que a acção da Comissão se pode traduzir em iniciativas próprias da noção de método aberto de coordenação (definição de orientações e indicadores, organização do intercâmbio das melhores práticas, fiscalização e avaliação periódicas). É igualmente prevista a informação do Parlamento Europeu.
Coesão económica, social e territorial (artigos III-116.º a III-120.º)
Convém notar o aditamento da referência à coesão territorial, em conformidade com a definição contida na disposição sobre os objectivos gerais da União (artigo I-3.º).

Agricultura e pescas (artigo III-127.º)

É estabelecida uma repartição dos actos jurídicos neste domínio: a lei ou a lei-quadro rege a organização comum dos mercados agrícolas e fixa as outras disposições necessárias à realização dos objectivos da política comum da agricultura e pescas. Em compensação, os regulamentos e decisões do Conselho de Ministros, sob proposta da Comissão mas sem implicarem a consulta do Parlamento Europeu, determinam as medidas respeitantes à fixação dos preços, aos direitos niveladores, às ajudas, àss limitações quantitativas, bem como à fixação e à repartição das possibilidades de pesca.

Transportes marítimos e aéreos (artigo III-143.º)

A cláusula-ponte prevista no Tratado CE (decisão do Conselho de Ministros por maioria qualificada) para adoptar medidas no domínio dos transportes marítimos e aéreos - que tinha, aliás, caído em desuso - foi suprimida.

Investigação e desenvolvimento tecnológico (artigos III-146.º a III-156.º)

No artigo III-146.º é aditada a promoção da cooperação transfronteiras dos investigadores.
No artigo III-148.º - que prevê que a Comissão incentive a cooperação entre os Estados-Membros no domínio da investigação e do desenvolvimento tecnológico - foi aditado que a acção da Comissão se pode traduzir em iniciativas próprias da noção de método aberto de coordenação (definição de orientações e indicadores, organização do intercâmbio das melhores práticas, fiscalização e avaliação periódicas). É igualmente prevista a informação do Parlamento Europeu.

Espaço (artigo III-155.º)

É prevista uma nova base jurídica que permite adoptar leis ou leis-quadro para as medidas respeitantes à política espacial europeia, inclusive sob a forma de um programa espacial.

Energia (artigo III-157.º)

É prevista uma nova base jurídica que permite adoptar leis ou leis-quadro que estabeleçam as medidas respeitantes à política no domínio da energia, sem prejuízo das escolhas dos Estados-Membros entre diferentes fontes de energia e da estrutura geral do seu abastecimento energético.

Saúde pública (artigo III-179.º)

Na disposição que prevê que a Comissão incentive a cooperação entre os Estados-Membros em matéria de saúde pública foi aditado que a acção da Comissão se pode traduzir em iniciativas próprias da noção de método aberto de coordenação (definição de orientações e indicadores, organização do intercâmbio das melhores práticas, fiscalização e avaliação periódicas). É também prevista a informação do Parlamento Europeu.

Este artigo reflecte a dupla natureza da competência neste domínio: competência partilhada no que diz respeito aos desafios comuns de segurança e competência complementar no que diz respeito à protecção e melhoria da saúde.
O rigor com que a lei ou a lei-quadro pode prever medidas para lutar contra os grandes flagelos transfronteiriços poderá ter como efeito a restrição da competência da União na matéria, dado que actualmente a UE pode intervir para lutar contra todos os grandes flagelos, quer sejam ou não de natureza transfronteriça.

Indústria (artigo III-180.º)

Na disposição que prevê que a Comissão incentive a cooperação entre os Estados-Membros no domínio da indústria foi aditado que a acção da Comissão se pode traduzir em iniciativas próprias da noção de método aberto de coordenação (definição de orientações e indicadores, organização do intercâmbio das melhores práticas, fiscalização e avaliação periódicas). É também prevista a informação do Parlamento Europeu.

Foi igualmente aditado que a harmonização das legislações nacionais está excluída, o que aliás é uma característica de todos os domínios das acções de apoio, de coordenação e de complemento.

Educação, formação, juventude e desporto (artigo III-182.º)

É inserida neste artigo uma competência específica em matéria de desporto. Esta nova competência reflecte-se numa base jurídica que permite adoptar leis e leis-quadro para as medidas respeitantes ao desenvolvimento da dimensão europeia do desporto. Tratando-se de um domínio de acção de apoio, de coordenação e de complemento, a harmonização das legislações nacionais está excluída.
Também é preciso sublinhar o aditamento segundo o qual a acção da União visa explicitamente incentivar a participação dos jovens na vida democrática da Europa.

Protecção civil (artigo III-184.º)

É prevista uma nova base jurídica que permite adoptar leis e leis-quadro que fixem as medidas respeitantes ao apoio das acções nacionais na matéria e à promoção da cooperação operacional. Tratando-se de um domínio de acção de apoio, de coordenação e de complemento, a harmonização das legislações nacionais está excluída.

Cooperação administrativa (artigo III-185.º)

É prevista uma nova base jurídica que permite adoptar leis que visem a melhoria da capacidade administrativa dos Estados-Membros tendo em vista a implementação efectiva da legislação da União. Tratando-se de um domínio de acção de apoio, de coordenação e de complemento, a harmonização das legislações nacionais está excluída. Esta cooperação não prejudica as obrigações dos Estados-Membros nem os deveres e prerrogativas da Comissão (por exemplo, no quadro das acções por incumprimento).

Países e territórios ultramarinos (artigos III-186.º a III-192.º)

Nos artigos III-186.º e III-191.º é suprimida a referência aos princípios da associação destes países e territórios que figuram no preâmbulo do Tratado CE.
No artigo III-190.º é prevista uma base jurídica para organizar a livre circulação de trabalhadores entre a União e estes países e territórios. As medidas em questão assumem a forma de actos não legislativos adoptados pelo Conselho de Ministros, deliberando por sua própria iniciativa e por unanimidade.
No artigo III-191.º, ao fazer a repartição dos actos jurídicos, a Convenção decidiu que os actos relativos às modalidades e ao processo de associação destes países e territórios têm um carácter não legislativo (regulamentos ou decisões). Além disso, não está prevista uma proposta da Comissão para estes actos.

Regiões ultraperiféricas (artigo III-330.º)

A disposição relativa às regiões ultraperiféricas encontra-se num título separado das políticas, como aliás acontece actualmente no Tratado CE. As condições de aplicação da Constituição a estas regiões são estabelecidas por actos não legislativos do Conselho de Ministros, adoptados sob proposta da Comissão e após consulta do Parlamento Europeu. Convém notar a clarificação trazida ao segundo parágrafo no que diz respeito ao âmbito de aplicação das referidas condições de aplicação.

Turismo

Apesar de alguns pedidos expressos nesse sentido no quadro da Convenção, este domínio não foi referido explicitamente no projecto de Constituição. No entanto, pode considerar-se que está abrangido pela competência em matéria de indústria.

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QUADRO RECAPITULATIVO

Artigos Assunto Observações
III-6.º Serviços de interesse económico geral -
III-7.º a III-13.º Cidadania -
III-14.º a III-68.º Mercado interno -
III-21.º Prestações no domínio da segurança social -
III-49.º Congelamento de fundos -
III-54.º e III-57.º Regulamentos de isenção das regras de concorrência aplicáveis às empresas e regulamentos de isenção das regras em matéria de auxílios estatais -
III-62.º e III-63.º Cooperação administrativa e luta contra a fraude fiscal e a evasão fiscal no domínio dos impostos indirectos e como no domínio dos impostos sobre as sociedades -
III-64.º e III-65.º Aproximação das legislações nacionais para o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno -
III-68.º Títulos europeus de propriedade intelectual e outros processos centralizados -
III-97.º a 102.º Emprego -
III-107.º Método aberto de coordenação no domínio social -
III-116.º a 120.º Coesão económica, social e territorial -
III-127.º Agricultura e pescas -
III-143.º Transportes marítimos e aéreos -
III-146.º a 156.º Investigação e desenvolvimento tecnológico -
III-155.º Espaço -
III-157.º Energia -
III-179.º Saúde pública -
III-180.º Indústria -
III-182.º Educação, formação, juventude e desporto -
III-184.º Protecção civil -
III-185.º Cooperação administrativa -
III-186.º a III-192.º Países e territórios ultramarinos -
III-300.º Regiões ultraperiféricas -

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Estas fichas não vinculam juridicamente a Comissão Europeia, não pretendem ser exaustivas e não têm qualquer valor interpretativo do texto da Convenção.


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