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LA CONSTRUCTION EUROPÉENNE À TRAVERS LES TRAITÉS >

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Les politiques de l'Union


L'action extérieure


Introduction
La politique commerciale commune
La politique de coopération au développement
La coopération avec les pays tiers
L'aide humanitaire
Les mesures restrictives
Les accords internationaux
L'Union et son environnement proche
Tableau récapitulatif

INTRODUCTION

Dans leur projet de Constitution pour l'Europe, les conventionnels ont procédé à une réécriture substantielle des dispositions relatives à l'action extérieure de l'Union européenne (UE). Ainsi, des modifications importantes et de nouvelles dispositions sont venues renforcer le dispositif actuel afin que l'action de l'Union dans le monde gagne en efficacité et en visibilité.

L'Union se voit attribuer la personnalité juridique internationale (article I-6) et succèdera à la Communauté européenne et à l'Union européenne, telles qu'elles existent actuellement, dans tous les droits et obligations de celles-ci.

La disparition du système de piliers dans le domaine de la politique étrangère est l'un des apports majeurs du projet constitutionnel. Les dispositions relatives à l'action extérieure de l'Union sont désormais regroupées dans un titre unique traitant de tous les aspects de l'action extérieure de l'Union:

Sur le plan institutionnel, deux grandes innovations ont été introduites par le projet de Constitution. Il s'agit, en premier lieu, de la création du poste de ministre des Affaires étrangères . Cette personnalité sera à la fois le mandataire du Conseil européen pour la conduite et l'exécution de la PESC et l'un des vice-présidents de la Commission européenne . Il sera chargé, au sein de cette institution, des relations extérieures et de la coordination des autres aspects de l'action extérieure de l'Union. De plus, la Constitution prévoit la création du poste de Président du Conseil européen qui aura pour tâche, entre autres, d'assurer à son niveau la représentation extérieure de l'Union pour les matières relevant de la PESC, sans préjudice des compétences du ministre des Affaires étrangères.

L'article III-193 du projet de Constitution énonce de manière détaillée les objectifs de l'action extérieure de l'Union. Dans la réalisation de ces objectifs, le Conseil des ministres et la Commission, assistés par le ministre des Affaires étrangères, doivent assurer la cohérence entre les différents domaines de l'action extérieure et entre ceux-ci et les politiques internes.

Cette fiche de synthèse traite des principales modifications apportées par le projet de Constitution dans le domaine de l'action extérieure de l'Union. Les modifications touchant la politique étrangère et de sécurité commune et la politique de défense font l'objet de deux autres fiches séparées.

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LA POLITIQUE COMMERCIALE COMMUNE

L'article I-12 du projet de Constitution désigne clairement la politique commerciale commune comme une compétence exclusive de l'Union. Le champ d'application de cette politique est désormais étendu aux investissements étrangers directs (article III-217). Cependant, les accords dans le domaine des transports demeurent exclus de la politique commerciale commune.

En ce qui concerne le processus décisionnel, les dispositions de l'actuel article 133 du traité instituant la Communauté européenne (traité CE) sont simplifiées. Néanmoins, le vote à la majorité qualifiée n'est pas étendu à l'ensemble de la politique commerciale commune. En effet, le projet de Constitution retient le principe du parallélisme entre règles internes et règles externes établi à Nice . Selon ce principe, les décisions sont prises à l'unanimité pour la négociation et la conclusion des accords dans les domaines du commerce des services impliquant des déplacements de personnes et des aspects commerciaux de la propriété intellectuelle, lorsque ces accords contiennent des dispositions pour lesquelles l'unanimité est requise pour l'adoption de règles internes. Le projet constitutionnel prévoit également le vote à l'unanimité s'agissant des accords dans le domaine du commerce des services culturels et audiovisuels, lorsque ceux-ci risquent de porter atteinte à la diversité culturelle et linguistique de l'Union.

En matière de contrôle parlementaire, le projet de Constitution réalise un progrès significatif. En effet, le Parlement européen , qui dans le cadre du traité CE ne joue aucun rôle en matière de politique commerciale, intervient dorénavant dans le processus décisionnel. Ainsi, la procédure législative (actuelle procédure de codécision) s'applique à l'adoption de tous les actes autonomes de nature législative de la politique commerciale. Tous les accords commerciaux sont également soumis à l'approbation du Parlement. Enfin, ce dernier est tenu informé de l'état d'avancement des négociations des accords commerciaux.

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LA POLITIQUE DE COOPERATION AU DEVELOPPEMENT

Selon l'article I-13 du projet constitutionnel, l'Union dispose d'une compétence partagée avec les États membres dans le domaine de la coopération au développement. L'exercice de cette compétence par l'Union n'empêche pas les États membres d'exercer la leur. L'Union mènera donc une politique de développement autonome, alors que cette politique n'est actuellement que complémentaire de celles menées par les États membres (Article 177, paragraphe 1, du traité CE). Le projet de Constitution précise que la politique de coopération au développement de l'Union et celles des États membres se complètent et se renforcent mutuellement.

Il est à signaler que le projet de Constitution déclare, désormais plus clairement, la réduction et, à terme, l'éradication de la pauvreté comme objectif principal de l'Union dans le domaine de la coopération au développement. L'UE devra tenir compte de cet objectif lors de la mise en œuvre des politiques susceptibles d'affecter les pays en voie de développement.

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LA COOPERATION AVEC LES PAYS TIERS

Le projet de Constitution reprend les dispositions de l'article 181 A du traité CE concernant la coopération économique, technique et financière avec les pays tiers (autres que les pays en développement), en introduisant la procédure législative pour la prise de décision. En outre, lorsqu'une aide financière d'urgence est nécessaire, le Conseil pourra statuer à la majorité qualifiée, sur proposition de la Commission, au lieu d'être obligé de recourir à l'article 308 du traité CE, prévoyant l'unanimité, comme c'est le cas actuellement (article III-222).

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L'AIDE HUMANITAIRE

Le projet de constitution, dans son article III-223, dote l'Union d'une base juridique propre à la mise en œuvre des actions d'aide humanitaire. Ces actions sont menées conformément aux principes du droit international humanitaire, en particulier les principes d'impartialité et de non-discrimination.

La procédure législative est d'application pour la définition du cadre de la mise en œuvre des actions d'aide humanitaire décidées par l'Union.

Afin d'établir un cadre pour des contributions communes des jeunes européens aux actions humanitaires de l'Union, le projet constitutionnel crée un Corps volontaire européen d'aide humanitaire.

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LES MESURES RESTRICTIVES

En ce qui concerne les mesures restrictives (interruption ou réduction des relations économiques et financières avec un ou plusieurs pays tiers), le projet constitutionnel conserve une approche en deux étapes. L'adoption de sanctions à l'égard des pays tiers par le Conseil des ministres à la majorité qualifiée est soumise à une décision préalable de l'Union dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune, en principe à l'unanimité.

L'article III-224 du projet de Constitution régit les sanctions économiques et financières à l'encontre des États, mais également à l'égard de personnes physiques ou morales, groupes ou entités non-étatiques. Les sanctions contre toutes ces entités non-étatiques nécessitent actuellement le recours à l'article 308 du traité CE, et donc au vote à l'unanimité.

Il est à noter, enfin, que les dispositions concernant les mesures restrictives ne font pas partie du chapitre relatif à la PESC et sont donc soumises à la juridiction de la Cour de justice . Cette dernière est également compétente pour se prononcer sur les recours concernant le contrôle de la légalité des mesures restrictives à l'encontre de personnes physiques ou morales adoptées par le Conseil des ministres.

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LES ACCORDS INTERNATIONAUX

En ce qui concerne la compétence de l'Union pour conclure des accords internationaux, l'article III-225 du projet de Constitution institutionnalise la jurisprudence de la Cour de justice sur les compétences externes implicites . Ainsi, l'Union peut conclure de tels accords lorsque la Constitution le prévoit ou lorsque la conclusion d'un accord est nécessaire pour réaliser l'un des objectifs fixés par la Constitution et, également, lorsque cette conclusion est prévue dans un acte juridique obligatoire de l'Union ou affecte un acte interne de l'Union.

Il en est de même de la jurisprudence de la Cour relative aux compétences exclusives par exercice. L'article 12 de la Constitution prévoit, en effet, au paragraphe 2, que l'Union dispose d'une compétence exclusive pour la conclusion d'un accord international lorsque cette conclusion est prévue par un acte législatif de l'Union, ou qu'elle est nécessaire pour permettre à l'Union d'exercer sa compétence au niveau interne, ou qu'elle affecte un acte interne de l'Union.

S'agissant de la négociation des accords internationaux, une disposition unique, l'article III-227 de la Constitution, régit tous les accords conclus par l'Union à l'exception des accords dans le domaine monétaire. La Constitution délimite clairement la responsabilité de la Commission et celle du ministre des Affaires étrangères en ce qui concerne l'ouverture de négociations. Elle précise, en effet, que le ministre des Affaires Etrangères est responsable de la négociation des accords portant exclusivement ou principalement sur la politique étrangère et de sécurité commune. En revanche, l'article III-227 ne désigne pas de négociateur de principe. Il laisse au Conseil des ministres, en fonction de la matière de l'accord à négocier, le pouvoir de désigner le négociateur ou le chef de file de l'équipe de négociation de l'Union.

Par ailleurs, le projet de Constitution renforce la place du Parlement européen en étendant son pouvoir d'approbation à tous les accords couvrant des domaines auxquels s'applique la procédure législative. En effet, dans le cadre du traité CE, le Parlement ne dispose d'un pouvoir d'avis conforme que pour les accords d'association, les accords qui créent un cadre institutionnel spécifique, les accords ayant des implications budgétaires notables et les accords impliquant une modification d'un acte adopté selon la procédure de codécision (article 300, paragraphe 3, du traité CE).

Enfin, et en ce qui concerne le processus décisionnel, le vote au Conseil des ministres reste soumis à la règle du parallélisme des formes. Ainsi, le Conseil statue à la majorité qualifiée, sauf lorsque l'accord porte sur un domaine pour lequel l'unanimité est requise pour l'adoption d'un acte de l'Union. Par ailleurs, l'unanimité est de principe pour la conclusion des accords d'association ou pour l'adhésion de l'Union à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales.

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L'UNION ET SON ENVIRONNEMENT PROCHE

La première partie de la Constitution comporte un titre VIII intitulé « l'Union et son environnement proche ». L'unique article de ce titre prévoit que l'Union développe avec les États de son voisinage des relations privilégiées, visant à établir un espace de prospérité et de bon voisinage fondé sur les valeurs de l'Union et caractérisé par des relations étroites et pacifiques reposant sur la coopération.

A cette fin, l'Union peut conclure et mettre en œuvre des accords spécifiques avec les pays concernés. Ces accords peuvent comporter des droits et obligations réciproques ainsi que la possibilité de conduire des actions en commun. Ainsi, le projet de Constitution institue une nouvelle base juridique pour la conclusion d'un nouveau type d'accords: les accords de voisinage. Ce type d'accords viendrait s'ajouter aux autres types d'accords conclus par l'Union, et notamment aux accords d'association.

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TABLEAU RÉCAPITULATIF

Articles Sujet Remarques
I-3 Objectifs de l'Union dans ses relations avec le reste du monde -
I-6 Personnalité juridique de l'Union Nouvelles dispositions
I-11 Compétence dans le domaine de la PESC -
I-12 Compétence exclusive dans la politique commerciale commune -
I-12 Compétences exclusives par exercice -
I-13 Compétence partagée dans la politique de coopération au développement -
I-15 La politique étrangère et de sécurité commune -
I- 21 Rôle du Président du Conseil européen Nouvelles dispositions
I-23 Le Conseil des Affaires étrangères -
I-25 Rôle de la Commission européenne -
I-27 Nomination, rôle et responsabilité du ministre des Affaires étrangères. Nouvelles dispositions
I-39 Dispositions particulières à la mise en œuvre de la politique étrangère et de sécurité commune -
I-40 Dispositions particulières à la mise en œuvre de la politique de sécurité et de défense commune -
I-42 Clause de solidarité Nouvelles dispositions
I-56 L'Union et son environnement proche Nouvelles dispositions
III-193 Principes et objectifs de l'action extérieure -
III-195 à III- 215 La politique étrangère et de sécurité commune Modifications importantes
III-216 et III-217 La politique commerciale commune Modifications importantes
III-218 à III-220 La coopération au développement Modifications importantes
III-221 et III-222 La coopération économique, financière et technique avec les pays tiers Modifications importantes
III-223 L'aide humanitaire Nouvelles dispositions
III-224 Les mesures restrictives -
III-225 à 228 Les accords internationaux Modifications importantes
III-229 et 230 Relations de l'Union avec les organisations internationales et les pays tiers et délégations de l'Union -

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Ces fiches n'engagent pas juridiquement la Commission européenne, ne prétendent pas à l'exhaustivité et n'ont pas de valeur interprétative du texte de la Convention.


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