LA CONSTRUCTION EUROPÉENNE À TRAVERS LES TRAITÉS >
Les procédures décisionnelles de l'Union
L'extension du vote à la majorité qualifiée
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Introduction
L'extension du vote à la majorité qualifiée
L'unanimité
Liste des articles qui passent à la majorité qualifiée
Majorité qualifiée avec "frein de secours"
Liste des nouveaux articles à la majorité qualifiée
Tableau récapitulatif
INTRODUCTION
L'extension du vote à la majorité qualifiée est un maillon central de la réforme institutionnelle de l'Union européenne (UE) en vue de son élargissement. Prévue par les traités fondateurs et étendue à de nouvelles dispositions lors de chaque réforme des traités, l'extension du vote à la majorité qualifiée est d'une importance vitale dans une Union élargie où l'unanimité sera de plus en plus difficile à atteindre.
Deuxièmement, le vote à la majorité qualifiée a des conséquences importantes sur la nature des négociations entre les États membres au sein du Conseil. Si un vote à la majorité qualifiée est possible, les délégations sont plus ouvertes à des propositions de compromis, sachant qu'il n'est plus possible de bloquer une prise de décision avec un veto. Néanmoins, dans la pratique, le Conseil essaie toujours de rassembler la plus grande majorité possible et trouve souvent un consensus bien qu'un vote à la majorité qualifiée soit possible.
La Convention avait proposé d'élargir le champ d'application de la majorité qualifiée . La Conférence intergouvernementale a grosso modo repris ces propositions, bien que dans certains domaines sensibles l'unanimité reste la règle. Par ailleurs, le traité constitutionnel crée un certain nombre de nouveaux articles où la majorité qualifiée sera d'application.
Dans trois domaines, des clauses spéciales ont été introduites qui permettent à un État membre de faire appel au Conseil européen pour qu'il se saisisse de la question (clause dite "emergency brake" ou frein de secours). Ce mécanisme a permis d'appliquer la majorité qualifiée à ces articles.
Enfin, une nouvelle clause passerelle permettra de passer, après un dernier vote à l'unanimité au Conseil européen, au vote à la majorité qualifiée dans le titre III (politiques et actions internes) de la partie III du traité constitutionnel. Cette clause est traitée dans la fiche consacrée aux dispositions finales.
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L'EXTENSION DU VOTE À LA MAJORITÉ QUALIFIÉE
Le traité constitutionnel étend le vote à la majorité qualifiée à une vingtaine de dispositions. Dans de nombreux cas, cette extension va de pair avec l'application de la procédure législative ordinaire. ( Liste des articles )
Dans trois cas spécifiques, le traité constitutionnel prévoit la majorité qualifiée, mais inclut une clause spéciale dite "emergency brake" ou frein de secours. Elle s'applique dans le domaine de la libre circulation des travailleurs et dans deux domaines relevant de l'espace de liberté, de sécurité et de justice. ( Liste des articles )
Cette clause donne à un État membre, qui estime que les principes fondamentaux de son système de sécurité sociale respectivement de son système juridique sont menacés, la possibilité de faire appel au Conseil européen. Dans ce cas, la procédure législative est suspendue. Le Conseil européen doit débattre de la proposition en question, et, dans un délai de trois mois, soit:
- renvoyer le projet au Conseil qui continue la procédure en tenant compte des discussions au sein du Conseil européen ;
- demander à la Commission (ou, dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, aux États membres qui étaient à l'origine de la proposition), de présenter une nouvelle proposition, ce qui signifie que le projet initial est réputé non adopté.
Dans le domaine de la justice et des affaires intérieures , si la proposition ou le projet modifié reste bloqué pendant un certain délai, le traité constitutionnel prévoit la possibilité d'une coopération renforcée. Celle-ci peut être instaurée entre au moins un tiers des États membres, sur base de la proposition en question.
Le traité constitutionnel crée aussi un certain nombre de nouveaux articles où la majorité qualifiée sera d'application. Parfois il s'agit d'une vraie innovation et cela donne naissance à une nouvelle politique européenne, comme par exemple la politique spatiale. Dans d'autres cas, la Constitution crée seulement une base juridique propre pour des mesures qui ont déjà été adoptées à la majorité qualifiée sur une autre base juridique, par exemple dans le cas de l'aide humanitaire. Dans ces cas, le traité constitutionnel clarifie donc la pratique existante et la rend plus transparente. ( Liste des articles )
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Certains articles vont toutefois rester soumis au vote à l'unanimité en totalité ou partiellement, car ils ont une importance particulière pour l'Union et ses États membres. Le traité constitutionnel crée aussi de nouvelles bases juridiques qui, vu leur importance particulière, sont soumises à l'unanimité.
Parmi les domaines qui restent à l'unanimité, figurent par exemple:
- la fiscalité ;
- des mesures d'harmonisation dans le domaine de la sécurité sociale et de la protection sociale;
- certaines dispositions dans le domaine de la justice et des affaires intérieures (le parquet européen, le droit de la famille, la coopération policière opérationnelle...);
- la clause de flexibilité (article I-18) qui permet que l'Union agisse pour atteindre l'un de ses objectifs, sans qu'il existe une base juridique expresse dans la Constitution ;
- la politique étrangère et de sécurité commune, à l'exception des quelques cas clairement définis ;
- la politique de sécurité et de défense commune, à l'exception de l'établissement d'une coopération structurée permanente ;
- les finances de l'Union (les ressources propres, le cadre financier pluriannuel) ;
- l'appartenance à l'Union (l'ouverture de négociations pour l'adhésion, l'association, la constatation d'une violation grave des valeurs de l'Union...) ;
- la citoyenneté (pour accorder de nouveaux droits aux citoyens européens, mesures anti-discrimination) ;
- certaines questions institutionnelles (le système électoral et la composition du Parlement, certaines nominations, la composition du Comité des régions et du Comité économique et social européen, les sièges des institutions, le régime linguistique, la révision de la Constitution y compris les clauses passerelles...).
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LISTE DES ARTICLES QUI PASSENT À LA MAJORITÉ QUALIFIÉE
Article I-24: Présidences des formations du Conseil
La Constitution dispose dans l'article I-24.7 que les présidences des différentes
formations du Conseil des ministres, à l'exception de celle des affaires étrangères,
sont assurées par un système de rotation égale, dont les conditions sont arrêtées
dans une décision du Conseil européen. Celle-ci est désormais prise à la majorité
qualifiée.
Article I-37: Exercice des compétences d'exécution de la Commission
L'article I-37.3 du traité constitutionnel prévoit qu'une loi européenne établit
les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États
membres de l'exercice des compétences d'exécution par la Commission ("comitologie").
Ceci implique le vote à la majorité qualifiée.
Article III-141: Accès aux activités non salariées et leur exercice
La Constitution prévoit que la procédure législative ordinaire sera applicable
aux questions relatives à la liberté d'établissement en ce qui concerne l'accès aux
activités non salariées et leur exercice. Ceci implique le vote à la majorité qualifiée.
Article III-179: Coordination des politiques économiques
Le traité constitutionnel prévoit dans son article III-179.4 que le Conseil peut
adresser des recommandations à un État membre dont les politiques économiques ne
sont pas conformes aux grandes orientations de politiques économiques ou qui portent
atteinte au bon fonctionnement de l'Union économique et monétaire. Dans ce cas, la
majorité qualifiée s'applique, sans tenir compte du vote de l'État membre concerné.
Les traités actuels prévoient la majorité qualifiée spéciale, requise si un acte
n'est pas adopté sur proposition de la Commission.
Article III-184 : Constat d'un déficit excessif
La Constitution décrit, dans l'article III-184, la procédure relative à l'apparition
d'un déficit excessif dans un État membre. Dans les paragraphes 6, 9, 10 et 11, le
traité constitutionnel prévoit que le vote à la majorité qualifiée s'applique, sans
tenir compte du vote de l'État membre concerné. Les traités actuels prévoient la
majorité qualifiée spéciale (deux tiers des États membres au lieu d'une majorité
simple) si un acte n'est pas adopté sur proposition de la Commission. La prise de
décision est donc facilitée.
Article III-187: Statut du Système européen des banques centrales (SEBC)
La Constitution prévoit, dans l'article III-187.3, que certaines dispositions
du SEBC peuvent être modifiées par une loi européenne. Le vote à la majorité qualifiée
est donc applicable.
Article III-223: Mission, objectif et organisation des fonds structurels et
du fonds de cohésion
En ce qui concerne la politique de cohésion, la Constitution prévoit qu'une loi
européenne définit les missions, les objectifs et l'organisation des fonds structurels
et du fonds de cohésion. Cet article passe à la majorité qualifiée à partir du 1er
janvier 2007. Ceci signifie que la prochaine période de programmation allant de 2007
à 2013 sera encore adoptée à l'unanimité.
Article III-236: Politique commune des transports
Le traité constitutionnel prévoit que la politique commune des transports soit
mise en œuvre par une loi européenne, ce qui implique le vote à la majorité qualifiée.
Article III-263: Justice et affaires intérieures: Coopération administrative
La Constitution prévoit que le Conseil adopte des règlements européens pour assurer
une coopération administrative entre les services compétents des États membres ainsi
qu'entre ces services et la Commission. Le Conseil des ministres statue à la majorité
qualifiée.
Article III-265: Contrôle aux frontières
Le traité constitutionnel prévoit que l'Union développe une politique relative
aux contrôles aux frontières. Une loi ou loi-cadre en arrête les dispositions particulières,
ce qui implique le vote à la majorité qualifiée.
Article III-266: Asile
En ce qui concerne la politique commune en matière d'asile, une loi ou loi-cadre
devrait établir les mesures relatives à un système européen commun d'asile, ce qui
implique le vote à la majorité qualifiée.
Article III-267: Immigration
La Constitution dispose qu'une loi ou loi-cadre arrête les dispositions pertinentes
pour développer une politique commune d'immigration. Cela implique le vote à la majorité
qualifiée, à une exception près: les États membres garderont leur droit de veto en
ce qui concerne la fixation du volume des ressortissants des pays tiers entrés sur
leur territoire pour y rechercher un emploi.
Article III-272: Prévention du crime
Le traité constitutionnel prévoit qu'une loi ou loi-cadre puisse établir des
mesures d'encouragement dans le domaine de la prévention du crime, ce qui implique
le vote à la majorité qualifiée au Conseil.
Article III-273: Eurojust
En ce qui concerne Eurojust, la Constitution dispose qu'une loi en détermine
la structure, le fonctionnement, le domaine d'action et les tâches, ce qui implique
le vote à la majorité qualifiée.
Article III-275: Coopération policière non opérationnelle
En ce qui concerne la coopération policière non opérationnelle, l'article III-275.2
prévoit qu'une loi ou loi-cadre peut établir les mesures nécessaires, le Conseil
statuant à la majorité qualifiée.
Article III-276: Europol
Selon les dispositions du traité constitutionnel, une loi ou loi-cadre peut établir
la structure, le fonctionnement, le domaine d'action et les tâches d'Europol, ce
qui implique le vote à la majorité qualifiée.
Article III-280: Culture
Dans le domaine de la culture, le traité constitutionnel prévoit que l'Union
puisse, grâce à une loi ou loi-cadre, établir des actions d'encouragement (à l'exclusion
de toute harmonisation), ce qui implique le vote à la majorité qualifiée.
Article III-300: Initiatives du ministre des Affaires étrangères
En général, le principe de l'unanimité est maintenu dans le domaine de la PESC.
La Constitution prévoit cependant des exceptions: le Conseil statue à la majorité
qualifiée lorsqu'il adopte des décisions portant sur:
- des actions et des positions de l'Union ;
- des décisions prises sur l'initiative du ministre des Affaires étrangères à la suite d'une demande spécifique du Conseil européen ;
- des décisions de mise en œuvre d'une action ou d'une position de l'Union ;
- des décisions sur la nomination d'un représentant spécial.
Une clause passerelle crée la possibilité d'étendre le vote à la majorité qualifiée à d'autres cas supplémentaires, si le Conseil en décide à l'unanimité.
Article III-311: Agence européenne de défense
La Constitution prévoit la création d'une Agence européenne de défense. Une décision
européenne du Conseil définit le statut, le siège et les modalités de fonctionnement
de l'Agence, le Conseil statuant à la majorité qualifiée.
Article III-382: Nomination des membres du directoire de la Banque centrale
européenne (BCE)
La Constitution prévoit que le président, le vice-président et les autres membres
du directoire de la BCE sont nommés par le Conseil européen, statuant à la majorité
qualifiée.
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MAJORITÉ QUALIFIÉE AVEC "FREIN DE SECOURS"
Article III-136: Libre circulation des travailleurs / Sécurité sociale
La Constitution prévoit que la procédure législative ordinaire sera applicable
aux mesures de coordination des régimes de sécurité sociale des travailleurs migrants.
Ceci implique le vote à la majorité qualifiée. Toutefois, si un État membre estime
qu'un projet de loi ou loi-cadre porterait atteinte à des aspects fondamentaux de
son système de sécurité sociale (le champ d'application, les coûts ou les finances),
il peut faire appel au Conseil européen qui se saisit de la question
Article III-270: Coopération judiciaire en matière pénale
Le traité constitutionnel prévoit que, pour la coopération judiciaire en matière
pénale, une loi ou loi-cadre puisse établir des règles minimales visant à faciliter
la reconnaissance mutuelle des jugements et décisions judiciaires ainsi que la coopération
policière et judiciaire dans les matières pénales ayant une dimension transfrontière.
Ceci implique le vote à la majorité qualifiée. Toutefois, si un État membre estime
qu'un projet de loi ou loi-cadre porterait atteinte à des aspects fondamentaux de
son système juridique, il peut faire appel au Conseil européen qui se saisit de la
question.
Article III-271: Rapprochement des normes pénales
Le traité constitutionnel prévoit qu'une loi ou loi-cadre puisse établir des
règles minimales relatives à la définition des normes pénales et des sanctions dans
les domaines de criminalité particulièrement grave et d'une dimension transfrontière
(le terrorisme, le traite des êtres humains, l'exploitation sexuelle des femmes et
des enfants...). Deuxièmement, une loi-cadre peut établir des règles minimales pour
rapprocher les normes de droit pénal. Dans les deux cas, le Conseil statue à la majorité
qualifiée. Toutefois, si un État membre estime qu'un projet de loi ou loi-cadre porterait
atteinte à des aspects fondamentaux de son système juridique, il peut faire appel
au Conseil européen qui se saisit de la question.
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LISTE DES NOUVEAUX ARTICLES À LA MAJORITÉ QUALIFIÉE
Article I-9: Adhésion à la convention européenne des droits de l'homme
L'article I-9.2 prévoit que l'Union adhère à la convention européenne de sauvegarde
des droits de l'homme et des libertés fondamentales. L'article III-325 spécifie que
le Conseil statue à la majorité qualifiée.
Article I-24: Liste des formations du Conseil
L'article I-24.4 prévoit que le Conseil adopte une décision européenne établissant
la liste des formations du Conseil, statuant à la majorité qualifiée.
Article I-32: Organes consultatifs de l'Union
La Constitution prévoit dans son article I-32.5 que le Conseil doit revoir régulièrement
la nature et la composition des organes consultatifs de l'Union. Il statue à la majorité
qualifiée.
Article I-47: Initiative populaire
Les citoyens de l'Union peuvent, à travers une initiative populaire, inviter
la Commission à soumettre une proposition. Une loi européenne doit arrêter les dispositions
relatives aux procédures et conditions de cette initiative populaire, le Conseil
statue donc à la majorité qualifiée.
Article I-54: Ressources propres
Le traité constitutionnel dispose dans son article I-54.4 qu'une loi européenne
fixe les mesures d'exécution du système de ressources propres de l'Union. Le système
des ressources propres de l'Union, quant à lui, reste néanmoins soumis à l'unanimité.
Article I-60: Retrait volontaire de l'Union
La Constitution prévoit que l'accord de retrait volontaire d'un État membre de
l'Union est conclu par le Conseil, qui statue à la majorité qualifiée.
Article III-122: Service d'intérêt économique général
Une loi européenne peut arrêter les principes et conditions pour le fonctionnement
des services d'intérêt économique général. Le Conseil statue donc à la majorité qualifiée.
Article III-127: Protection diplomatique et consulaire
La Constitution prévoit que les États membres prennent les dispositions nécessaires
pour assurer la protection diplomatique et consulaire des citoyens de l'Union dans
les pays tiers. Une loi européenne du Conseil peut établir les mesures nécessaires
pour faciliter cette protection, le Conseil statue donc à la majorité qualifiée.
Article III- 176: Propriété intellectuelle
La Constitution dispose qu'une loi ou loi-cadre européenne établit les mesures
pour assurer une protection uniforme des droits de propriété intellectuelle dans
l'Union, ainsi que la mise en place de régimes d'autorisation, de coordination et
de contrôle centralisé au niveau de l'Union. Le Conseil statue donc à la majorité
qualifiée.
Article III-196 : Place de l'euro dans le système monétaire international
L'article 196 prévoit que le Conseil peut prendre des décisions sur les positions
communes et la représentation unifiée des États membres dont la monnaie est l'euro,
statuant à la majorité qualifiée (calcul spécial, uniquement les États membres de
la zone euro participeront au vote)
Article III-254: Politique spatiale
Le traité constitutionnel crée une nouvelle base juridique pour une politique
spatiale européenne. Une loi ou loi-cadre européenne en établit les mesures nécessaires,
le Conseil statuant à la majorité qualifiée.
Article III-256: Énergie
La Constitution crée une base juridique pour une politique européenne de l'énergie.
La loi ou loi-cadre européenne établit les mesures nécessaires, le Conseil statuant
à la majorité qualifiée. Il est à noter que la plupart des mesures de l'UE dans le
domaine de l'énergie ont déjà été adoptées à la majorité qualifiée, mais fondées
sur une autre base juridique.
Article III-281: Tourisme
Le traité constitutionnel crée une nouvelle base juridique pour des mesures complémentaires
de l'UE dans le secteur du tourisme. Pour compléter les actions menées dans les États
membres, une loi ou loi-cadre européenne établit les mesures particulières, à l'exclusion
de toute harmonisation.
Article III-282: Sport
Le traité constitutionnel crée une nouvelle base juridique pour des actions d'encouragement
dans le domaine du sport, à l'exclusion de toute harmonisation. Une loi ou loi-cadre
européenne établit ces actions d'encouragement, le Conseil statuant à la majorité
qualifiée.
Article III-284: Protection civile
Le traité constitutionnel crée une base juridique explicite pour que l'Union
encourage la coopération entre les États membres afin de renforcer l'efficacité des
systèmes de prévention des catastrophes naturelles ou d'origine humaine et de protection
contre celles-ci. Une loi ou loi-cadre européenne en établit les mesures nécessaires
à l'exclusion de toute harmonisation. Il est à noter que des mesures dans le domaine
de la protection civile sont à présent adoptées à la majorité qualifiée, mais fondées
sur une autre base juridique.
Article III-285: Coopération administrative
La Constitution prévoit que l'Union pourra prendre des mesures pour faciliter
la coopération administrative, par exemple pour faciliter les échanges d'informations
et de fonctionnaires. La loi européenne établit les mesures nécessaires à cette fin,
à l'exclusion de toute harmonisation.
Article III-312: Défense: Coopération structurée permanente
La Constitution prévoit la possibilité d'une coopération structurée permanente
en matière de la défense. Les décisions concernant l'établissement d'une telle coopération,
l'admission d'un État membre dans la coopération et une éventuelle suspension sont
soumises au vote à la majorité qualifiée. Par contre, les décisions qui sont prises
dans le cadre de la coopération structurée permanente restent soumises à l'unanimité
des États membres participants.
Article III- 321: Aide humanitaire
Le traité constitutionnel crée une base juridique explicite pour l'aide humanitaire.
Une loi ou loi-cadre européenne peut établir les mesures définissant le cadre dans
lequel sont mises en œuvre les actions d'aide humanitaire. Deuxièmement, un corps
volontaire européen d'aide humanitaire est créé, dont une loi européenne devrait
fixer le statut et les modalités de fonctionnement. Il est à noter que des mesures
dans le domaine de l'aide humanitaire sont à présent adoptées à la majorité qualifiée,
mais fondées sur une autre base juridique.
Article III-398: Administration de l'Union européenne
Le traité constitutionnel crée une nouvelle base juridique en ce qui concerne
l'administration de l'Union européenne. Dans l'accomplissement de leurs missions,
les institutions, organes et organismes de l'Union s'appuient sur une administration
européenne ouverte, efficace et indépendante. La loi européenne fixe les dispositions,
le Conseil statuant à la majorité qualifiée. Il est à noter que des mesures dans
ce domaine sont à présent adoptées à la majorité qualifiée, mais fondées sur une
autre base juridique.
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TABLEAU RÉCAPITULATIF
| Articles | Sujet | Remarques |
|---|---|---|
| I-9 | Adhésion à la convention européenne des droits de l'homme | Nouvelles dispositions |
| I-18 | Clause de flexibilité | - |
| I-24 | Formations du Conseil | Nouvelles dispositions |
| I-32 | Organes consultatifs de l'Union | Nouvelles dispositions |
| I-37 | Compétences d'exécution de la Commission | Modifications importantes |
| I-47 | Initiative populaire | Nouvelles dispositions |
| I-54 | Ressources propres | Nouvelles dispositions |
| I-60 | Retrait volontaire de l'Union | Nouvelles dispositions |
| III-122 | Services d'intérêt économique général | Nouvelles dispositions |
| III-127 | Protection diplomatique et consulaire | Nouvelles dispositions |
| III-136 | Sécurité sociale des travailleurs migrants | Modifications importantes |
| III-141 | Accès aux activités non-salariées et leur exercice | Modifications importantes |
| III-176 | Propriété intellectuelle | Nouvelles dispositions |
| III-179 | Coordination des politiques économiques | Modifications importantes |
| III-184 | Constat d'un déficit excessif | Modifications importantes |
| III-187 | Modifications des statuts du SEBC | Modifications importantes |
| III-196 | Place de l'euro dans le système monétaire international | Nouvelles dispositions |
| III-223 | Fonds structurels et fonds de cohésion | Modifications importantes |
| III-236 | Transports | Modifications importantes |
| III-254 | Politique spatiale | Nouvelles dispositions |
| III-256 | Énergie | Nouvelles dispositions |
| III-263 | Justice et affaires intérieures - Coopération administrative | Modifications importantes |
| III-265 | Contrôle aux frontières | Modifications importantes |
| III-266 | Asile | Modifications importantes |
| III-267 | Immigration | Modifications importantes |
| III-270 | Coopération judiciaire en matière pénale | Modifications importantes |
| III-271 | Rapprochement des normes pénales | Modifications importantes |
| III-272 | Prévention du crime | Modifications importantes |
| III-273 | Eurojust | Modifications importantes |
| III-275 | Coopération policière non opérationnelle | Modifications importantes |
| III-276 | Europol | Modifications importantes |
| III-280 | Culture | Modifications importantes |
| III-281 | Tourisme | Nouvelles dispositions |
| III-282 | Sport | Nouvelles dispositions |
| III-284 | Protection civile | Nouvelles dispositions |
| III-285 | Coopération administrative | Nouvelles dispositions |
| III-300 | PESC - Initiatives du ministre des Affaires étrangères | Modifications importantes |
| III-311 | Agence européenne de défense | Modifications importantes |
| III-312 | Défense - Coopération structurée permanente | Nouvelles dispositions |
| III-321 | Aide humanitaire | Nouvelles dispositions |
| III-382 | Nomination des membres du directoire de la BCE | Modifications importantes |
| III-398 | Administration de l'Union européenne | Nouvelles dispositions |
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