LA COSTRUZIONE EUROPEA ATTRAVERSO I TRATTATI >

Archivi Archivi Archivi Archivi

Le politiche dell'Unione

Le politiche e azioni interne

: Introduzione
Le modifiche comuni a tutte le politiche
I cambiamenti relativi a talune politiche specifiche
Tabella riassuntiva

INTRODUZIONE

La terza parte del progetto di trattato costituzionale riunisce le disposizioni relative alle politiche dell'Unione. Il titolo III di tale parte è più specificamente dedicato alle politiche e azioni interne, mentre i due seguenti riguardano l'azione esterna dell'Unione .

La Convenzione ha riservato un'attenzione particolare alla riforma di alcune politiche, come la Giustizia e gli affari interni (JAI), la politica economica e monetaria e la politica estera e di sicurezza comune (PESC). Al contrario, le altre politiche non sono state oggetto di modifiche di particolare rilievo, in ragione del mandato limitato della Convenzione, e ad eccezione di alcune politiche specifiche.

Tuttavia, al di là di queste poche modifiche specifiche, le politiche e azioni interne dell'Unione sono direttamente toccate dai mutamenti istituzionali di portata generale proposti dalla Convenzione (categorie di competenze, classificazione degli atti giuridici, procedura legislativa e maggioranza qualificata, nonché clausole d'integrazione e coerenza).

[ Inizio pagina ]

LE MODIFICHE COMUNI A TUTTE LE POLITICHE

Il progetto di Costituzione propone innovazioni di tipo trasversale, che producono effetti diretti su tutte le politiche dell'Unione.

Le nuove categorie di competenze
La descrizione delle politiche comuni classiche (agricoltura, trasporti, mercato interno…) non è modificata e si limita a riprodurre gli articoli esistenti, ma raggruppati e classificati con coerenza per quanto riguarda le nuove categorie di competenze di cui all'articolo I-11.
Sono riprese, in un primo tempo, le politiche facenti capo ai settori della competenza condivisa: il mercato interno, la politica economica e monetaria, le politiche in altri settori specifici (occupazione, agricoltura, trasporti, consumatori…) e lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia.
Per un secondo tempo, sono ripresi i settori in cui l'Unione può decidere di condurre un'azione di coordinamento, di complemento o di sostegno. Si tratta di sanità pubblica, industria, cultura, istruzione, formazione professionale, gioventù e sport, protezione civile e cooperazione amministrativa.
Le clausole d'applicazione generale e integrazione
La Costituzione riunisce in un unico titolo, all'inizio della parte III, le clausole d'applicazione generale, d'integrazione e di coerenza, che devono guidare la definizione e attuazione di tutte le politiche. L'articolo III-1 stabilisce una nuova clausola, in base alla quale «l'Unione assicura la coerenza tra le varie politiche e azioni tenendo conto dell'insieme degli obiettivi dell'Unione ». Questa nuova clausola è accompagnata da clausole specifiche relative al rispetto della parità uomo-donna, della lotta contro ogni discriminazione, della tutela dell'ambiente e dei consumatori, del buon funzionamento dei servizi d'interesse economico generale che figurano già nel trattato che istituisce la Comunità europea (trattato CE).
La fissazione per ciascuna base giuridica del tipo di atti da adottare
La Convenzione ha proceduto a ripartire le basi giuridiche, cioè a determinare per ciascuna base giuridica i tipi di atti ai quali le istituzioni devono ricorrere per dare attuazione alla Costituzione. Conseguentemente, le disposizioni relative a ciascuna politica non fanno più riferimento alla possibilità di adottare degli «atti» o delle «misure», ma definiscono con precisione i tipi di atti da utilizzare e dunque di procedure da rispettare. In questo modo, si prevede che nella maggior parte dei casi l'azione dell'Unione prenderà la forma di legge o di legge quadro, ma una cinquantina di basi giuridiche prevede che il Consiglio dei ministri adotti regolamenti o decisioni.
La procedura legislativa
L'elevazione della codecisione a procedura legislativa ordinaria produce un importante effetto di semplificazione delle disposizioni che prevedono la codecisione nel trattato attuale: i riferimenti alla proposta della Commissione e alla procedura di codecisione sono assorbiti dalla sola menzione della legge o legge quadro. D'altronde, in seguito all'estensione dell'ambito della procedura legislativa ordinaria, la Convenzione ha deciso di applicare la codecisione a una ventina di basi giuridiche che attualmente non la prevedono.
La procedura legislativa speciale si applica a una ventina di basi giuridiche per le quali sono previste leggi del Consiglio. La Commissione mantiene il monopolio dell'iniziativa per queste leggi, e il Parlamento deve essere consultato o approvare l'atto.
La generalizzazione della maggioranza qualificata
L'articolo I-22 fa del voto a maggioranza qualificata in sede di Consiglio una regola generale. Ciò significa la soppressione del riferimento al fatto che il Consiglio decide a maggioranza qualificata in tutte le basi giuridiche interessate.
Inoltre, la Convenzione ha deciso il passaggio alla maggioranza qualificata per una ventina di basi giuridiche che attualmente prevedono il voto all'unanimità.
Le nuove basi giuridiche
Al fine di limitare il ricorso alla cosiddetta clausola di flessibilità (articolo I-17 ), la Convenzione ha introdotto nel progetto di Costituzione nuove basi giuridiche che consentono esplicitamente all'Unione di agire in alcuni settori.

[ Inizio pagina ]

LE MODIFICHE RELATIVE A TALUNE POLITICHE SPECIFICHE

Servizi d'interesse economico generale (articolo III-6)

È prevista una nuova base giuridica che consente di adottare leggi sui principi e le condizioni, in particolare economiche e finanziarie, che costituiscono la base di funzionamento di tali servizi d'interesse economico generale.

Cittadinanza (articoli da III-7 a III-13)

All'articolo III-8, primo paragrafo, dove si parla delle misure contro le discriminazioni, è ora previsto che la legge del Consiglio dei ministri sia approvata preventivamente dal Parlamento europeo, mentre oggi il trattato che istituisce la Comunità europea (trattato CE) prevede solo che il Parlamento sia consultato.
All'articolo III-8, secondo paragrafo, sempre per quanto riguarda la lotta alle discriminazioni, la competenza dell'Unione è stata estesa alla definizione dei principi di base delle misure di promozione che essa può adottare in tale materia.
All'articolo III-9, secondo paragrafo, per quanto riguarda i diritti di libera circolazione e di libero soggiorno di cui beneficiano i cittadini europei, la competenza dell'Unione è stata estesa a settori esclusi dal trattato di Nizza, come le misure riguardanti passaporti, carte d'identità, titoli di soggiorno e altri documenti assimilati, nonché le misure che concernono la sicurezza sociale o la protezione sociale. In tali casi è prevista una legge del Consiglio dei ministri adottata all'unanimità.
All'articolo III-11 è prevista una nuova base giuridica che consente di adottare leggi del Consiglio dei ministri che stabiliscano le misure necessarie per facilitare la tutela diplomatica e consolare dei cittadini europei. Attualmente, secondo il trattato CE, spetta agli Stati membri definire tali misure attraverso gli strumenti classici.

Mercato interno (articoli da III-14 a III-68)

Il capitolo dedicato al mercato interno comprende sette sezioni (instaurazione del mercato interno, libera circolazione delle persone e dei servizi, libera circolazione delle merci, dei capitali e dei pagamenti, regole di concorrenza, disposizioni fiscali, ravvicinamento delle legislazioni). Per quanto la quasi totalità delle disposizioni di questo capitolo figuri già nel trattato CE, va notata la riorganizzazione di questi articoli, che nel trattato CE si trovano in tre titoli separati.

Prestazioni nel settore della sicurezza sociale (articolo III-21)
La base giuridica che consente di agevolare la libera circolazione mediante il coordinamento delle legislazioni in materia di prestazioni sociali è stata estesa, in modo da coprire non soltanto i lavoratori dipendenti ma anche quelli autonomi. Occorre inoltre considerare il passaggio dall'unanimità alla maggioranza qualificata. È però necessario sottolineare che questa base giuridica non consente di adottare disposizioni applicabili ad altre categorie di cittadini europei (pensionati, studenti). Il ricorso alla clausola di flessibilità - e dunque al voto all'unanimità in sede di Consiglio - resterà dunque necessario in questi ultimi casi.

Congelamento dei beni (articolo III-49)
È prevista una nuova base giuridica che consente di adottare leggi che definiscano il quadro giuridico necessario per limitare la libera circolazione dei capitali e rendere possibile il congelamento dei beni delle persone, dei gruppi e delle entità non statali come misura di lotta contro la criminalità organizzata, il terrorismo e la tratta degli esseri umani.

Regolamenti di esenzione dalle norme sulla concorrenza applicabili alle imprese (articolo III-54) e regolamenti di esenzione dalle norme in materia di aiuti di Stato (articolo III-57)

È esplicitamente prevista la possibilità per la Commissione di adottare tali regolamenti, previa autorizzazione del Consiglio dei ministri.

Cooperazione amministrativa e lotta alla frode fiscale e all'evasione fiscale illecita nel settore delle imposte indirette (articolo III-62) e nel settore delle imposte sulle società (articolo III-63)

Qualora constati all'unanimità che determinate misure al suo esame in questi settori rientrano nel campo della cooperazione amministrativa o della lotta alla frode fiscale e all'evasione fiscale illecita, il Consiglio adotta leggi o leggi quadro relative a queste misure, decidendo a maggioranza qualificata.

Ravvicinamento delle legislazioni nazionali per l'instaurazione e il funzionamento del mercato interno (articoli III-64 e III-65)

Il rapporto tra regola ed eccezione è invertito rispetto al trattato CE. L'articolo III-65, che prevede la legge o legge quadro e la procedura legislativa ordinaria, diventa la regola, e l'articolo III-64, che prevede la legge quadro del Consiglio dei ministri e l'unanimità, diviene l'eccezione.

Titoli europei di proprietà intellettuale e altre procedure centralizzate (articolo III-68)

È prevista una nuova base giuridica che consente di adottare leggi o leggi quadro che stabiliscano le misure relative alla creazione e protezione dei titoli europei di proprietà intellettuale e all'attuazione di altri regimi di autorizzazione, coordinamento e controllo centralizzati a livello dell'Unione. Il regime linguistico di tali titoli è però disciplinato da una legge del Consiglio dei ministri adottata all'unanimità.

Occupazione (articoli da III-97 a III-102)

Le disposizioni in questo settore non sono state oggetto di modifiche sostanziali, ma va osservato che il coordinamento delle politiche dell'occupazione degli Stati membri è ormai riconosciuto come una competenza particolare dell'Unione, alla pari del coordinamento delle politiche economiche (articoli I-11 e I-14 ).

Metodo di coordinamento aperto nel settore sociale (articolo III-107)

A questa disposizione - che prevede che la Commissione incoraggi la cooperazione tra gli Stati membri nel settore - è stato aggiunto che l'azione della Commissione può tradursi in iniziative connesse con la nozione di metodo di coordinamento aperto (definizione di orientamenti e indicatori, organizzazione di scambi di migliori pratiche, controllo e valutazione periodici). È anche previsto che sia informato il Parlamento europeo.

Coesione economica, sociale e territoriale (articoli da III-116 a III-120)

Va notata l'aggiunta del riferimento alla coesione territoriale, conformemente alla definizione contenuta nella disposizione sugli obiettivi generali dell'Unione (articolo I-3).

Agricoltura e pesca (articolo III-127)

Si è stabilita una ripartizione degli atti giuridici nel settore: la legge o legge quadro disciplina l'organizzazione comune dei mercati agricoli e fissa le altre disposizioni necessarie per realizzare gli obiettivi della politica comune dell'agricoltura e della pesca. Sono invece regolamenti e decisioni del Consiglio dei ministri, su proposta della Commissione ma senza consultazione del Parlamento europeo, a determinare le misure relative alla fissazione dei prezzi, dei prelievi, degli aiuti e delle limitazioni quantitative, e alla fissazione e alla ripartizione delle possibilità di pesca.

Trasporto marittimo e aereo (articolo III-143)

L'iter previsto nel trattato CE (decisione del Consiglio dei ministri a maggioranza qualificata) per adottare misure nel settore dei trasporti marittimi e aerei - peraltro divenuto desueto - è stato soppresso.

Ricerca e sviluppo tecnologico (articoli da III-146 a III-156)

All'articolo III-146 è stata aggiunta la promozione della cooperazione transfrontaliera dei ricercatori.
All'articolo III-148 - che prevede che la Commissione incoraggi la cooperazione tra gli Stati membri nel settore della ricerca e sviluppo tecnologico - è stato aggiunto che l'azione della Commissione può tradursi in iniziative connesse con la nozione di metodo di coordinamento aperto (definizione di orientamenti e indicatori, organizzazione di scambi di migliori pratiche, controllo e valutazione periodici). È anche previsto che sia informato il Parlamento europeo.

Spazio (articolo III-155)

È istituita una nuova base giuridica che consente di adottare leggi o leggi quadro per le misure relative alla politica spaziale europea, anche sotto forma di un programma spaziale.

Energia (articolo III-157)

È istituita una nuova base giuridica che consente di adottare leggi o leggi quadro per le misure relative alla politica nel settore dell'energia, fatte salve le scelte degli Stati membri tra diverse fonti d'energia e la strutturale generale del loro approvvigionamento energetico.

Sanità pubblica (articolo III-179)

Alla disposizione che prevede che la Commissione incoraggi la cooperazione tra Stati membri in materia di sanità pubblica è stato aggiunto che l'azione della Commissione può tradursi in iniziative connesse con la nozione di metodo di coordinamento aperto (definizione di orientamenti e indicatori, organizzazione di scambi di migliori pratiche, controllo e valutazione periodici). È anche previsto che sia informato il Parlamento europeo.
Questo articolo rispecchia la duplice natura della competenza in questo settore: competenza condivisa per quanto riguarda le sfide comuni in materia di sicurezza, e competenza complementare relativamente alla tutela e al miglioramento della salute.
La precisazione in base alla quale la legge o legge quadro può prevedere misure di lotta contro i grandi flagelli transfrontalieri potrebbe avere come effetto quello di restringere la competenza dell'Unione in materia, dal momento che oggi l'Unione può intervenire per combattere tutti i grandi flagelli, che siano di natura transfrontaliera o meno.

Industria (articolo III-180)

Alla disposizione che prevede che la Commissione incoraggi la cooperazione tra Stati membri nel settore dell'industria è stato aggiunto che l'azione della Commissione può tradursi in iniziative connesse con la nozione di metodo di coordinamento aperto (definizione di orientamenti e indicatori, organizzazione di scambi di migliori pratiche, controllo e valutazione periodici). È anche previsto che sia informato il Parlamento europeo.
È anche stato aggiunto che l'armonizzazione delle legislazioni nazionali è esclusa, il che è peraltro caratteristico di tutti i settori riservati all'azione di sostegno, di coordinamento e di complemento.

Istruzione, formazione, gioventù e sport (articolo III-182)

In questo articolo è stata inserita una nuova competenza specifica in materia sportiva, che si rispecchia in una base giuridica la quale consente di adottare leggi e leggi quadro per misure relative allo sviluppo della dimensione europea dello sport. Trattandosi di un settore d'azione di sostegno, di coordinamento e di complemento, l'armonizzazione delle legislazioni nazionali è esclusa.
Va anche sottolineata l'aggiunta in base alla quale l'azione dell'Unione mira esplicitamente a incoraggiare la partecipazione dei giovani alla vita democratica dell'Europa.

Protezione civile (articolo III-184)

È prevista una nuova base giuridica che consente di adottare leggi e leggi quadro che stabiliscano le misure relative al sostegno delle azioni nazionali in materia e alla promozione della cooperazione operativa. Trattandosi di un settore d'azione di sostegno, di coordinamento e di complemento, l'armonizzazione delle legislazioni nazionali è esclusa.

Cooperazione amministrativa (articolo III-185)

È prevista una nuova base giuridica che consente di adottare leggi finalizzate a migliorare la capacità amministrativa degli Stati membri ai fini dell'attuazione effettiva del diritto dell'Unione. Trattandosi di un settore d'azione di sostegno, di coordinamento e di complemento, l'armonizzazione delle legislazioni nazionali è esclusa. Detta cooperazione lascia impregiudicati gli obblighi degli Stati membri e i doveri e le prerogative della Commissione (ad esempio nel quadro delle procedure d'infrazione).

Paesi e territori d'oltremare (articoli da III-186 a III-192)

Agli articoli III-186 e III-191 è stato soppresso il riferimento ai principi d'associazione di questi paesi e territori figurante nel preambolo del trattato CE.
All'articolo III-190 è prevista una base giuridica per l'organizzazione della libera circolazione dei lavoratori tra l'Unione e questi paesi e territori. Le misure in questione hanno la forma di atti non legislativi adottati dal Consiglio dei ministri che delibera di propria iniziativa e all'unanimità.
All'articolo III-191, con la ripartizione degli atti giuridici, la Convenzione ha deciso che gli atti relativi alle modalità e alla procedura di associazione di questi paesi e territori abbiano carattere non legislativo (regolamenti o decisioni). Inoltre, per questi atti non è prevista la proposta della Commissione.

Regioni ultraperiferiche (articolo III-330)

La disposizione relativa alle regioni ultraperiferiche si trova in un titolo separato delle politiche, com'è attualmente il caso anche nel trattato CE. Le condizioni di applicazione della Costituzione a queste regioni sono stabilite da atti non legislativi del Consiglio dei ministri, adottati su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo. Va notato il chiarimento apportato al secondo comma per quanto riguarda il campo d'applicazione delle suddette condizioni.

Turismo

Malgrado alcune domande sollevate in seno alla Convenzione, questo settore non è citato esplicitamente dal progetto di Costituzione. Lo si potrebbe però considerare coperto dalla competenza in materia d'industria.

[ Inizio pagina ]

TABELLA RIASSUNTIVA

Articoli	Argomento	Osservazioni
III-6	Servizi d'interesse economico generale	-
da III-7 a III-13	Cittadinanza	-
da III-14 a III-68	Mercato interno	-
III-21	Prestazioni nel settore della sicurezza sociale	-
III-49	Congelamento dei beni	-
III-54 e III-57	Regolamenti d'esenzione dalle norme di concorrenza applicabili alle imprese e regolamenti d'esenzione dalle norme in materia di aiuti di Stato	-
III-62 e III-63	Cooperazione amministrativa e lotta alla frode fiscale e all'elusione fiscale illecita nel settore delle imposte dirette e delle imposte sulle società	-
III-64 e III-65	Ravvicinamento delle legislazioni nazionali per l'istituzione e il funzionamento del mercato interno	-
III-68	Titoli europei di proprietà intellettuale e altre procedure centralizzate	-
da III-97 a 102	Occupazione	-
III-107	Metodo di coordinamento aperto nel settore sociale	-
da III-116 a 120	Coesione economica, sociale e territoriale	-
III-127	Agricoltura e pesca	-
III-143	Trasporto marittimo e aereo	-
da III-146 a 156	Ricerca e sviluppo tecnologico	-
III-155	Spazio	-
III-157	Energia	-
III-179	Sanità pubblica	-
III-180	Industria	-
III-182	Istruzione, formazione, gioventù e sport	-
III-184	Protezione civile	-
III-185	Cooperazione amministrativa	-
da III-186 a III-192	Paese e territori d'oltremare	-
III-300	Regioni ultraperiferiche	-

[ Inizio pagina ] [ Scheda precedente ] [ Scheda seguente ] [ Sommario ]

Queste schede non vincolano giuridicamente la Commissione Europea, sono esclusivamente informative e non intendono fornire un'interpretazione autentica del testo della Convenzione.