LA CONSTRUCCIÓN EUROPEA A TRAVÉS DE LOS TRATADOS >
Los procedimientos decisorios de la Unión
Los procedimientos legislativos
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Introducción
El procedimiento legislativo ordinario
Los procedimientos legislativos especiales
La cláusula pasarela
Cuadro recapitulativo
Las
propuestas presentadas por la Convención
y recogidas por la Conferencia Intergubernamental (CIG) se orientan hacia una simplificación
de los procedimientos legislativos.
Así, de los cuatro procedimientos legislativos existentes, solamente se conserva
el procedimiento de codecisión. La novedad más destacable la constituye la generalización
de este procedimiento, que la Constitución establece como «procedimiento legislativo
ordinario».
Asimismo, se prevén procedimientos legislativos especiales, pero acompañados de una «cláusula pasarela general» que deja abierta la posibilidad de pasar al procedimiento legislativo ordinario. No obstante, este procedimiento, denominado de «revisión simplificada» sigue siendo complicado, pues requiere la unanimidad en el Consejo Europeo y el acuerdo de cada Parlamento nacional.
EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ORDINARIO
El texto de la Constitución propone una simplificación de los procedimientos legislativos de la Unión.
Los procedimientos de dictamen simple (consulta) y de dictamen conforme (aprobación) previstos en los Tratados actuales se agrupan bajo la denominación de «procedimientos legislativos especiales».
El procedimiento de codecisión, tal como está establecido en el artículo 251 del
Tratado CE, se incorpora sin ninguna modificación pasando a denominarse «procedimiento
legislativo ordinario» y sus modalidades se detallan en los artículos I-34 y III-396.
El Parlamento y el Consejo de Ministros, a propuesta de la Comisión, adoptarán
conjuntamente las leyes y leyes marco europeas según el procedimiento legislativo
ordinario descrito en el artículo III-396. Con ello, se conseguirá simplificar las
disposiciones prevén la codecisión en el Tratado actual. Las referencias a la propuesta
de la Comisión y al procedimiento de codecisión quedan absorbidas por la única mención
de ley o ley marco. Por lo tanto, cuando un artículo hace referencia a una ley o
a una ley marco, se sobreentiende automáticamente que se aplica el procedimiento
legislativo ordinario. En los casos específicos previstos por la Constitución, a
las leyes o leyes marco del Consejo o del Parlamento se aplicará el procedimiento
legislativo especial.
La Constitución amplía sustancialmente la aplicación del procedimiento legislativo ordinario, aumentando así el poder decisorio del Parlamento. Por otra parte, esta generalización del procedimiento de codecisión se efectúa paralelamente a la extensión del voto por mayoría cualificada a una veintena de disposiciones que actualmente requieren la unanimidad y a la aplicación de la mayoría cualificada a un número casi tan alto de nuevas bases jurídicas.
La generalización del procedimiento de codecisión y la extensión del voto por mayoría cualificada deben facilitar la toma de decisiones.
LOS PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS ESPECIALES
El artículo I-34 precisa que, en algunos casos específicos previstos por la Constitución, se podrán adoptar leyes o leyes marco europeas únicamente por el Consejo o, con menor frecuencia, solamente por el Parlamento Europeo y no de manera conjunta por ambas instituciones. Se tratará de leyes o leyes marco del Consejo adoptadas previa aprobación por el Parlamento o consulta al mismo, o a la inversa, de leyes o leyes marco del Parlamento adoptadas previa aprobación del Consejo.
La Constitución no precisa el desarrollo de estos procedimientos legislativos especiales, tal como lo hace con el procedimiento legislativo ordinario en el artículo III-396. Por consiguiente, es necesario remitirse en cada caso a las bases jurídicas que los prevén.
Estos procedimientos legislativos especiales afectan todavía a cierto número de bases jurídicas y cubren los antiguos procedimientos de consulta, cooperación y dictamen conforme. Así pues, se aplican en particular en los ámbitos siguientes:
- justicia y asuntos de interior , por ejemplo, en todo lo referente a la Fiscalía Europea, la cooperación policial operativa, las medidas relativas a los pasaportes, las tarjetas de identidad y los permisos de residencia, así como al Derecho de familia que tengan repercusiones transfronterizas;
- presupuesto (recursos propios, marco financiero plurianual, etc.) y fiscalidad (movimiento de capitales con los terceros países y armonización de las legislaciones relativas a los impuestos indirectos);
- aspectos precisos de determinadas políticas, como las medidas medioambientales de tipo fiscal, los programas de investigación y desarrollo tecnológico (mientras que el programa marco plurianual se adopta mediante el procedimiento legislativo ordinario), la seguridad social y la protección social de los trabajadores.
La Constitución prevé disposiciones denominadas «pasarelas» que permiten extender el ámbito de aplicación del voto por mayoría cualificada y del procedimiento legislativo ordinario.
Por ejemplo, en lo atinente al procedimiento legislativo, a partir de ahora es posible sustituir los procedimientos legislativos especiales por el procedimiento legislativo ordinario sin pasar por el mecanismo de la CIG que implica la ratificación por todos los Estados.
El artículo IV-444 del Tratado Constitucional expone detalladamente el funcionamiento de estas pasarelas:
- Una pasarela general dispone que el Consejo Europeo puede autorizar por unanimidad, previa consulta al Parlamento Europeo, la aplicación del procedimiento legislativo ordinario a todas las bases jurídicas de la parte III de la Constitución, siempre que no haya ningún parlamento nacional que notifique su oposición en un plazo de seis meses.
- También se han previsto pasarelas específicas en los ámbitos de la política social, medio ambiente y Derecho de familia. En estos casos, corresponde al Consejo decidir por unanimidad, previa consulta al Parlamento. Los parlamentos nacionales no participan entonces en la activación de estas pasarelas.
Las cláusulas pasarela representan una de las innovaciones más importantes del Tratado Constitucional, pues abren el camino a la extensión no sólo del voto por mayoría cualificada, sino también del papel del Parlamento en aquellos ámbitos en que todavía no está en pie de igualdad con el Consejo.
| Artículos | Materia | Observaciones |
|---|---|---|
| Artículo IV-444 | La «cláusula pasarela» | Nuevas disposiciones |
| Artículo I-34 | El procedimiento legislativo ordinario y el procedimiento legislativo especial | Nuevas disposiciones |
| Artículo III-396 | El procedimiento legislativo ordinario | - |
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Estas fichas no vinculan jurídicamente a la Comisión Europea, no pretenden ser exhaustivas y no tienen valor interpretativo del texto de la Constitución.