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LA CONSTRUCTION EUROPÉENNE À TRAVERS LES TRAITÉS >

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Les politiques de l'Union


Les politiques et actions internes


Introduction
Les modifications communes à toutes les politiques
Les adaptations relatives à certaines politiques spécifiques
Tableau récapitulatif

INTRODUCTION

La troisième partie du projet de traité constitutionnel regroupe les dispositions relatives aux politiques de l'Union. Le titre III de cette partie est plus particulièrement consacré aux politiques et actions internes alors que les deux suivants concernent l'action extérieure de l'Union .

La Convention a réservé une attention particulière à la réforme de certaines politiques telles que la Justice et les affaires intérieures (JAI) , la politique économique et monétaire et la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). En revanche, les autres politiques n'ont pas fait l'objet de modifications très importantes, en raison du mandat limité de la Convention, à l'exception de quelques politiques spécifiques.

Toutefois, au-delà de ces quelques modifications spécifiques, les politiques et actions internes de l'Union sont affectées directement par les changements institutionnels de portée générale proposés par la Convention (typologie des compétences, classement des actes juridiques, procédure législative et majorité qualifiée ainsi que les clauses d'intégration et de cohérence).

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LES MODIFICATIONS COMMUNES À TOUTES LES POLITIQUES

Le projet de Constitution propose des innovations de nature horizontale qui produisent des effets directs sur l'ensemble des politiques de l'Union.

La description des politiques communes classiques (agriculture, transport, marché intérieur…) n'est pas modifiée et se contente de reproduire les articles existants mais regroupés et classés avec cohérence au regard de la nouvelle typologie des compétences décrite dans l'article I-11.
Sont reprises dans un premier temps les politiques qui appartiennent aux domaines de la compétence partagée: le marché intérieur, la politique économique et monétaire, les politiques dans d'autres domaines spécifiques (emploi, agriculture, transport, consommateurs…) et l'espace de liberté, de sécurité et de justice.
Dans un deuxième temps, sont repris les domaines où l'Union peut décider de mener une action de coordination, de complément ou d'appui. Il s'agit de la santé publique, de l'industrie, de la culture, de l'éducation, de la formation professionnelle, de la jeunesse et du sport, de la protection civile et de la coopération administrative.

La Constitution regroupe dans un titre unique, au début de la partie III, les clauses d'application générale d'intégration et de cohérence qui doivent guider la définition et la mise en œuvre de toutes les politiques. L'article III-1 édicte une nouvelle clause en vertu de laquelle « l'Union veille à la cohérence entre les différentes politiques et actions en tenant compte de l'ensemble des objectifs de l'Union ». Cette nouvelle clause est accompagnée de clauses spécifiques relatives à la prise en compte de l'égalité des genres, de la lutte contre toute discrimination, de la protection de l'environnement et des consommateurs, et du bon fonctionnement des services d'intérêt économique général qui figurent déjà dans le traité instituant la Communauté européenne (traité CE).

La Convention a procédé à la ventilation des bases juridiques, à savoir la détermination pour chaque base juridique des types d'actes auxquels les institutions doivent avoir recours pour mettre en œuvre la Constitution. En conséquence, les dispositions relatives à chaque politique ne font plus référence à la possibilité d'adopter des « actes » ou des « mesures », mais définissent avec précision les types d'actes à utiliser et donc de procédures à respecter. Ainsi, il est prévu que dans la plupart des cas l'action de l'Union prend la forme de loi ou de loi-cadre. Toutefois, une cinquantaine de bases juridiques prévoit que le Conseil des ministres adopte des règlements ou des décisions.

La consécration de la procédure de codécision comme la procédure législative ordinaire produit un important effet de simplification des dispositions qui, dans le traité actuel, prévoient la codécision: les références à la proposition de la Commission et à la procédure de codécision sont absorbées par la seule mention de la loi ou de la loi-cadre. Par ailleurs, suite à l'extension du champ de la procédure législative ordinaire, la Convention a décidé d'appliquer la codécision à une vingtaine de bases juridiques qui actuellement ne la prévoient pas.
La procédure législative spéciale est applicable à une vingtaine de bases juridiques pour lesquelles des lois du Conseil sont prévues. La Commission garde le monopole de l'initiative pour ces lois et le Parlement doit soit être consulté, soit approuver l'acte.

L'article I-22 érige en règle générale le vote à la majorité qualifiée au Conseil . Cela comporte comme conséquence la suppression de la référence au fait que le Conseil statue à la majorité qualifiée dans toutes les bases juridiques concernées.
En outre, la Convention a décidé le passage à la majorité qualifiée d'une vingtaine de bases juridiques qui, actuellement, prévoient le vote à l'unanimité.

Afin de limiter le recours à la clause dite de flexibilité (article I-17 ), la Convention a introduit dans le projet de Constitution de nouvelles bases juridiques qui permettent explicitement à l'Union d'agir dans certains domaines.

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LES ADAPTATIONS RELATIVES À CERTAINES POLITIQUES SPÉCIFIQUES

Services d'intérêt économique général (article III-6)

Une nouvelle base juridique est prévue permettant d'adopter des lois sur les principes et les conditions, notamment économiques et financières, qui constituent la base de fonctionnement de ces services d'intérêt économique général.

Citoyenneté (article III-7 à III-13)

Dans l'article III-8 premier paragraphe, s'agissant des mesures contre les discriminations, il est désormais prévu que la loi du Conseil des ministres doit être préalablement approuvée par le Parlement européen, alors qu'aujourd'hui, le traité instituant la Communauté européenne (traité CE) prévoit seulement la consultation.
Dans l'article III-8 second paragraphe, toujours en termes de lutte contre les discriminations, la compétence de l'Union a été étendue à la définition des principes de base des mesures d'encouragement qu'elle peut adopter dans cette matière.
Dans l'article III-9 second paragraphe, s'agissant des droits de libre circulation et de libre séjour dont bénéficient les citoyens européens, la compétence de l'Union a été étendue aux domaines que le traité de Nice avait exclus, à savoir les mesures concernant les passeports, cartes d'identité, titres de séjour et autres documents assimilés, ainsi que les mesures concernant la sécurité sociale ou la protection sociale. Dans ces cas-là, est prévue une loi du Conseil des ministres adoptée à l'unanimité.
Dans l'article III-11, une nouvelle base juridique est prévue permettant d'adopter des lois du Conseil des ministres établissant les mesures nécessaires pour faciliter la protection diplomatique et consulaire des citoyens européens. Actuellement, aux termes du traité CE, il incombe aux États membres de définir de telles mesures à travers des instruments conventionnels classiques.

Marché intérieur (article III-14 à III-68)

Le chapitre consacré au marché intérieur comprend sept sections (établissement du marché intérieur, libre circulation des personnes et des services, libre circulation des marchandises, capitaux et paiements, règles de concurrence, dispositions fiscales, rapprochement des législations). Bien que la quasi-totalité des dispositions de ce chapitre figure déjà dans le traité CE, il convient de noter la réorganisation de ces articles, qui dans le traité CE se trouvent dans trois titres séparés.

Prestations dans le domaine de la sécurité sociale (article III-21)

La base juridique permettant de faciliter la libre circulation par le biais de la coordination des législations en matière de prestations sociales a été étendue pour couvrir non seulement les travailleurs salariés mais également les indépendants. En outre, on note le passage de l'unanimité à la majorité qualifiée. Il convient néanmoins de souligner que cette base juridique ne permet pas d'adopter de dispositions applicables à d'autres catégories de citoyens européens (retraités, étudiants). Le recours à la clause de flexibilité -et donc au vote à l'unanimité au Conseil- restera donc nécessaire dans ces derniers cas.

Gel des avoirs (article III-49)

Une nouvelle base juridique est prévue qui permet d'adopter des lois fixant le cadre juridique nécessaire pour limiter la libre circulation des capitaux et rendre possible le gel des avoirs des personnes, groupements et entités non étatiques, comme mesure de lutte contre la criminalité organisée, le terrorisme et le trafic d'êtres humains.

Règlements d'exemption des règles de concurrence applicables aux entreprises (article III-54) et règlements d'exemption des règles en matière d'aides d'État (article III-57)

La possibilité pour la Commission d'adopter de tels règlements, après habilitation du Conseil des ministres, est explicitement prévue.

Coopération administrative et lutte contre la fraude fiscale et l'évasion fiscale illégale dans le domaine des impôts indirects (article III-62) ainsi que dans le domaine des impôts sur les sociétés (article III-63)

Lorsque le Conseil constate à l'unanimité que certaines mesures qu'il examine dans ces domaines rentrent dans le champ de la coopération administrative ou de la lutte contre la fraude fiscale et l'évasion fiscale illégale, il adopte les lois ou lois-cadre relatives à ces mesures, statuant à la majorité qualifiée.

Rapprochement des législations nationales pour l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur (article III-64 et III-65)

La relation entre la règle et l'exception est inversée par rapport au traité CE. L'article III-65 qui prévoit la loi ou la loi-cadre et la procédure législative ordinaire devient la règle et l'article III-64 qui prévoit la loi-cadre du Conseil des ministres et l'unanimité devient l'exception.

Titres européens de propriété intellectuelle et autres procédures centralisées (article III-68)
Une nouvelle base juridique est prévue permettant d'adopter des lois ou des lois-cadre établissant les mesures relatives à la création et à la protection des titres européens de propriété intellectuelle ainsi qu'à la mise en place d'autres régimes d'autorisation, de coordination et de contrôle centralisés au niveau de l'Union. Toutefois, le régime linguistique desdits titres est régi par une loi du Conseil des ministres adoptée à l'unanimité.

Emploi (article III-97 à III-102)

Les dispositions de ce domaine n'ont pas fait l'objet de modifications de fond, mais il faut noter que la coordination des politiques de l'emploi des États membres est désormais reconnue comme une compétence particulière de l'Union, tout comme la coordination des politiques économiques (article I-11 et I-14 ).

Méthode ouverte de coordination dans le domaine social (article III-107)

Dans cette disposition -qui prévoit que la Commission encourage la coopération entre les États membres dans ce domaine-, il a été ajouté que l'action de la Commission peut se traduire par des initiatives propres à la notion de méthode ouverte de coordination (établissement d'orientations et d'indicateurs, organisation d'échanges de meilleures pratiques, surveillance et évaluation périodiques). L'information du Parlement européen est également prévue.

Cohésion économique, sociale et territoriale (article III-116 à III-120)

Il convient de noter l'ajout de la référence à la cohésion territoriale, conformément à la définition contenue dans la disposition sur les objectifs généraux de l'Union (article I-3).

Agriculture et pêche (article III-127)

Une ventilation des actes juridiques dans ce domaine est établie: la loi ou la loi-cadre régit l'organisation commune des marchés agricoles et fixe les autres dispositions nécessaires pour réaliser les objectifs de la politique commune de l'agriculture et de la pêche. En revanche, des règlements et décisions du Conseil des ministres, sur proposition de la Commission mais sans consultation du Parlement européen, déterminent les mesures relatives à la fixation des prix, des prélèvements, des aides, des limitations quantitatives, ainsi qu'à la fixation et à la répartition des possibilités de pêche.

Transport maritime et aérien (article III-143)

La passerelle prévue dans le traité CE (décision du Conseil des ministres à la majorité qualifiée) pour adopter des mesures dans le domaine du transport maritime et aérien -qui était d'ailleurs tombée en désuétude- a été supprimée.

Recherche et développement technologique (article III-146 à III-156)

Dans l'article III-146, la promotion de la coopération transfrontalière des chercheurs est ajoutée.
Dans l'article III-148 -qui prévoit que la Commission encourage la coopération entre les États membres dans le domaine de la recherche et du développement technologique-, il a été ajouté que l'action de la Commission peut se traduire dans des initiatives propres à la notion de méthode ouverte de coordination (établissement d'orientations et d'indicateurs, organisation d'échanges de meilleures pratiques, surveillance et évaluation périodiques). L'information du Parlement européen est également prévue.

Espace (article III-155)

Une nouvelle base juridique est prévue permettant d'adopter des lois ou lois-cadre pour les mesures relatives à la politique spatiale européenne, y compris sous forme d'un programme spatial.

Énergie (article III-157)

Une nouvelle base juridique est prévue permettant d'adopter des lois ou lois-cadre établissant les mesures relatives à la politique dans le domaine de l'énergie, sans préjudice des choix des États membres entre différentes sources d'énergie et de la structure générale de leur approvisionnement énergétique.

Santé publique (article III-179)

Dans la disposition qui prévoit que la Commission encourage la coopération entre les États membres en matière de santé publique, il a été ajouté que l'action de la Commission peut se traduire par des initiatives propres à la notion de méthode ouverte de coordination (établissement d'orientations et d'indicateurs, organisation d'échanges de meilleures pratiques, surveillance et évaluation périodiques). L'information du Parlement européen est également prévue.
Cet article reflète la double nature de la compétence dans ce domaine: compétence partagée pour ce qui concerne les enjeux communs de sécurité et compétence complémentaire pour ce qui concerne la protection et l'amélioration de la santé.
La précision selon laquelle la loi ou la loi-cadre peut prévoir des mesures pour lutter contre les grands fléaux transfrontaliers pourrait avoir pour effet de restreindre la compétence de l'Union dans la matière, étant donné qu'aujourd'hui celle-ci peut intervenir pour lutter contre tous les grands fléaux, qu'ils soient ou non de nature transfrontalière.

Industrie (article III-180)

Dans la disposition qui prévoit que la Commission encourage la coopération entre les États membres dans le domaine de l'industrie, il a été ajouté que l'action de la Commission peut se traduire par des initiatives propres à la notion de méthode ouverte de coordination (établissement d'orientations et d'indicateurs, organisation d'échanges de meilleures pratiques, surveillance et évaluation périodiques). L'information du Parlement européen est également prévue.
Il est également ajouté que l'harmonisation des législations nationales est interdite, ce qui d'ailleurs est une caractéristique de tous les domaines d'action d'appui, de coordination et de complément.

Éducation, formation, jeunesse et sport (article III-182)

Une compétence spécifique en matière de sport est insérée dans cet article. Cette nouvelle compétence se reflète dans une base juridique qui permet d'adopter des lois et lois-cadre pour les mesures relatives au développement de la dimension européenne du sport. S'agissant d'un domaine d'action d'appui, de coordination et de complément, l'harmonisation des législations nationales est interdite.
Il faut également souligner l'ajout selon lequel l'action de l'Union vise explicitement à encourager la participation des jeunes à la vie démocratique de l'Europe.

Protection civile (article III-184)

Une nouvelle base juridique est prévue permettant d'adopter des lois et lois-cadre fixant les mesures relatives au soutien des actions nationales en la matière et à la promotion de la coopération opérationnelle. S'agissant d'un domaine d'action d'appui, de coordination et de complément, l'harmonisation des législations nationales est interdite.

Coopération administrative (article III-185)

Une nouvelle base juridique est prévue permettant d'adopter des lois en vue de l'amélioration de la capacité administrative des États membres en vue de la mise en œuvre effective du droit de l'Union. S'agissant d'un domaine d'action d'appui, de coordination et de complément, l'harmonisation des législations nationales est interdite. Cette coopération est sans préjudice des obligations des États membres ainsi que des devoirs et prérogatives de la Commission (par exemple dans le cadre des procédures en manquement).

Pays et territoires d'outre-mer (article III-186 à III-192)

Aux articles III-186 et III-191, la référence aux principes de l'association de ces pays et territoires, qui figurent dans le préambule du traité CE, est supprimée.
Dans l'article III-190, une base juridique est prévue pour organiser la libre circulation des travailleurs entre l'Union et ces pays et territoires. Les mesures en question prennent la forme d'actes non législatifs adoptés par le Conseil des ministres statuant de sa propre initiative et à l'unanimité.
Dans l'article III-191, en opérant la ventilation des actes juridiques, la Convention a décidé que les actes relatifs aux modalités et à la procédure d'association de ces pays et territoires ont un caractère non législatif (règlements ou décisions). Par ailleurs, la proposition de la Commission n'est pas prévue pour ces actes.

Régions ultra périphériques (article III-330)

La disposition relative aux régions ultra-périphériques se trouve dans un titre séparé des politiques, comme c'est d'ailleurs le cas actuellement dans le traité CE. Les conditions de l'application de la Constitution à ces régions sont établies par des actes non législatifs du Conseil des ministres, adoptés sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen. Il convient de noter la clarification apportée au deuxième alinéa pour ce qui concerne le champ d'application desdites conditions d'application.

Tourisme

Malgré quelques demandes exprimées au sein de la Convention, ce domaine n'a pas été repris explicitement dans le projet de Constitution. On pourrait néanmoins considérer qu'il est couvert par la compétence en matière d'industrie.

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TABLEAU RÉCAPITULATIF

Articles Sujet Remarques
III-6 Services d'intérêt économique général -
III-7 à III-13 Citoyenneté -
III-14 à III-68 Marché intérieur -
III-21 Prestations dans le domaine de la sécurité sociale -
III-49 Gel des avoirs -
III-54 et III-57 Règlements d'exemption des règles de concurrence applicables aux entreprises et règlements d'exemption des règles en matière d'aides d'état -
III-62 et III-63 Coopération administrative et lutte contre la fraude fiscale et l'évasion fiscale illégale dans le domaine des impôts indirects ainsi que dans le domaine des impôts sur les sociétés -
III-64 etIII-65 Rapprochement des législations nationales pour l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur -
III-68 Titres européens de propriété intellectuelle et autres procédures centralisées -
III-97 à 102 Emploi -
III-107 Méthode ouverte de coordination dans le domaine social -
III-116 à 120 Cohésion économique, sociale et territoriale -
III-127 Agriculture et pêche -
III-143 Transport maritime et aérien -
III-146 à 156 Recherche et développement technologique -
III-155 Espace -
III-157 Énergie -
III-179 Santé publique -
III-180 Industrie -
III-182 Éducation, formation, jeunesse et sport
-
III-184 Protection civile -
III-185 Coopération administrative -
III-186 à III-192 Pays et territoires d'outre-mer -
III-300 Régions ultra-périphériques -

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Ces fiches n'engagent pas juridiquement la Commission européenne, ne prétendent pas à l'exhaustivité et n'ont pas de valeur interprétative du texte de la Convention.


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