Princípios fundamentais da União

Classificação e exercício das competências

: Introdução
Princípios gerais
Diferentes tipos de competências
Exercício das competências: controlo e flexibilidade
Quadro recapitulativo

INTRODUÇÃO

O projecto de Constituição introduz uma classificação das competências entre a União Europeia (UE) e os Estados-Membros, e propõe descrever os princípios que regem a repartição destas competências num título específico.
A falta de clareza e de precisão que se verificam na actual delimitação de competências suscitam três problemas essenciais que levaram a Convenção a reagir:

O cidadão europeu não compreende "quem faz o quê" na União.
A UE tem uma certa tendência para legislar em domínios que não são da sua competência (invadindo assim as competências dos Estados-Membros) ou em que não é conveniente que o faça, bem como para o fazer de uma forma demasiado pormenorizada.
Os controlos para garantir o respeito da delimitação das competências, nomeadamente o princípio da subsidiariedade, nem sempre são assegurados.

A classificação das competências proposta no artigo I-11.º da Constituição distingue três tipos de competências diferentes: competências exclusivas, competências partilhadas e competências de apoio. Além disso, os Membros da Convenção recordam que a União dispõe de competência para assegurar a coordenação das políticas económicas e de emprego, e para definir e executar a Política Externa e de Segurança Comum (PESC).
Além disso, o projecto de tratado institucional mantém uma cláusula de flexibilidade que permite ao Conselho autorizar a Comissão a agir, se necessário, para além das competências que lhe são atribuídas, propondo ainda reforçar o controlo do respeito da delimitação de competências.
Por último, deve referir-se que, quanto ao fundo, as alterações são mínimas, dado que os ajustamentos de competências (transferência de competências) são quase inexistentes.

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PRINCÍPIOS GERAIS

O Projecto de Tratado Constitucional retoma, no artigo I-9.º, o princípio básico da atribuição de competências, que estipula que a União só actua nos limites das competências que lhe tenham sido atribuídas para atingir os objectivos fixados na Constituição. O projecto de Constituição acrescenta explicitamente neste mesmo artigo que "as competências não atribuídas à União na Constituição pertencem aos Estados-Membros".

A principal novidade introduzida pela Convenção é a inclusão no texto fundador da União dos diferentes tipos de competências existentes, algo que os anteriores Tratados nunca fizeram. De qualquer forma, convém recordar que o Tribunal de Justiça, ao longo da sua jurisprudência, desenhou os contornos desta teoria, permitindo distinguir três tipos de competências (exclusivas, partilhadas e complementares) que coincidem quase totalmente com a tipologia adoptada pelos Membros da Convenção. Além disso, foi privilegiado o método de atribuição material das competências que consiste em definir as acções precisas a realizar pela União, isto é, o Projecto de Tratado Constitucional propõe a elaboração de uma lista de competências. Isto permite clarificar as coisas, na medida em que os Tratados actuais definem as competências legislativas da União quer em função dos objectivos a atingir, quer por matérias, o que complica a compreensão do conjunto. Contudo, esta melhoria é atenuada pelo facto de o artigo I-11.º, que apresenta as categorias de competências, referir que "a extensão e as regras de exercício das competências da União são determinadas pelas disposições da Parte III especificamente consagradas a cada domínio" do Projecto de Tratado Constitucional. Na prática, isto conduz a uma situação quase idêntica à que existe actualmente.

Entre os princípios gerais, agrupados neste título consagrado às competências, figura um artigo sobre o Direito da União, que também poderia estar entre os artigos do Título I, consagrado à definição e aos objectivos da União. Trata-se do artigo I-10.º, que consagra pela primeira vez nos Tratados a primazia do direito comunitário. Esta é uma inovação importante, na medida em que a afirmação destes dois princípios, feita pelo Tribunal de Justiça através dos seus famosos acórdãos Costa em 1964 (primazia) e Van Gend en Loos (efeito directo) em 1963, ainda não tinham encontrado uma tradução concreta.

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DIFERENTES TIPOS DE COMPETÊNCIAS

Os artigos I-11.º a I-16.º estabelecem pormenorizadamente a tipologia das competências:

As competências exclusivas (artigo I-12.º)
A União dispõe de competência exclusiva em determinado domínio quando só ela pode legislar e adoptar actos juridicamente vinculativos. Está excluída qualquer intervenção dos Estados-Membros, salvo se habilitados pela União. O artigo I-12.º especifica os domínios em que a União dispõe de competência exclusiva, não existindo alterações em relação à situação existente.
As competências partilhadas (artigo I-13.º)
Neste caso, os Estados-Membros e a União podem legislar e adoptar actos juridicamente vinculativos em determinado domínio. Os Estados-Membros exercem a sua competência quando a União não tenha exercido a sua ou tenha decidido deixar de a exercer. É a esta categoria que pertence a maior parte das competências da União. O artigo I-13.º estabelece uma lista não exaustiva destas competências partilhadas que corresponde à existente, com a inclusão de alguns progressos como o espaço de liberdade, segurança e justiça. Além disso, neste artigo figuram competências que até agora eram consideradas complementares (competências de apoio), nomeadamente a investigação e o desenvolvimento tecnológico, a cooperação para o desenvolvimento e a ajuda humanitária.
As competências de apoio, de coordenação e de complemento (artigo I-16.º)
Em certos domínios e nas condições previstas pela Constituição, a União tem competência para levar a cabo acções de apoio, coordenação ou complemento da acção dos Estados-Membros, sem substituir a sua competência nesses domínios. Os actos juridicamente vinculativos que podem ser adoptados pela União neste âmbito, não podem implicar a harmonização das disposições legislativas e regulamentares dos Estados-Membros. Os domínios afectados por este tipo de competências continuam, de uma forma geral, a ser os mesmos. Em comparação com a dispersão actual das disposições que os afectam, são especialmente postos em evidência dois domínios de actividade através de artigos específicos. Trata-se da coordenação das políticas económicas e de emprego (artigo I-14.º) e da Política Externa e de Segurança Comum (artigo I-15.º).
No domínio do emprego, da política económica e, eventualmente, da política social, a União possui competência para promover e assegurar a coordenação das políticas nacionais.
No domínio da Política Externa e de Segurança Comum, convém recordar que a União define e aplica uma política externa e de segurança comum que os Estados-Membros apoiam activamente e sem reservas.

Para além desta nova tipologia, deve recordar-se que o exercício das competências por um número limitado de Estados-Membros continua a ser possível graças ao mecanismo das cooperações reforçadas. Assim, o artigo I-43.º precisa que os Estados-Membros que o desejem podem instaurar entre si uma cooperação reforçada no âmbito das competências não exclusivas da União. As disposições da Constituição relativas à cooperação reforçada são equivalentes, em substância, às disposições actuais previstas no Tratado UE. A única alteração significativa consiste na alteração do limiar mínimo de Estados-Membros participantes, que passou para um terço dos Estados-Membros, em vez dos oito actuais.

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EXERCÍCIO DAS COMPETÊNCIAS: CONTROLO E FLEXIBILIDADE

O artigo I-9.º recorda que o exercício das competências da União rege-se pelos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade.
Os Membros da Convenção propõem que os controlos para garantir o respeito da delimitação das competências, especialmente o princípio da subsidiariedade, sejam reforçados e impliquem plenamente os parlamentos nacionais. O Protocolo relativo à Aplicação dos Princípios da Subsidiariedade e da Proporcionalidade pormenoriza as medidas tomadas para instaurar um sistema de alerta precoce. A este respeito, o artigo I-17.º recorda que a Comissão deve alertar os parlamentos nacionais dos Estados-Membros para as propostas baseadas na utilização da cláusula de flexibilidade, para que possam controlar o respeito da aplicação do princípio da subsidiariedade.

Para conservar uma certa flexibilidade no sistema de repartição das competências, uma cláusula permite que o Conselho, deliberando por unanimidade, solucione uma eventual lacuna nas competências atribuídas à União, se for considerada necessária uma acção da União para realizar um dos objectivos da Constituição. Esta disposição contida no artigo I -17.º retoma a substância do artigo 308.º do Tratado que institui a Comunidade Europeia. O seu âmbito de aplicação já não diz respeito unicamente ao funcionamento do mercado interno, tendo sido alargado às políticas visadas na Parte III da Constituição. No que diz respeito ao procedimento, além de consultado, o Parlamento também deve aprovar a acção.

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QUADRO RECAPITULATIVO

Artigos	Assunto	Observações
Artigos I- 9.º a I-17.º	Competências da União	-
Artigo I-9.º	Princípio de atribuição das competências, da subsidiariedade e da proporcionalidade	-
Artigo I-10.º	Primazia e efeito directo do direito comunitário	Novas disposições
Artigo I-11.º	Categorias de competências	Novas disposições
Artigo I-12.º	Competências exclusivas	Alterações importantes
Artigo I-13.º	Competências partilhadas
Artigo I-16.º	Competências de apoio, coordenação e complemento
Artigo I-17.º	Cláusula de flexibilidade	-
Artigo I-43.º	Cooperações reforçadas	-

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Estas fichas não vinculam juridicamente a Comissão Europeia, não pretendem ser exaustivas e não têm qualquer valor interpretativo do texto da Convenção.