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LA CONSTRUCTION EUROPÉENNE À TRAVERS LES TRAITÉS >

Les procédures décisionnelles de l'Union


L'extension du vote à la majorité qualifiée


Introduction
L'extension du vote à la majorité qualifiée
L'unanimité
Liste des articles qui passent à la majorité qualifiée
Majorité qualifiée avec "frein de secours"
Liste des nouveaux articles à la majorité qualifiée
Tableau récapitulatif

INTRODUCTION

L'extension du vote à la majorité qualifiée est un maillon central de la réforme institutionnelle de l'Union européenne (UE) en vue de son élargissement. Prévue par les traités fondateurs et étendue à de nouvelles dispositions lors de chaque réforme des traités, l'extension du vote à la majorité qualifiée est d'une importance vitale dans une Union élargie où l'unanimité sera de plus en plus difficile à atteindre.

Deuxièmement, le vote à la majorité qualifiée a des conséquences importantes sur la nature des négociations entre les États membres au sein du Conseil. Si un vote à la majorité qualifiée est possible, les délégations sont plus ouvertes à des propositions de compromis, sachant qu'il n'est plus possible de bloquer une prise de décision avec un veto. Néanmoins, dans la pratique, le Conseil essaie toujours de rassembler la plus grande majorité possible et trouve souvent un consensus bien qu'un vote à la majorité qualifiée soit possible.

La Convention avait proposé d'élargir le champ d'application de la majorité qualifiée . La Conférence intergouvernementale a grosso modo repris ces propositions, bien que dans certains domaines sensibles l'unanimité reste la règle. Par ailleurs, le traité constitutionnel crée un certain nombre de nouveaux articles où la majorité qualifiée sera d'application.

Dans trois domaines, des clauses spéciales ont été introduites qui permettent à un État membre de faire appel au Conseil européen pour qu'il se saisisse de la question (clause dite "emergency brake" ou frein de secours). Ce mécanisme a permis d'appliquer la majorité qualifiée à ces articles.

Enfin, une nouvelle clause passerelle permettra de passer, après un dernier vote à l'unanimité au Conseil européen, au vote à la majorité qualifiée dans le titre III (politiques et actions internes) de la partie III du traité constitutionnel. Cette clause est traitée dans la fiche consacrée aux dispositions finales.

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L'EXTENSION DU VOTE À LA MAJORITÉ QUALIFIÉE

Le traité constitutionnel étend le vote à la majorité qualifiée à une vingtaine de dispositions. Dans de nombreux cas, cette extension va de pair avec l'application de la procédure législative ordinaire. ( Liste des articles )

Dans trois cas spécifiques, le traité constitutionnel prévoit la majorité qualifiée, mais inclut une clause spéciale dite "emergency brake" ou frein de secours. Elle s'applique dans le domaine de la libre circulation des travailleurs et dans deux domaines relevant de l'espace de liberté, de sécurité et de justice. ( Liste des articles )

Cette clause donne à un État membre, qui estime que les principes fondamentaux de son système de sécurité sociale respectivement de son système juridique sont menacés, la possibilité de faire appel au Conseil européen. Dans ce cas, la procédure législative est suspendue. Le Conseil européen doit débattre de la proposition en question, et, dans un délai de trois mois, soit:

Dans le domaine de la justice et des affaires intérieures , si la proposition ou le projet modifié reste bloqué pendant un certain délai, le traité constitutionnel prévoit la possibilité d'une coopération renforcée. Celle-ci peut être instaurée entre au moins un tiers des États membres, sur base de la proposition en question.

Le traité constitutionnel crée aussi un certain nombre de nouveaux articles où la majorité qualifiée sera d'application. Parfois il s'agit d'une vraie innovation et cela donne naissance à une nouvelle politique européenne, comme par exemple la politique spatiale. Dans d'autres cas, la Constitution crée seulement une base juridique propre pour des mesures qui ont déjà été adoptées à la majorité qualifiée sur une autre base juridique, par exemple dans le cas de l'aide humanitaire. Dans ces cas, le traité constitutionnel clarifie donc la pratique existante et la rend plus transparente. ( Liste des articles )

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L'UNANIMITÉ

Certains articles vont toutefois rester soumis au vote à l'unanimité en totalité ou partiellement, car ils ont une importance particulière pour l'Union et ses États membres. Le traité constitutionnel crée aussi de nouvelles bases juridiques qui, vu leur importance particulière, sont soumises à l'unanimité.

Parmi les domaines qui restent à l'unanimité, figurent par exemple:

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LISTE DES ARTICLES QUI PASSENT À LA MAJORITÉ QUALIFIÉE

Article I-24: Présidences des formations du Conseil
La Constitution dispose dans l'article I-24.7 que les présidences des différentes formations du Conseil des ministres, à l'exception de celle des affaires étrangères, sont assurées par un système de rotation égale, dont les conditions sont arrêtées dans une décision du Conseil européen. Celle-ci est désormais prise à la majorité qualifiée.

Article I-37: Exercice des compétences d'exécution de la Commission
L'article I-37.3 du traité constitutionnel prévoit qu'une loi européenne établit les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l'exercice des compétences d'exécution par la Commission ("comitologie"). Ceci implique le vote à la majorité qualifiée.

Article III-141: Accès aux activités non salariées et leur exercice
La Constitution prévoit que la procédure législative ordinaire sera applicable aux questions relatives à la liberté d'établissement en ce qui concerne l'accès aux activités non salariées et leur exercice. Ceci implique le vote à la majorité qualifiée.

Article III-179: Coordination des politiques économiques
Le traité constitutionnel prévoit dans son article III-179.4 que le Conseil peut adresser des recommandations à un État membre dont les politiques économiques ne sont pas conformes aux grandes orientations de politiques économiques ou qui portent atteinte au bon fonctionnement de l'Union économique et monétaire. Dans ce cas, la majorité qualifiée s'applique, sans tenir compte du vote de l'État membre concerné. Les traités actuels prévoient la majorité qualifiée spéciale, requise si un acte n'est pas adopté sur proposition de la Commission.

Article III-184 : Constat d'un déficit excessif
La Constitution décrit, dans l'article III-184, la procédure relative à l'apparition d'un déficit excessif dans un État membre. Dans les paragraphes 6, 9, 10 et 11, le traité constitutionnel prévoit que le vote à la majorité qualifiée s'applique, sans tenir compte du vote de l'État membre concerné. Les traités actuels prévoient la majorité qualifiée spéciale (deux tiers des États membres au lieu d'une majorité simple) si un acte n'est pas adopté sur proposition de la Commission. La prise de décision est donc facilitée.

Article III-187: Statut du Système européen des banques centrales (SEBC)
La Constitution prévoit, dans l'article III-187.3, que certaines dispositions du SEBC peuvent être modifiées par une loi européenne. Le vote à la majorité qualifiée est donc applicable.

Article III-223: Mission, objectif et organisation des fonds structurels et du fonds de cohésion
En ce qui concerne la politique de cohésion, la Constitution prévoit qu'une loi européenne définit les missions, les objectifs et l'organisation des fonds structurels et du fonds de cohésion. Cet article passe à la majorité qualifiée à partir du 1er janvier 2007. Ceci signifie que la prochaine période de programmation allant de 2007 à 2013 sera encore adoptée à l'unanimité.

Article III-236: Politique commune des transports
Le traité constitutionnel prévoit que la politique commune des transports soit mise en œuvre par une loi européenne, ce qui implique le vote à la majorité qualifiée.

Article III-263: Justice et affaires intérieures: Coopération administrative
La Constitution prévoit que le Conseil adopte des règlements européens pour assurer une coopération administrative entre les services compétents des États membres ainsi qu'entre ces services et la Commission. Le Conseil des ministres statue à la majorité qualifiée.

Article III-265: Contrôle aux frontières
Le traité constitutionnel prévoit que l'Union développe une politique relative aux contrôles aux frontières. Une loi ou loi-cadre en arrête les dispositions particulières, ce qui implique le vote à la majorité qualifiée.

Article III-266: Asile
En ce qui concerne la politique commune en matière d'asile, une loi ou loi-cadre devrait établir les mesures relatives à un système européen commun d'asile, ce qui implique le vote à la majorité qualifiée.

Article III-267: Immigration
La Constitution dispose qu'une loi ou loi-cadre arrête les dispositions pertinentes pour développer une politique commune d'immigration. Cela implique le vote à la majorité qualifiée, à une exception près: les États membres garderont leur droit de veto en ce qui concerne la fixation du volume des ressortissants des pays tiers entrés sur leur territoire pour y rechercher un emploi.

Article III-272: Prévention du crime
Le traité constitutionnel prévoit qu'une loi ou loi-cadre puisse établir des mesures d'encouragement dans le domaine de la prévention du crime, ce qui implique le vote à la majorité qualifiée au Conseil.

Article III-273: Eurojust
En ce qui concerne Eurojust, la Constitution dispose qu'une loi en détermine la structure, le fonctionnement, le domaine d'action et les tâches, ce qui implique le vote à la majorité qualifiée.

Article III-275: Coopération policière non opérationnelle
En ce qui concerne la coopération policière non opérationnelle, l'article III-275.2 prévoit qu'une loi ou loi-cadre peut établir les mesures nécessaires, le Conseil statuant à la majorité qualifiée.

Article III-276: Europol
Selon les dispositions du traité constitutionnel, une loi ou loi-cadre peut établir la structure, le fonctionnement, le domaine d'action et les tâches d'Europol, ce qui implique le vote à la majorité qualifiée.

Article III-280: Culture
Dans le domaine de la culture, le traité constitutionnel prévoit que l'Union puisse, grâce à une loi ou loi-cadre, établir des actions d'encouragement (à l'exclusion de toute harmonisation), ce qui implique le vote à la majorité qualifiée.

Article III-300: Initiatives du ministre des Affaires étrangères
En général, le principe de l'unanimité est maintenu dans le domaine de la PESC. La Constitution prévoit cependant des exceptions: le Conseil statue à la majorité qualifiée lorsqu'il adopte des décisions portant sur:

Une clause passerelle crée la possibilité d'étendre le vote à la majorité qualifiée à d'autres cas supplémentaires, si le Conseil en décide à l'unanimité.

Article III-311: Agence européenne de défense
La Constitution prévoit la création d'une Agence européenne de défense. Une décision européenne du Conseil définit le statut, le siège et les modalités de fonctionnement de l'Agence, le Conseil statuant à la majorité qualifiée.

Article III-382: Nomination des membres du directoire de la Banque centrale européenne (BCE)
La Constitution prévoit que le président, le vice-président et les autres membres du directoire de la BCE sont nommés par le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée.

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MAJORITÉ QUALIFIÉE AVEC "FREIN DE SECOURS"

Article III-136: Libre circulation des travailleurs / Sécurité sociale
La Constitution prévoit que la procédure législative ordinaire sera applicable aux mesures de coordination des régimes de sécurité sociale des travailleurs migrants. Ceci implique le vote à la majorité qualifiée. Toutefois, si un État membre estime qu'un projet de loi ou loi-cadre porterait atteinte à des aspects fondamentaux de son système de sécurité sociale (le champ d'application, les coûts ou les finances), il peut faire appel au Conseil européen qui se saisit de la question

Article III-270: Coopération judiciaire en matière pénale
Le traité constitutionnel prévoit que, pour la coopération judiciaire en matière pénale, une loi ou loi-cadre puisse établir des règles minimales visant à faciliter la reconnaissance mutuelle des jugements et décisions judiciaires ainsi que la coopération policière et judiciaire dans les matières pénales ayant une dimension transfrontière. Ceci implique le vote à la majorité qualifiée. Toutefois, si un État membre estime qu'un projet de loi ou loi-cadre porterait atteinte à des aspects fondamentaux de son système juridique, il peut faire appel au Conseil européen qui se saisit de la question.

Article III-271: Rapprochement des normes pénales
Le traité constitutionnel prévoit qu'une loi ou loi-cadre puisse établir des règles minimales relatives à la définition des normes pénales et des sanctions dans les domaines de criminalité particulièrement grave et d'une dimension transfrontière (le terrorisme, le traite des êtres humains, l'exploitation sexuelle des femmes et des enfants...). Deuxièmement, une loi-cadre peut établir des règles minimales pour rapprocher les normes de droit pénal. Dans les deux cas, le Conseil statue à la majorité qualifiée. Toutefois, si un État membre estime qu'un projet de loi ou loi-cadre porterait atteinte à des aspects fondamentaux de son système juridique, il peut faire appel au Conseil européen qui se saisit de la question.

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LISTE DES NOUVEAUX ARTICLES À LA MAJORITÉ QUALIFIÉE

Article I-9: Adhésion à la convention européenne des droits de l'homme
L'article I-9.2 prévoit que l'Union adhère à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. L'article III-325 spécifie que le Conseil statue à la majorité qualifiée.

Article I-24: Liste des formations du Conseil
L'article I-24.4 prévoit que le Conseil adopte une décision européenne établissant la liste des formations du Conseil, statuant à la majorité qualifiée.

Article I-32: Organes consultatifs de l'Union
La Constitution prévoit dans son article I-32.5 que le Conseil doit revoir régulièrement la nature et la composition des organes consultatifs de l'Union. Il statue à la majorité qualifiée.

Article I-47: Initiative populaire
Les citoyens de l'Union peuvent, à travers une initiative populaire, inviter la Commission à soumettre une proposition. Une loi européenne doit arrêter les dispositions relatives aux procédures et conditions de cette initiative populaire, le Conseil statue donc à la majorité qualifiée.

Article I-54: Ressources propres
Le traité constitutionnel dispose dans son article I-54.4 qu'une loi européenne fixe les mesures d'exécution du système de ressources propres de l'Union. Le système des ressources propres de l'Union, quant à lui, reste néanmoins soumis à l'unanimité.

Article I-60: Retrait volontaire de l'Union
La Constitution prévoit que l'accord de retrait volontaire d'un État membre de l'Union est conclu par le Conseil, qui statue à la majorité qualifiée.

Article III-122: Service d'intérêt économique général
Une loi européenne peut arrêter les principes et conditions pour le fonctionnement des services d'intérêt économique général. Le Conseil statue donc à la majorité qualifiée.

Article III-127: Protection diplomatique et consulaire
La Constitution prévoit que les États membres prennent les dispositions nécessaires pour assurer la protection diplomatique et consulaire des citoyens de l'Union dans les pays tiers. Une loi européenne du Conseil peut établir les mesures nécessaires pour faciliter cette protection, le Conseil statue donc à la majorité qualifiée.

Article III- 176: Propriété intellectuelle
La Constitution dispose qu'une loi ou loi-cadre européenne établit les mesures pour assurer une protection uniforme des droits de propriété intellectuelle dans l'Union, ainsi que la mise en place de régimes d'autorisation, de coordination et de contrôle centralisé au niveau de l'Union. Le Conseil statue donc à la majorité qualifiée.

Article III-196 : Place de l'euro dans le système monétaire international
L'article 196 prévoit que le Conseil peut prendre des décisions sur les positions communes et la représentation unifiée des États membres dont la monnaie est l'euro, statuant à la majorité qualifiée (calcul spécial, uniquement les États membres de la zone euro participeront au vote)

Article III-254: Politique spatiale
Le traité constitutionnel crée une nouvelle base juridique pour une politique spatiale européenne. Une loi ou loi-cadre européenne en établit les mesures nécessaires, le Conseil statuant à la majorité qualifiée.

Article III-256: Énergie
La Constitution crée une base juridique pour une politique européenne de l'énergie. La loi ou loi-cadre européenne établit les mesures nécessaires, le Conseil statuant à la majorité qualifiée. Il est à noter que la plupart des mesures de l'UE dans le domaine de l'énergie ont déjà été adoptées à la majorité qualifiée, mais fondées sur une autre base juridique.

Article III-281: Tourisme
Le traité constitutionnel crée une nouvelle base juridique pour des mesures complémentaires de l'UE dans le secteur du tourisme. Pour compléter les actions menées dans les États membres, une loi ou loi-cadre européenne établit les mesures particulières, à l'exclusion de toute harmonisation.

Article III-282: Sport
Le traité constitutionnel crée une nouvelle base juridique pour des actions d'encouragement dans le domaine du sport, à l'exclusion de toute harmonisation. Une loi ou loi-cadre européenne établit ces actions d'encouragement, le Conseil statuant à la majorité qualifiée.

Article III-284: Protection civile
Le traité constitutionnel crée une base juridique explicite pour que l'Union encourage la coopération entre les États membres afin de renforcer l'efficacité des systèmes de prévention des catastrophes naturelles ou d'origine humaine et de protection contre celles-ci. Une loi ou loi-cadre européenne en établit les mesures nécessaires à l'exclusion de toute harmonisation. Il est à noter que des mesures dans le domaine de la protection civile sont à présent adoptées à la majorité qualifiée, mais fondées sur une autre base juridique.

Article III-285: Coopération administrative
La Constitution prévoit que l'Union pourra prendre des mesures pour faciliter la coopération administrative, par exemple pour faciliter les échanges d'informations et de fonctionnaires. La loi européenne établit les mesures nécessaires à cette fin, à l'exclusion de toute harmonisation.

Article III-312: Défense: Coopération structurée permanente
La Constitution prévoit la possibilité d'une coopération structurée permanente en matière de la défense. Les décisions concernant l'établissement d'une telle coopération, l'admission d'un État membre dans la coopération et une éventuelle suspension sont soumises au vote à la majorité qualifiée. Par contre, les décisions qui sont prises dans le cadre de la coopération structurée permanente restent soumises à l'unanimité des États membres participants.

Article III- 321: Aide humanitaire
Le traité constitutionnel crée une base juridique explicite pour l'aide humanitaire. Une loi ou loi-cadre européenne peut établir les mesures définissant le cadre dans lequel sont mises en œuvre les actions d'aide humanitaire. Deuxièmement, un corps volontaire européen d'aide humanitaire est créé, dont une loi européenne devrait fixer le statut et les modalités de fonctionnement. Il est à noter que des mesures dans le domaine de l'aide humanitaire sont à présent adoptées à la majorité qualifiée, mais fondées sur une autre base juridique.

Article III-398: Administration de l'Union européenne
Le traité constitutionnel crée une nouvelle base juridique en ce qui concerne l'administration de l'Union européenne. Dans l'accomplissement de leurs missions, les institutions, organes et organismes de l'Union s'appuient sur une administration européenne ouverte, efficace et indépendante. La loi européenne fixe les dispositions, le Conseil statuant à la majorité qualifiée. Il est à noter que des mesures dans ce domaine sont à présent adoptées à la majorité qualifiée, mais fondées sur une autre base juridique.

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TABLEAU RÉCAPITULATIF

Articles Sujet Remarques
I-9 Adhésion à la convention européenne des droits de l'homme Nouvelles dispositions
I-18 Clause de flexibilité -
I-24 Formations du Conseil Nouvelles dispositions
I-32 Organes consultatifs de l'Union Nouvelles dispositions
I-37 Compétences d'exécution de la Commission Modifications importantes
I-47 Initiative populaire Nouvelles dispositions
I-54 Ressources propres Nouvelles dispositions
I-60 Retrait volontaire de l'Union Nouvelles dispositions
III-122 Services d'intérêt économique général Nouvelles dispositions
III-127 Protection diplomatique et consulaire Nouvelles dispositions
III-136 Sécurité sociale des travailleurs migrants Modifications importantes
III-141 Accès aux activités non-salariées et leur exercice Modifications importantes
III-176 Propriété intellectuelle Nouvelles dispositions
III-179 Coordination des politiques économiques Modifications importantes
III-184 Constat d'un déficit excessif Modifications importantes
III-187 Modifications des statuts du SEBC Modifications importantes
III-196 Place de l'euro dans le système monétaire international Nouvelles dispositions
III-223 Fonds structurels et fonds de cohésion Modifications importantes
III-236 Transports Modifications importantes
III-254 Politique spatiale Nouvelles dispositions
III-256 Énergie Nouvelles dispositions
III-263 Justice et affaires intérieures - Coopération administrative Modifications importantes
III-265 Contrôle aux frontières Modifications importantes
III-266 Asile Modifications importantes
III-267 Immigration Modifications importantes
III-270 Coopération judiciaire en matière pénale Modifications importantes
III-271 Rapprochement des normes pénales Modifications importantes
III-272 Prévention du crime Modifications importantes
III-273 Eurojust Modifications importantes
III-275 Coopération policière non opérationnelle Modifications importantes
III-276 Europol Modifications importantes
III-280 Culture Modifications importantes
III-281 Tourisme Nouvelles dispositions
III-282 Sport Nouvelles dispositions
III-284 Protection civile Nouvelles dispositions
III-285 Coopération administrative Nouvelles dispositions
III-300 PESC - Initiatives du ministre des Affaires étrangères Modifications importantes
III-311 Agence européenne de défense Modifications importantes
III-312 Défense - Coopération structurée permanente Nouvelles dispositions
III-321 Aide humanitaire Nouvelles dispositions
III-382 Nomination des membres du directoire de la BCE Modifications importantes
III-398 Administration de l'Union européenne Nouvelles dispositions

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Ces fiches n'engagent pas juridiquement la Commission européenne, ne prétendent pas à l'exhaustivité et n'ont pas de valeur interprétative du texte de la Constitution.


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