A CONSTRUÇÃO EUROPEIA ATRAVÉS DOS TRATADOS >
Processos de decisão da União
Alargamento da votação por maioria qualificada
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Introdução
Alargamento da votação por maioria qualificada
Unanimidade
Lista dos artigos que passam a implicar uma maioria qualificada Maioria qualificada com «travão de emergência» Lista dos novos artigos que implicam uma maioria qualificada Quadro recapitulativo
A extensão da votação por maioria qualificada é um elo central da reforma institucional da União Europeia (UE) na perspectiva do seu alargamento. Prevista pelos tratados fundadores e alargada a novas disposições em cada uma das reformas dos tratados, a extensão da votação por maioria qualificada é de uma importância capital numa União alargada em que a unanimidade será cada vez mais difícil de alcançar.
A votação por maioria qualificada tem, por outro lado, consequências importantes na natureza das negociações entre os Estados-Membros no âmbito do Conselho. Se a votação por maioria qualificada for possível, as delegações estão mais receptivas a propostas de compromisso, sabendo que já não é possível bloquear uma tomada de decisão com um veto. Na prática, porém, o Conselho tenta sempre obter a maioria mais vasta possível e consegue frequentemente um consenso, embora seja possível uma votação por maioria qualificada.
A Convenção tinha proposto um alargamento do âmbito de aplicação da maioria qualificada . A Conferência Intergovernamental retomou grosso modo estas propostas, ainda que em certos domínios sensíveis a unanimidade continue a ser a regra. Por outro lado, o Tratado constitucional cria um certo número de novos artigos que implicam a aplicação da maioria qualificada.
Em três domínios, foram introduzidas cláusulas especiais que permitem aos Estados-Membros recorrerem ao Conselho Europeu para que este se ocupe da questão (a chamada cláusula «emergency brake» ou travão de emergência). Este mecanismo permitiu aplicar a maioria qualificada a estes artigos.
Por último, uma nova cláusula-ponte permitirá, após uma última votação por unanimidade no Conselho Europeu, a passagem à votação por maioria qualificada prevista no título III (políticas e acções internas) da parte III do Tratado constitucional. Esta cláusula é tratada na ficha consagrada às disposições finais.
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ALARGAMENTO DA VOTAÇÃO POR MAIORIA QUALIFICADA
O Tratado constitucional alarga a votação por maioria qualificada a cerca de vinte disposições. Em diversos casos, este alargamento faz-se acompanhar da aplicação do processo legislativo ordinário. ( Lista dos artigos )
Em três casos específicos, o Tratado constitucional prevê a maioria qualificada, mas inclui uma cláusula especial denominada «emergency brake» ou travão de emergência. Esta é aplicável no domínio da livre circulação dos trabalhadores e em dois domínios relacionados com o espaço de liberdade, segurança e justiça. ( Lista dos artigos ).
Esta cláusula confere aos Estados-Membros que consideram que os princípios fundamentais do seu sistema de segurança social e do seu sistema jurídico estão ameaçados, a possibilidade de recorrerem ao Conselho Europeu. Neste caso, o processo legislativo é suspenso. O Conselho Europeu deve debater a proposta em causa e num prazo de três meses:
- Remeter o projecto ao Conselho, o qual dará continuidade ao processo tendo em conta os debates no âmbito do Conselho Europeu.
- Solicitar à Comissão (ou, no domínio da justiça e dos assuntos internos, aos Estados-Membros que estiveram na origem da proposta) que apresente uma nova proposta, o que significa que se considera que o projecto inicial não foi adoptado.
No domínio da justiça e dos assuntos internos , se a proposta ou o projecto alterado permanecer bloqueado durante um certo tempo, o Tratado constitucional prevê a possibilidade de uma cooperação reforçada. Esta pode ser instaurada entre um terço dos Estados-Membros, no mínimo, com base na proposta em causa.
O Tratado constitucional introduz igualmente um certo número de novos artigos aos quais será aplicável a maioria qualificada. Por vezes, trata-se de uma verdadeira inovação que dará origem a uma nova política europeia, como por exemplo a política espacial. Noutras circunstâncias, a Constituição cria apenas uma base jurídica adequada para medidas que já foram adoptadas por maioria qualificada com base noutra base jurídica, por exemplo no caso da ajuda humanitária. Nestes casos, o Tratado constitucional clarifica assim a prática existente, tornando-a mais transparente. ( Lista dos artigos )
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Certos artigos vão todavia permanecer total ou parcialmente subordinados à votação por unanimidade por se revestirem de especial importância para a União e os seus Estados-Membros. O Tratado constitucional estabelece igualmente novas bases jurídicas que, devido à sua especial importância, ficam sujeitas à votação por unanimidade.
Entre os domínios que permanecem subordinados à votação por unanimidade, podem citar-se por exemplo:
- A fiscalidade.
- Medidas de harmonização em matéria de segurança social e protecção social.
- Certas disposições em matéria de justiça e assuntos internos (procuradoria europeia, direito da família, cooperação policial operacional...).
- A cláusula de flexibilidade (artigo I-18.º) que permite à União agir para alcançar um dos seus objectivos, sem que exista uma base jurídica expressa na Constituição.
- A política externa e de segurança comum, à excepção de alguns casos claramente definidos.
- A política de segurança e de defesa comum, à excepção do estabelecimento de uma cooperação estruturada permanente.
- As finanças da União (recursos próprios, quadro financeiro plurianual).
- A qualidade de membro da União (abertura de negociações com vista à adesão, à associação, constatação de uma violação grave dos valores da União...).
- A cidadania (para conferir novos direitos aos cidadãos europeus, medidas contra a discriminação).
- Certas questões institucionais (sistema eleitoral e composição do Parlamento, certas nomeações, composição do Comité das Regiões e do Comité Económico e Social Europeu, sedes das instituições, regime linguístico, revisão da Constituição, incluindo as cláusulas-ponte...).
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LISTA DOS ARTIGOS QUE PASSAM A IMPLICAR UMA MAIORIA QUALIFICADA
Artigo I-24.º: Presidências das formações do Conselho
A Constituição prevê no n.º 7 do artigo I-24.º que a Presidência das diferentes
formações do Conselho de Ministros, com excepção da formação de Negócios Estrangeiros,
é assegurada com base num sistema de rotação igualitária, nas condições definidas
por decisão do Conselho Europeu, adoptada doravante por maioria qualificada.
Artigo I-37.º: Exercício das competências de execução da Comissão
O n.º 3 do artigo I-37.º do Tratado constitucional prevê que a lei europeia defina
as regras e princípios gerais relativos aos mecanismos de controlo que os Estados-Membros
podem aplicar ao exercício das competências de execução pela Comissão («comitologia»),
o que implica uma votação por maioria qualificada.
Artigo III-141.º: Acesso às actividades não assalariadas e ao seu exercício
A Constituição prevê que o processo legislativo ordinário seja aplicável às questões
relativas à liberdade de estabelecimento no tocante ao acesso às actividades não
assalariadas e ao seu exercício, o que implica uma votação por maioria qualificada.
Artigo III-179.º: Coordenação das políticas económicas
O Tratado constitucional prevê no n.º 4 do seu artigo I-179.º que o Conselho
pode formular recomendações a um Estado-Membro cujas políticas económicas não são
compatíveis com as grandes orientações de política económica ou que comprometem o
bom funcionamento da união económica e monetária. Neste caso, é aplicável a maioria
qualificada, sem ter em conta o voto do Estado-Membro em causa. Os tratados em vigor
prevêem a obrigatoriedade de obter uma maioria qualificada especial, se um acto não
for adoptado mediante proposta da Comissão.
Artigo III-184.º: Constatação de défices excessivos
A Constituição descreve, no artigo III-184.º, o procedimento relativo à emergência
de um défice excessivo num Estado-Membro. O Tratado constitucional prevê, nos n.ºs
6, 9, 10 e 11, que a votação por maioria qualificada seja aplicável sem ter em conta
o voto do Estado-Membro em causa. Os tratados em vigor prevêem a maioria qualificada
especial (dois terços dos Estados-Membros em vez de uma maioria simples), se um acto
não for adoptado mediante proposta da Comissão. A tomada de decisão é por conseguinte
facilitada.
Artigo III-187.º: Estatuto do Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC)
A Constituição prevê, no n.º 3 do artigo III-187.º, que determinadas disposições
do SEBC possam ser alteradas por uma lei europeia. A votação por maioria qualificada
é por conseguinte aplicável.
Artigo III-223.º: Missões, objectivos e organização dos fundos com finalidade
estrutural e do Fundo de Coesão
No que respeita à política de coesão, a Constituição prevê que uma lei europeia
defina as missões, os objectivos e a organização dos fundos com finalidade estrutural
e do Fundo de Coesão. Este artigo passa a implicar uma maioria qualificada a partir
de 1 de Janeiro de 2007, o que significa que o próximo período de programação compreendido
entre 2007 e 2013 ainda será adoptado por unanimidade.
Artigo III-236.º: Política comum dos transportes
O Tratado constitucional prevê que a política comum dos transportes seja aplicada
através de uma lei europeia, o que implica uma votação por maioria qualificada.
Artigo III-263.º: Justiça e assuntos internos: Cooperação administrativa
A Constituição prevê que o Conselho adopte regulamentos europeus para garantir
uma cooperação administrativa entre os serviços competentes dos Estados-Membros,
bem como entre estes serviços e a Comissão. O Conselho de Ministros delibera por
maioria qualificada.
Artigo III-265.º: Controlos nas fronteiras
O Tratado constitucional prevê que a União desenvolva uma política relativa aos
controlos nas fronteiras. Uma lei ou lei-quadro adopta as disposições específicas
respectivas, o que implica uma votação por maioria qualificada.
Artigo III-266.º: Asilo
No que respeita à política comum em matéria de asilo, uma lei ou lei-quadro deverá
estabelecer as medidas relativas a um sistema europeu comum de asilo, o que implica
uma votação por maioria qualificada.
Artigo III-267.º: Imigração
A Constituição prevê que uma lei ou lei-quadro adopte as disposições pertinentes
para o desenvolvimento de uma política comum de imigração, o que implica uma votação
por maioria qualificada, com uma única excepção: os Estados-Membros mantêm o seu
direito de veto relativamente à determinação dos volumes de admissão de nacionais
de países terceiros no seu território para aí procurarem trabalho.
Artigo III-272.º: Prevenção da criminalidade
O Tratado constitucional prevê que uma lei ou lei-quadro possa estabelecer medidas
de incentivo no domínio da prevenção da criminalidade, o que implica uma votação
por maioria qualificada no Conselho.
Artigo III-273.º: Eurojust
No que se refere à Eurojust, a Constituição prevê que uma lei determine a estrutura,
o funcionamento, o domínio de acção e as funções da Eurojust, o que implica uma votação
por maioria qualificada.
Artigo III-275.º: Cooperação policial não operacional
No que respeita à cooperação policial não operacional, o n.º 2 do artigo III-275.º
prevê que uma lei ou lei-quadro possa estabelecer as medidas necessárias e que o
Conselho delibere por maioria qualificada.
Artigo III-276.º: Europol
Em conformidade com o disposto no Tratado constitucional, uma lei ou lei-quadro
pode determinar a estrutura, o funcionamento, o domínio de acção e as funções da
Europol, o que implica uma votação por maioria qualificada.
Artigo III-280.º: Cultura
No domínio da cultura, o Tratado constitucional prevê que a União possa, graças
a uma lei ou lei-quadro, criar acções de incentivo (excluindo qualquer tipo de harmonização),
o que implica uma votação por maioria qualificada.
Artigo III-300.º: Iniciativas do Ministro dos Negócios Estrangeiros
O princípio da unanimidade é, em geral, mantido no domínio da PESC. A Constituição
prevê contudo excepções: o Conselho delibera por maioria qualificada quando adopta
decisões relativas a:
- acções e posições da União;
- decisões tomadas por iniciativa do Ministro dos Negócios Estrangeiros na sequência de um pedido específico do Conselho Europeu;
- decisões que dêem execução a uma acção ou posição da União;
- decisões sobre a nomeação de um representante especial.
Uma cláusula-ponte cria a possibilidade de alargar a votação por maioria qualificada a outros casos adicionais, caso o Conselho o decida por unanimidade.
Artigo III-311.º: Agência Europeia de Defesa
A Constituição prevê a criação de uma Agência Europeia de Defesa. O Conselho,
deliberando por maioria qualificada, adopta uma decisão europeia que define o estatuto,
a sede e as regras de funcionamento da Agência.
Artigo III-382.º: Nomeação dos membros da Comissão Executiva do Banco Central
Europeu (BCE)
A Constituição prevê que o Presidente, o Vice-Presidente e os vogais da Comissão
Executiva do BCE sejam nomeados pelo Conselho Europeu, deliberando por maioria qualificada.
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MAIORIA QUALIFICADA COM «TRAVÃO DE EMERGÊNCIA»
Artigo III-136.º: Livre circulação dos trabalhadores / Segurança social
A Constituição prevê que o processo legislativo ordinário seja aplicável às medidas
de coordenação dos regimes de segurança social dos trabalhadores migrantes, o que
implica uma votação por maioria qualificada. Porém, caso um Estado-Membro considere
que um projecto de lei ou lei-quadro prejudica aspectos fundamentais do seu sistema
de segurança social (âmbito de aplicação, custo ou estrutura financeira), pode solicitar
que esse projecto seja submetido ao Conselho Europeu.
Artigo III-270.º: Cooperação judiciária em matéria penal
O Tratado constitucional prevê que, no que respeita à cooperação judiciária em
matéria penal, uma lei ou lei-quadro possa estabelecer regras mínimas destinadas
a facilitar o reconhecimento mútuo das sentenças e decisões judiciais e a cooperação
policial e judiciária nas matérias penais com dimensão transfronteiriça, o que implica
uma votação por maioria qualificada. Porém, caso um Estado-Membro considere que um
projecto de lei ou lei-quadro prejudica aspectos fundamentais do seu sistema jurídico,
pode solicitar que esse projecto seja submetido ao Conselho Europeu.
Artigo III-271.º: Aproximação das normas penais
O Tratado constitucional prevê que uma lei ou lei-quadro possa estabelecer regras
mínimas relativas à definição das normas penais e das sanções em domínios de criminalidade
particularmente grave com dimensão transfronteiriça (terrorismo, tráfico de seres
humanos, exploração sexual de mulheres e crianças...). Por outro lado, uma lei-quadro
pode estabelecer regras mínimas relativas à aproximação das normas de direito penal.
Em ambos os casos, o Conselho delibera por maioria qualificada. Porém, caso um Estado-Membro
considere que um projecto de lei ou lei-quadro prejudica aspectos fundamentais do
seu sistema jurídico, pode solicitar que esse projecto seja submetido ao Conselho
Europeu.
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LISTA DOS NOVOS ARTIGOS QUE IMPLICAM UMA MAIORIA QUALIFICADA
Artigo I-9.º: Adesão à Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do
Homem
O n.º 2 do artigo I-9.º prevê que a União adira à Convenção Europeia para a Protecção
dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais. O artigo III-325.º prevê que
o Conselho delibere por maioria qualificada.
Artigo I-24.º: Lista das formações do Conselho
O n.º 4 do artigo I-24.º prevê que o Conselho adopte, por maioria qualificada,
uma decisão europeia que estabeleça a lista das formações do Conselho.
Artigo I-32.º: Órgãos consultivos da União
A Constituição prevê, no n.º 5 do seu artigo I-32.º, que o Conselho, deliberando
por maioria qualificada, reveja periodicamente a natureza e composição dos órgãos
consultivos da União.
Artigo I-47.º: Iniciativa popular
Os cidadãos da União podem, através de uma iniciativa popular, convidar a Comissão
a apresentar uma proposta. Uma lei europeia deve adoptar as disposições relativas
aos procedimentos e condições dessa iniciativa popular e o Conselho delibera consequentemente
por maioria qualificada.
Artigo I-54.º: Recursos próprios
O Tratado constitucional prevê no n.º 4 do seu artigo I-54.º que uma lei europeia
estabelece as medidas de execução do sistema de recursos próprios da União. O sistema
de recursos próprios da União, por seu lado, permanece todavia subordinado à votação
por unanimidade.
Artigo I-60.º: Saída voluntária da União
A Constituição prevê que o acordo de saída voluntária da União de um Estado-Membro
seja concluído pelo Conselho, deliberando por maioria qualificada.
Artigo III-122.º: Serviços de interesse económico geral
Uma lei europeia pode adoptar os princípios e condições de funcionamento dos
serviços de interesse económico geral e o Conselho delibera consequentemente por
maioria qualificada.
Artigo III-127.º: Protecção diplomática e consular
A Constituição prevê que os Estados-Membros adoptem as disposições necessárias
para garantir a protecção diplomática e consular dos cidadãos da União nos países
terceiros. Uma lei europeia do Conselho pode estabelecer as medidas necessárias para
facilitar esta protecção e o Conselho delibera consequentemente por maioria qualificada.
Artigo III- 176.º: Propriedade intelectual
A Constituição prevê que uma lei ou lei-quadro europeia estabeleça as medidas
que permitam assegurar uma protecção uniforme dos direitos de propriedade intelectual
na União e a instituição de regimes de autorização, de coordenação e de controlo
centralizados ao nível da União. O Conselho delibera consequentemente por maioria
qualificada.
Artigo III-196.º : Posição do euro no sistema monetário internacional
O artigo 196.º prevê que o Conselho, deliberando por maioria qualificada (cálculo
especial, apenas participando na votação os Estados-Membros da zona euro), possa
adoptar decisões sobre as posições comuns e a representação unificada dos Estados-Membros
cuja moeda é o euro.
Artigo III-254.º: Política espacial
O Tratado constitucional cria uma nova base jurídica para uma política espacial
europeia. Uma lei ou lei-quadro europeia estabelece as medidas necessárias para esse
efeito e o Conselho delibera por maioria qualificada.
Artigo III-256.º: Energia
A Constituição cria uma base jurídica para uma política europeia da energia.
A lei ou lei-quadro europeia estabelece as medidas necessárias e o Conselho delibera
por maioria qualificada. É conveniente salientar que a maioria das medidas da UE
no domínio da energia já foi adoptada por maioria qualificada, embora com base noutro
fundamento jurídico.
Artigo III-281.º: Turismo
O Tratado constitucional cria uma nova base jurídica para medidas complementares
da UE no sector do turismo. Uma lei ou lei-quadro europeia estabelece as medidas
específicas destinadas a completar as acções desenvolvidas nos Estados-Membros, com
exclusão de qualquer harmonização.
Artigo III-282.º: Desporto
O Tratado constitucional cria uma nova base jurídica para acções de incentivo
no domínio do desporto, com exclusão de qualquer harmonização. Uma lei ou lei-quadro
europeia estabelece as referidas acções de incentivo e o Conselho delibera por maioria
qualificada.
Artigo III-284.º: Protecção civil
O Tratado constitucional cria uma base jurídica explícita no sentido de a União
incentivar a cooperação entre os Estados-Membros, a fim de reforçar a eficácia dos
sistemas de prevenção das catástrofes naturais ou de origem humana e de protecção
contra as mesmas. Uma lei ou lei-quadro europeia estabelece as medidas necessárias
para esse efeito, com exclusão de qualquer harmonização. É conveniente salientar
que as medidas no domínio da protecção civil são actualmente adoptadas por maioria
qualificada, embora com base noutro fundamento jurídico.
Artigo III-285.º: Cooperação administrativa
A Constituição prevê que a União possa adoptar medidas para facilitar a cooperação
administrativa, por exemplo com vista a facilitar o intercâmbio de informações e
de funcionários. A lei europeia estabelece as medidas necessárias para esse efeito,
com exclusão de qualquer harmonização.
Artigo III-312.º: Defesa: Cooperação estruturada permanente
A Constituição prevê a possibilidade de uma cooperação estruturada permanente
em matéria de defesa. As decisões relativas ao estabelecimento da referida cooperação,
à admissão de um Estado-Membro a essa cooperação e a qualquer eventual suspensão
são submetidas a votação por maioria qualificada. Em contrapartida, as decisões adoptadas
no âmbito da cooperação estruturada permanente permanecem subordinadas à votação
por unanimidade dos Estados-Membros participantes.
Artigo III- 321.º: Ajuda humanitária
O Tratado constitucional cria uma base jurídica explícita para a ajuda humanitária.
Uma lei ou lei-quadro europeia pode estabelecer as medidas que definem o quadro em
que são executadas as acções de ajuda humanitária. Por outro lado, é criado um Corpo
Europeu de Voluntários para a Ajuda Humanitária. Uma lei europeia deverá definir
o seu estatuto e as suas regras de funcionamento. É conveniente salientar que as
medidas no domínio da ajuda humanitária são actualmente adoptadas por maioria qualificada,
embora com base noutro fundamento jurídico.
Artigo III-398.º: Administração da União Europeia
O Tratado constitucional cria uma nova base jurídica relativa à administração
da União Europeia. No desempenho das suas atribuições, as instituições, órgãos e
organismos da União apoiam-se numa administração europeia aberta, eficaz e independente.
A lei europeia estabelece as disposições e o Conselho delibera por maioria qualificada.
É conveniente salientar que as medidas neste domínio são actualmente adoptadas por
maioria qualificada, embora com base noutro fundamento jurídico.
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| Artigos | Assunto | Observações |
|---|---|---|
| I-9.º | Adesão à Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem | Novas disposições |
| I-18.º | Cláusula de flexibilidade | - |
| I-24.º | Formações do Conselho | Novas disposições |
| I-32.º | Órgãos consultivos da União | Novas disposições |
| I-37.º | Competências de execução da Comissão | Alterações importantes |
| I-47.º | Iniciativa popular | Novas disposições |
| I-54.º | Recursos próprios | Novas disposições |
| I-60.º | Saída voluntária da União | Novas disposições |
| III-122.º | Serviços de interesse económico geral | Novas disposições |
| III-127.º | Protecção diplomática e consular | Novas disposições |
| III-136.º | Segurança social dos trabalhadores migrantes | Alterações importantes |
| III-141.º | Acesso às actividades não assalariadas e ao seu exercício | Alterações importantes |
| III-176.º | Propriedade intelectual | Novas disposições |
| III-179.º | Coordenação das políticas económicas | Alterações importantes |
| III-184.º | Constatação de défices excessivos | Alterações importantes |
| III-187.º | Alterações do estatuto do SEBC | Alterações importantes |
| III-196.º | Posição do euro no sistema monetário internacional | Novas disposições |
| III-223.º | Fundos com finalidade estrutural e Fundo de Coesão | Alterações importantes |
| III-236.º | Transportes | Alterações importantes |
| III-254.º | Política espacial | Novas disposições |
| III-256.º | Energia | Novas disposições |
| III-263.º | Justiça e assuntos internos - Cooperação administrativa | Alterações importantes |
| III-265.º | Controlos nas fronteiras | Alterações importantes |
| III-266.º | Asilo | Alterações importantes |
| III-267.º | Imigração | Alterações importantes |
| III-270.º | Cooperação judiciária em matéria penal | Alterações importantes |
| III-271.º | Aproximação das normas penais | Alterações importantes |
| III-272.º | Prevenção da criminalidade | Alterações importantes |
| III-273.º | Eurojust | Alterações importantes |
| III-275.º | Cooperação policial não operacional | Alterações importantes |
| III-276.º | Europol | Alterações importantes |
| III-280.º | Cultura | Alterações importantes |
| III-281.º | Turismo | Novas disposições |
| III-282.º | Desporto | Novas disposições |
| III-284.º | Protecção civil | Novas disposições |
| III-285.º | Cooperação administrativa | Novas disposições |
| III-300.º | PESC - Iniciativas do Ministro dos Negócios Estrangeiros | Alterações importantes |
| III-311.º | Agência Europeia de Defesa | Alterações importantes |
| III-312.º | Defesa - Cooperação estruturada permanente | Novas disposições |
| III-321.º | Ajuda humanitária | Novas disposições |
| III-382.º | Nomeação dos membros da Comissão executiva do BCE | Alterações importantes |
| III-398.º | Administração da União Europeia | Novas disposições |
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Estas fichas não vinculam juridicamente a Comissão Europeia, não pretendem ser exaustivas e não têm qualquer valor interpretativo do texto da Constituição.