I principi fondatori dell'Unione

Classificazione ed esercizio delle competenze

: Introduzione
Principi generali
I diversi tipi di competenze
L'esercizio delle competenze: controllo e flessibilità
Tabella riassuntiva

INTRODUZIONE

Il progetto di Costituzione introduce una classificazione delle competenze tra l'Unione europea (UE) e gli Stati membri, proponendo inoltre di descrivere in un titolo specifico i principi che disciplinano la ripartizione di tali competenze.
La mancanza di chiarezza e di precisione nell'attuale delimitazione delle competenze comporta tre gravi inconvenienti che hanno spinto la Convenzione ad adottare misure correttive:

il cittadino si lamenta di non capire «chi fa cosa» all'interno dell'Unione;
l'UE presenterebbe una certa propensione a legiferare in settori che non rientrano nelle sue competenze (sconfinando così nelle competenze degli Stati membri), o in settori in cui il suo intervento non è opportuno, o ancora in modo troppo dettagliato;
non sempre sono assicurati i controlli atti a garantire il rispetto della delimitazione delle competenze, e in particolare del principio di sussidiarietà.

La classificazione delle competenze proposta all'articolo I-11 della Costituzione distingue tre diversi tipi di competenze, e precisamente le competenze esclusive, le competenze concorrenti e le azioni di sostegno. Inoltre, i membri della Convenzione ricordano che l'Unione dispone di una competenza volta a garantire il coordinamento delle politiche economiche e dell'occupazione, nonché di una competenza che le consente di definire e attuare una politica estera e di sicurezza comune (PESC).
Inoltre, il progetto di trattato costituzionale contiene una clausola di flessibilità che permette al Consiglio di autorizzare la Commissione ad agire, laddove sia necessario, indipendentemente dalle competenze ad essa attribuite, e propone altresì di rafforzare il controllo sul rispetto della delimitazione delle competenze.
Infine, va sottolineato che in sostanza le modifiche rimangono minime, poiché gli adeguamenti di competenze (trasferimento di competenze) sono pressoché inesistenti.

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PRINCIPI GENERALI

Nell'articolo I-9 il progetto di trattato costituzionale riprende il principio di base dell'attribuzione delle competenze, il quale stabilisce che l'Unione agisce nei limiti delle competenze che le sono conferite al fine di realizzare gli obiettivi stabiliti dalla Costituzione. Il progetto di Costituzione aggiunge in modo esplicito nel medesimo articolo che «qualsiasi competenza non attribuita all'Unione nella Costituzione appartiene agli Stati membri».

La principale novità introdotta dalla Convenzione è l'inserimento nel testo fondamentale dell'Unione dei vari tipi di competenze esistenti, cosa che non era mai stata fatta nei trattati precedenti. Va comunque ricordato che è stata la Corte di giustizia, formando la sua giurisprudenza, a tracciare i contorni di tale svolta, permettendo di distinguere tre tipi di competenze (esclusiva, concorrente e complementare) che ricalcano quasi perfettamente la tipologia approvata dai membri della Convenzione. Peraltro, è stato privilegiato il metodo di attribuzione materiale delle competenze, che prevede una precisa definizione delle azioni che devono essere condotte dall'Unione, vale a dire che il progetto di trattato costituzionale propone di redigere una lista delle competenze. Tale metodo permette di chiarire le cose in quanto i trattati attuali definiscono le competenze legislative dell'Unione, o in funzione di obiettivi da conseguire, o per materie, il che complica la comprensione dell'insieme. Tuttavia, tale miglioramento viene attenuato dal fatto che l'articolo I-11, nel quale sono presentate le categorie di competenze, aggiunge che «la portata e le modalità d'esercizio delle competenze dell'Unione sono determinate dalle disposizioni specifiche di ciascun settore della parte III del progetto di trattato costituzionale», il che riporta alla fin fine a una situazione pressoché identica a quella attualmente esistente.

Tra i principi generali riuniti in questo titolo dedicato alle competenze compare un articolo relativo al diritto dell'Unione che si sarebbe potuto inserire altrettanto bene in uno degli articoli del titolo I dedicato alla definizione e agli obiettivi dell'Unione. Si tratta dell'articolo I-10, che riconosce per la prima volta all'interno di un trattato la prevalenza del diritto comunitario. Si tratta di un'innovazione importante, in quanto l'affermazione di questi due principi, opera della Corte di giustizia tramite le famose sentenze Costa del 1964 (prevalenza) e Van Gend en Loos del 1963 (effetto diretto), non aveva avuto fino ad oggi una traduzione concreta.

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I DIVERSI TIPI DI COMPETENZE

Gli articoli da I-11 a I-16 riprendono in dettaglio la tipologia delle competenze:

Competenze esclusive (articolo I-12)
L'Unione dispone di una competenza esclusiva in un determinato settore quando è l'unica a poter legiferare e adottare atti giuridicamente obbligatori. Ogni intervento degli Stati membri è escluso, salvo se autorizzato dall'Unione. L'articolo I-12 specifica i settori di competenza esclusiva dell'Unione, che non hanno subito modifiche rispetto alla versione attuale.
Competenze concorrenti (articolo I-13)
In questo caso, gli Stati membri e l'Unione hanno il potere di legiferare e adottare atti giuridicamente obbligatori in un determinato settore. Gli Stati membri esercitano la loro competenza qualora l'Unione non abbia esercitato la propria o abbia deciso di cessarne l'esercizio. In questa categoria rientra la maggior parte delle competenze dell'Unione. L'articolo I-13 riporta una lista - non esaustiva - di tali competenze concorrenti che corrisponde a quella attuale, integrandovi però alcune innovazioni come lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Questo articolo comprende altresì alcune competenze in precedenza assimilate alle competenze complementari (denominate oggi azioni di sostegno). Si tratta nella fattispecie della ricerca e dello sviluppo tecnologico, della cooperazione allo sviluppo e dell'aiuto umanitario.
Azioni di sostegno, di coordinamento o di complemento (articolo I-16)
In alcuni settori, e alle condizioni previste dalla Costituzione, l'Unione ha la competenza di condurre azioni oppure di sostenere, coordinare o completare l'azione degli Stati membri, senza per questo sostituirsi alla loro competenza in tali settori. Gli atti giuridicamente obbligatori adottati dall'Unione in tale ambito non possono comportare un'armonizzazione delle disposizioni legislative o regolamentari degli Stati membri. I settori interessati da questo tipo di competenze sono rimasti sostanzialmente identici a quelli attuali. Tuttavia, l'introduzione di articoli specifici dà particolare importanza a due settori di attività, considerata anche l'attuale dispersione delle disposizioni che li riguardano. Si tratta del coordinamento delle politiche economiche e dell'occupazione (articolo I-14), e della politica estera e di sicurezza comune (articolo I-15). Nel settore dell'occupazione, della politica economica e, se necessario, della politica sociale, all'Unione viene riconosciuta una competenza volta a promuovere e a garantire il coordinamento delle politiche nazionali. Nel settore della politica estera e di sicurezza comune, si rammenta che l'Unione definisce e attua una politica estera e di sicurezza comune che gli Stati membri sostengono attivamente e senza riserve.

Oltre a questa nuova tipologia, va ricordato che l'esercizio delle competenze da parte di un numero limitato di Stati membri è sempre possibile grazie al meccanismo delle cooperazioni rafforzate. L'articolo I-43 precisa che gli Stati membri che lo desiderano possono instaurare tra loro una cooperazione rafforzata nel quadro delle competenze non esclusive dell'Unione. Le disposizioni della Costituzione relative alla cooperazione rafforzata sono sostanzialmente equivalenti alle disposizioni attualmente contemplate nel trattato UE. L'unico cambiamento rilevante è rappresentato dalla modifica della soglia minima di Stati membri partecipanti, che è stata fissata a un terzo rispetto agli otto attuali.

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L'ESERCIZIO DELLE COMPETENZE: CONTROLLO E FLESSIBILITÀ

L'articolo I-9 ricorda che l'esercizio delle competenze dell'Unione si fonda sui principi di sussidiarietà e di proporzionalità.
I membri della Convenzione auspicano che i controlli finalizzati a garantire il rispetto della delimitazione delle competenze, e in particolare del principio di sussidiarietà, vengano rafforzati e implichino un pieno coinvolgimento dei parlamenti nazionali. Il protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità descrive le misure adottate per attuare un sistema di allerta precoce. A tale riguardo, l'articolo I-17 ricorda che la Commissione è tenuta a informare i parlamenti nazionali degli Stati membri in merito alle proposte basate sull'utilizzo della clausola di flessibilità affinché essi possano controllare il rispetto dell'applicazione del principio di sussidiarietà.

Per garantire una certa flessibilità al sistema della ripartizione delle competenze, è prevista una clausola che permette al Consiglio, con delibera all'unanimità, di colmare un'eventuale lacuna nelle competenze attribuite all'Unione, qualora si renda necessaria un'azione a livello dell'Unione per realizzare uno degli obiettivi della Costituzione. Tale disposizione, contenuta nell'articolo I- 17, riprende la sostanza dell'articolo 308 del trattato che istituisce la Comunità europea. Il suo ambito di applicazione non si limita più al solo funzionamento del mercato interno, ma è stato esteso alle politiche contemplate nella parte III della Costituzione. Per quanto concerne la procedura, il Parlamento non viene più solamente consultato, ma deve anche approvare ogni misura proposta.

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TABELLA RIASSUNTIVA

Articoli	Argomento	Osservazioni
Articoli da I-9 a I-17	Competenze dell'Unione	-
Articolo I-9	Principio di attribuzione delle competenze, di sussidiarietà e di proporzionalità	-
Articolo I-10	Prevalenza ed effetto diretto del diritto comunitario	Nuove disposizioni
Articolo I-11	Categorie di competenze	Nuove disposizioni
Articolo I-12	Competenze esclusive	Modifiche importanti
Articolo I-13	Competenze concorrenti
Articolo I-16	Azione di sostegno, di coordinamento e di complemento
Articolo I-17	Clausola di flessibilità	-
Articolo I-43	Cooperazioni rafforzate	-

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Queste schede non vincolano giuridicamente la Commissione Europea, sono esclusivamente informative e non intendono fornire un'interpretazione autentica del testo della Convenzione.