Les principes fondateurs de l'Union

Classification et exercice des compétences

: Introduction
Les principes généraux
Les différents types de compétences
L'exercice des comptétences: contrôle et fléxibilité
Tableau récapitulatif

INTRODUCTION

Le projet de Constitution introduit une classification des compétences entre l'Union européenne (UE) et les États membres, et propose de décrire les principes régissant la répartition de ces compétences dans un titre spécifique.
Le manque de clarté et de précision dans la délimitation actuelle des compétences comporte trois inconvénients majeurs qui ont poussé la Convention à réagir:

le citoyen européen se plaint de ne pas comprendre « qui fait quoi » au sein de l'Union;
l'UE aurait une certaine propension à légiférer, soit dans des domaines où elle n'est pas compétente (en empiétant ainsi sur les compétences des États membres), soit dans des domaines où il n'est pas opportun qu'elle le fasse, soit d'une façon trop détaillée;
les contrôles pour garantir le respect de la délimitation des compétences, et en particulier le principe de subsidiarité, ne sont pas toujours assurés.

La classification des compétences proposée à l'article I-11 de la Constitution distingue trois types de compétences différentes qui sont les compétences exclusives, les compétences partagées et les compétences d'appui. De plus, les conventionnels rappellent que l'Union dispose d'une compétence en vue d'assurer la coordination des politiques économiques et de l'emploi, et d'une compétence lui permettant de définir et de mettre en œuvre une politique étrangère et de sécurité commune (PESC).
Par ailleurs, le projet de traité constitutionnel maintient une clause de flexibilité permettant au Conseil d'autoriser la Commission à agir, si cela s'avère nécessaire, au-delà des compétences qui lui sont attribuées et propose également de renforcer le contrôle du respect de la délimitation des compétences.
Enfin, il faut noter que sur le fond, les modifications restent minimes puisque les ajustements de compétences (transfert de compétences) sont quasi inexistants.

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LES PRINCIPES GÉNÉRAUX

Le projet de traité constitutionnel reprend dans l'article I-9 le principe de base de l'attribution des compétences qui stipule que l'Union n'agit que dans les limites des compétences qui lui sont attribuées en vue d'atteindre les objectifs que la Constitution établit. Le projet de Constitution ajoute de façon explicite dans ce même article que « toute compétence non attribuée à l'Union dans la Constitution appartient aux États membres ».

La principale nouveauté apportée par la Convention consiste à inscrire dans le texte fondateur de l'Union les différents types de compétences existantes, ce que n'ont jamais fait les traités successifs. Il faut rappeler tout de même que la Cour de justice, au fil de sa jurisprudence, a dessiné les contours d'une telle théorie, permettant de distinguer trois types de compétences (exclusives, partagées et complémentaires) qui recouvrent presque parfaitement la typologie retenue par les conventionnels. Par ailleurs, la méthode d'attribution matérielle des compétences consistant à définir les actions précises devant être menées par l'Union a été privilégiée, c'est-à-dire que le projet de traité constitutionnel dresse une liste des compétences. Ceci permet de clarifier les choses dans la mesure où les traités actuels définissent les compétences législatives de l'Union soit en fonction d'objectifs à atteindre, soit par matières, ce qui complique la compréhension de l'ensemble. Cependant, cette amélioration doit être nuancée par le fait que l'article I-11 qui présente les catégories de compétences, ajoute que « l'étendue et les modalités d'exercice des compétences de l'Union sont déterminées par les dispositions spécifiques à chaque domaine de la partie III». Ceci conduit finalement à une situation presque identique à celle existant à l'heure actuelle.

Parmi les principes généraux regroupés dans ce titre consacré aux compétences figure un article consacré au droit de l'Union qui aurait pu tout aussi bien trouver sa place dans un des articles du titre I consacré à la définition et aux objectifs de l'Union. Il s'agit de l'article I-10 qui consacre pour la première fois dans les traités la primauté et l'effet direct du droit communautaire. Ceci est une innovation importante dans la mesure où l'affirmation de ces deux principes, œuvre de la Cour de Justice à travers ses célèbres arrêts Costa en 1964 (primauté) et Van Gend en Loos (effet direct) en 1963, n'avait jusqu'alors pas trouvé de traduction concrète.

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LES DIFFÉRENTS TYPES DE COMPÉTENCES

Les articles I-11 à I-16 reprennent en détail la typologie des compétences:

Les compétences exclusives (article I-12)
L'Union dispose d'une compétence exclusive dans un domaine déterminé quand elle seule peut légiférer et adopter des actes juridiquement obligatoires. Toute intervention des États membres est exclue, sauf sur habilitation de l'Union. L'article I-12 détaille les domaines dans lesquels l'Union dispose d'une compétence exclusive. Ces derniers n'ont pas été modifiés par rapport à l'existant.
Les compétences partagées (article I-13)
Dans ce cas de figure, les États membres et l'Union ont le pouvoir de légiférer et d'adopter des actes juridiquement obligatoires dans un domaine déterminé. Les États membres exercent leur compétence dans la mesure où l'Union n'a pas exercé la sienne ou a décidé de cesser de l'exercer. C'est à cette catégorie qu'appartient la plupart des compétences de l'Union. L'article I-13 établit une liste - non exhaustive - de ces compétences partagées qui correspond à l'existant, tout en incluant quelques avancées comme l'espace de liberté, de sécurité et de justice. De plus, des compétences qui jusqu'alors étaient assimilées à des compétences complémentaires (aujourd'hui, compétences d'appui) se trouvent incluses dans cet article. Il s'agit de la recherche et du développement technologique, de la coopération au développement et de l'aide humanitaire.
Les compétences d'appui, de coordination et de complément (article I-16)
Dans certains domaines et dans les conditions prévues par la Constitution, l'Union a compétence pour mener des actions, pour appuyer, coordonner ou compléter l'action des États membres, sans pour autant remplacer leur compétence dans ces domaines. Les actes juridiquement obligatoires qui peuvent être adoptés par l'Union dans ce cadre-là ne peuvent pas comporter d'harmonisation des dispositions législatives ou réglementaires des États membres. Les domaines concernés par ce type de compétences sont globalement maintenus à l'identique. Sont plus particulièrement mis en valeur, comparé à l'éparpillement des dispositions les concernant pour l'instant, deux domaines d'activité à travers des articles spécifiques. Il s'agit de la coordination des politiques économiques et de l'emploi (article I-14), et de la politique étrangère et de sécurité commune (article I-15). Dans le domaine de l'emploi, de la politique économique et le cas échéant de la politique sociale, l'Union dispose d'une compétence en vue de promouvoir et d'assurer la coordination des politiques nationales. Dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune, il est rappelé que l'Union définit et met en œuvre une politique étrangère et de sécurité commune que les États membres appuient activement et sans réserve.

Au-delà de cette nouvelle typologie, il faut rappeler que l'exercice des compétences par un nombre limité d'États membres est toujours possible grâce au mécanisme des coopérations renforcées. Ainsi, l'article I-43 précise que les États membres qui le souhaitent peuvent instaurer entre eux des coopérations renforcées, dans le cadre des compétences non exclusives de l'Union. Les dispositions de la Constitution relatives à la coopération renforcée sont équivalentes, en substance, aux dispositions actuelles prévues dans le traité UE. Le seul changement notable se traduit par la modification du seuil minimal d'États membres participants qui a été porté à un tiers des États membres, contre huit actuellement.

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L'EXERCICE DES COMPÉTENCES: CONTRÔLE ET FLEXIBILITÉ

L'article I-9 rappelle que l'exercice des compétences de l'Union est régi par les principes de subsidiarité et de proportionnalité.
Les conventionnels suggèrent que les contrôles pour garantir le respect de la délimitation des compétences, et en particulier le principe de subsidiarité, soient renforcés et impliquent pleinement les parlements nationaux. Le protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité détaille les mesures prises pour mettre en place un système d'alerte précoce . L'article I-17 à ce propos rappelle que la Commission doit informer les parlements nationaux des États membres des propositions qui sont basées sur l'utilisation de la clause de flexibilité afin qu'ils puissent contrôler le respect de l'application du principe de subsidiarité.

Pour conserver une certaine flexibilité au système de la répartition des compétences, une clause permet au Conseil, statuant à l'unanimité, de combler une éventuelle lacune dans les compétences attribuées à l'Union, si une action est nécessaire au niveau de l'Union pour réaliser un des objectifs de la Constitution. Cette disposition contenue dans l'article I- 17 reprend la substance de l'article 308 du traité instituant la Communauté européenne . Son champ d'application ne relève plus seulement du fonctionnement du marché intérieur mais a été étendu aux politiques visées dans la partie III de la Constitution. En ce qui concerne la procédure, le Parlement n'est plus seulement consulté, mais doit approuver chaque mesure.

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TABLEAU RÉCAPITULATIF

Articles	Sujet	Remarques
Articles I-9 à I-17	Les compétences de l'Union	-
Article I-9	Le principe d'attribution des compétences, de subsidiarité et de proportionnalité	-
Article I-10	Primauté et effet direct du droit communautaire	Dispositions nouvelles
Article I-11	Les catégories de compétences	Dispositions nouvelles
Article I-12	Les compétences exclusives	Modifications importantes
Article I-13	Les compétences partagées
Article I-16	Les compétences d'appui, de coordination et de complément
Article I-17	La clause de flexibilité	-
Article I-43	Les coopérations renforcées	-

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Ces fiches n'engagent pas juridiquement la Commission européenne, ne prétendent pas à l'exhaustivité et n'ont pas de valeur interprétative du texte de la Convention.