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LA CONSTRUCCIÓN EUROPEA A TRAVÉS DE LOS TRATADOS >

Los procedimientos decisorios de la Unión


La extensión del voto por mayoría cualificada


Introducción
La extensión del voto por mayoría cualificada
La unanimidad
Lista de los artículos que pasan a la mayoría cualificada
La mayoría cualificada con «freno de emergencia»
Lista de los nuevos artículos de mayoría cualificada
Cuadro recapitulativo

INTRODUCCIÓN

La extensión del voto por mayoría cualificada es un componente básico de la reforma institucional de la Unión Europea (UE) con vistas a su ampliación. Prevista por los Tratados fundacionales y aplicada a nuevas disposiciones con cada reforma de los Tratados, la extensión del voto por mayoría cualificada es de vital importancia en una Unión ampliada en la que la unanimidad será cada vez más difícil de alcanzar.

En segundo lugar, el voto por mayoría cualificada afecta considerablemente a la naturaleza de las negociaciones entre los Estados miembros en el Consejo. Si puede votarse por mayoría cualificada, las delegaciones se muestran más abiertas a propuestas de compromiso, porque saben que ya no es posible bloquear una decisión mediante el veto. Sin embargo, en la práctica, el Consejo intenta siempre alcanzar una mayoría lo más amplia posible y a menudo llega a un consenso aunque exista la posibilidad de votar por mayoría cualificada.

La Convención había propuesto ampliar el ámbito de aplicación de la mayoría cualificada . La Conferencia Intergubernamental retomó esas propuestas en líneas generales, aunque en ciertos ámbitos sensibles la unanimidad sigue siendo la norma. Por otra parte, el Tratado Constitucional introduce una serie de nuevos artículos en los que se aplicará la mayoría cualificada.

En tres ámbitos se han establecido cláusulas especiales (procedimiento llamado de freno de emergencia o «emergency brake») que permiten a un Estado miembro solicitar que un asunto se remita al Consejo Europeo, lo que ha hecho posible la aplicación de la mayoría cualificada a esos artículos.

Por último, una nueva cláusula pasarela permitirá pasar, tras un último voto unánime del Consejo Europeo, al voto por mayoría cualificada en el título III (políticas y acciones internas) de la parte III del Tratado Constitucional. La ficha dedicada a las disposiciones finales aborda esta cláusula.

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LA EXTENSIÓN DEL VOTO POR MAYORÍA CUALIFICADA

El Tratado Constitucional extiende el voto por mayoría cualificada a una veintena de disposiciones. En numerosos casos, dicha extensión se realiza al mismo tiempo que se aplica el procedimiento legislativo ordinario. ( Lista de los artículos )

En tres casos específicos, el Tratado Constitucional prevé la mayoría cualificada, pero incluye una cláusula especial llamada «emergency brake» o freno de emergencia, que se aplica en el ámbito de la libre circulación de trabajadores y en dos ámbitos del espacio de libertad, seguridad y justicia. ( Lista de los artículos )

Esta cláusula permite a un Estado miembro recurrir al Consejo Europeo si considera que los principios fundamentales de su sistema de seguridad social y su sistema jurídico se encuentran en peligro, en cuyo caso se suspende el procedimiento legislativo. El Consejo Europeo debe debatir la propuesta en cuestión y, en un plazo de tres meses, optar por:

En el ámbito de la justicia y los asuntos de interior , si la propuesta o el proyecto modificado permanece bloqueado durante cierto tiempo, el Tratado Constitucional prevé la posibilidad de una cooperación reforzada, que puede instaurarse entre al menos un tercio de los Estados miembros, dependiendo de la propuesta de que se trate.

El Tratado Constitucional crea también una serie de artículos nuevos en relación con los cuales se aplicará la mayoría cualificada. En ocasiones se trata de una verdadera innovación que da lugar a una nueva política europea, como la política espacial. En otros casos, la Constitución crea tan sólo una base jurídica propia para medidas que ya se han adoptado por mayoría cualificada en virtud de otro fundamento jurídico, por ejemplo en el ámbito de la ayuda humanitaria. En estos casos el Tratado Constitucional clarifica la práctica existente y la hace más transparente. ( Lista de los artículos )

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LA UNANIMIDAD

No obstante, algunos artículos permanecerán total o parcialmente sujetos al voto por unanimidad, ya que resultan especialmente importantes para la Unión y sus Estados miembros. El Tratado Constitucional introduce también nuevos fundamentos jurídicos que se votan por unanimidad dada su gran importancia.

Entre los ámbitos que siguen sometidos al voto por unanimidad figuran, por ejemplo:

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LISTA DE LOS ARTÍCULOS QUE PASAN A LA MAYORÍA CUALIFICADA

Artículo I-24: Presidencia de las formaciones del Consejo
La Constitución dispone, en el apartado 7 del artículo I-24, que la Presidencia de las distintas formaciones del Consejo de Ministros, a excepción de la de Asuntos Exteriores, será desempeñada mediante un sistema de rotación igual, de conformidad con las condiciones establecidas por una decisión del Consejo Europeo, que se adoptará por mayoría cualificada.

Artículo I-37: Ejercicio de las competencias de ejecución de la Comisión
El apartado 3 del artículo I-37 del Tratado Constitucional prevé que una ley europea establecerá las normas y principios generales relativos a las modalidades de control, por parte de los Estados miembros, del ejercicio de las competencias de ejecución de la Comisión («comitología»), lo que conlleva el voto por mayoría cualificada.

Artículo III-141: Acceso a las actividades por cuenta propia y a su ejercicio
La Constitución prevé que el procedimiento legislativo ordinario se aplique a las cuestiones relativas a la libertad de establecimiento en lo que se refiere al acceso a las actividades por cuenta propia y a su ejercicio, lo que conlleva el voto por mayoría cualificada.

Artículo III-179: Coordinación de las políticas económicas
El Tratado Constitucional prevé, en el apartado 4 del artículo III-179, que el Consejo puede dirigir recomendaciones a un Estado miembro cuyas políticas económicas contradicen las orientaciones generales de política económica o ponen en peligro el buen funcionamiento de la unión económica y monetaria. En este caso se aplica la mayoría cualificada, sin tomar en consideración el voto del Estado miembro de que se trate. Los tratados actuales prevén la mayoría cualificada especial, requerida si un acto no se adopta a propuesta de la Comisión.

Artículo III-184: Determinación de un déficit excesivo
La Constitución describe, en el artículo III-184, el procedimiento relativo a la aparición de un déficit excesivo en un Estado miembro. En los apartados 6, 9, 10 y 11, el Tratado Constitucional prevé la aplicación del voto por mayoría cualificada, sin tomar en consideración el voto del Estado miembro de que se trata. Los Tratados actuales prevén la mayoría cualificada especial (dos tercios de los Estados miembros en vez de una mayoría simple) si un acto no se adopta a propuesta de la Comisión, con lo que se facilita la toma de decisiones.

Artículo III-187: Estatuto del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC)
La Constitución prevé, en el apartado 3 del artículo III-187, que una ley europea puede modificar algunas disposiciones del SEBC, con lo que puede aplicarse el voto por mayoría cualificada.

Artículo III-223: Función, objetivo y organización de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión
En cuanto a la política de cohesión, la Constitución prevé que una ley europea define las funciones, los objetivos y la organización de los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión. Este artículo pasa a la mayoría cualificada a partir del 1 de enero de 2007, lo que significa que el próximo período de programación, de 2007 a 2013, se adoptará aún por unanimidad.

Artículo III-236: Política común de transportes
El Tratado Constitucional prevé que la política común de transportes se aplicará mediante una ley europea, lo que conlleva el voto por mayoría cualificada.

Artículo III-263: Justicia y asuntos de interior: Cooperación administrativa
La Constitución prevé que el Consejo adopte reglamentos europeos para garantizar la cooperación administrativa entre los servicios competentes de los Estados miembros, así como entre dichos servicios y la Comisión. El Consejo de Ministros resuelve por mayoría cualificada.

Artículo III-265: Controles fronterizos
El Tratado Constitucional prevé que la Unión desarrolle una política relativa a los controles fronterizos. Una ley o ley marco establecerá las disposiciones particulares, lo que conlleva el voto por mayoría cualificada.

Artículo III-266: Asilo
En cuanto a la política común de asilo, una ley o ley marco establecerá las medidas relativas a un sistema europeo común de asilo, lo que conlleva el voto por mayoría cualificada.

Artículo III-267: Inmigración
La Constitución prevé que una ley o ley marco establezca las disposiciones pertinentes para el desarrollo de una política común de inmigración. Esto conlleva el voto por mayoría cualificada, con una excepción: los Estados miembros conservarán su derecho de veto en lo relativo al establecimiento del volumen de admisión de nacionales procedentes de terceros países para buscar empleo.

Artículo III-272: Prevención de la delincuencia
El Tratado Constitucional prevé que una ley o ley marco pueda establecer medidas de fomento en el ámbito de la prevención de la delincuencia, lo que conlleva el voto por mayoría cualificada en el Consejo.

Artículo III-273: Eurojust
En cuanto a Eurojust, la Constitución dispone que una ley determinará su estructura, su funcionamiento, su ámbito de actuación y sus competencias, lo que conlleva el voto por mayoría cualificada.

Artículo III-275: Cooperación policial no operativa
En cuanto a la cooperación policial no operativa, el apartado 2 del artículo III-275 prevé que una ley o ley marco establezca las medidas necesarias. El Consejo resuelve por mayoría cualificada.

Artículo III-276: Europol
Según las disposiciones del Tratado Constitucional, una ley o ley marco puede establecer la estructura, el funcionamiento, el ámbito de actuación y las competencias de Europol, lo que conlleva el voto por mayoría cualificada.

Artículo III-280: Cultura
En el ámbito de la cultura, el Tratado Constitucional prevé que la Unión pueda establecer acciones de fomento (con exclusión de toda armonización) gracias a una ley o ley marco, lo que conlleva el voto por mayoría cualificada.

Artículo III-300: Iniciativas del Ministro de Asuntos Exteriores
En general, para la PESC se mantiene el principio de unanimidad. No obstante, la Constitución prevé excepciones; el Consejo resuelve por mayoría cualificada cuando adopta decisiones referentes a:

Una cláusula pasarela permite extender el voto por mayoría cualificada a otros casos, si el Consejo así lo decide por unanimidad.

Artículo III-311: Agencia Europea de Defensa
La Constitución prevé la creación de una Agencia Europea de Defensa. Una decisión europea del Consejo establece el Estatuto, la sede y la forma de funcionamiento de la Agencia. El Consejo resuelve por mayoría cualificada.

Artículo III-382: Nombramiento de los miembros del Comité Ejecutivo del Banco Central Europeo (BCE)
La Constitución prevé que el Consejo nombre al Presidente, al Vicepresidente y a los demás miembros del Comité Ejecutivo del BCE por mayoría cualificada.

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LA MAYORÍA CUALIFICADA CON «FRENO DE EMERGENCIA»

Artículo III-136: Libre circulación de trabajadores / Seguridad social
La Constitución prevé que el procedimiento legislativo ordinario sea aplicable a las medidas de coordinación de los regímenes de seguridad social de los trabajadores migrantes, lo que conlleva el voto por mayoría cualificada. No obstante, si un Estado miembro considera que un proyecto de ley o de ley marco perjudicaría a aspectos fundamentales de su sistema de seguridad social (el ámbito de aplicación, el coste o la estructura financiera) puede solicitar que el asunto se remita al Consejo Europeo.

Artículo III-270: Cooperación judicial en materia penal
Para la cooperación judicial en materia penal, el Tratado Constitucional prevé que una ley o ley marco pueda establecer normas mínimas dirigidas a facilitar el reconocimiento mutuo de las sentencias y resoluciones judiciales, así como la cooperación policial y judicial en asuntos penales con dimensión transfronteriza. Esto conlleva el voto por mayoría cualificada. No obstante, si un Estado miembro considera que un proyecto de ley o de ley marco afecta a aspectos fundamentales de su sistema jurídico, puede solicitar que el asunto se remita al Consejo Europeo.

Artículo III-271: Aproximación de las normas penales
El Tratado Constitucional prevé que una ley o ley marco pueda establecer normas mínimas relativas a la definición de las normas penales y de las sanciones en ámbitos delictivos que sean de especial gravedad y tengan una dimensión transfronteriza (el terrorismo, la trata de seres humanos, la explotación sexual de mujeres y niños, etc.). En segundo lugar, una ley marco puede establecer reglas mínimas para aproximar las normas de Derecho penal. En ambos casos, el Consejo resuelve por mayoría cualificada. No obstante, si un Estado miembro considera que un proyecto de ley o de ley marco afecta a aspectos fundamentales de su sistema jurídico, puede solicitar que el asunto se remita al Consejo Europeo.

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LISTA DE LOS NUEVOS ARTÍCULOS POR MAYORÍA CUALIFICADA

Artículo I-9: Adhesión al Convenio Europeo de los Derechos Humanos
El apartado 2 del artículo I-9 prevé que la Unión se adhiera al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. El artículo III-325 especifica que el Consejo resuelve por mayoría cualificada.

Artículo I-24: Lista de las formaciones del Consejo
El apartado 4 del artículo I-24 prevé que el Consejo adopte por mayoría cualificada una decisión europea por la que se establezca la lista de las formaciones del Consejo.

Artículo I-32: Órganos consultivos de la Unión
La Constitución prevé, en el apartado 5 del artículo I-32, que el Consejo revise regularmente la naturaleza y la composición de los órganos consultivos de la Unión. El Consejo resuelve por mayoría cualificada.

Artículo I-47: Iniciativa popular
Los ciudadanos de la Unión pueden, mediante una iniciativa popular, invitar a la Comisión a que presente una propuesta. Una ley europea debe establecer las disposiciones relativas a los procedimientos y condiciones de esta iniciativa popular; el Consejo resuelve, pues, por mayoría cualificada.

Artículo I-54: Recursos propios
El Tratado Constitucional dispone, en el apartado 4 del artículo I-54, que una ley europea fija las medidas de ejecución del sistema de recursos propios de la Unión. Sin embargo, el sistema de recursos propios de la Unión, por su parte, permanece sujeto a la unanimidad.

Artículo I-60: Retirada voluntaria de la Unión
La Constitución prevé que el Consejo celebre, por mayoría cualificada, el acuerdo de retirada voluntaria de un Estado miembro de la Unión.

Artículo III-122: Servicio de interés económico general
Una ley europea puede establecer los principios y condiciones para el funcionamiento de los servicios de interés económico general. El Consejo resuelve, pues, por mayoría cualificada.

Artículo III-127: Protección diplomática y consular
La Constitución prevé que los Estados miembros adopten las disposiciones necesarias para garantizar la protección diplomática y consular de los ciudadanos de la Unión en terceros países. Una ley europea del Consejo podrá establecer las medidas necesarias para facilitar esta protección; el Consejo resuelve, pues, por mayoría cualificada.

Artículo III-176: Propiedad intelectual
La Constitución dispone que una ley o ley marco europea establece las medidas para garantizar una protección uniforme de los derechos de propiedad intelectual en la Unión y el establecimiento de regímenes de autorización, coordinación y control centralizados en la Unión. El Consejo resuelve, pues, por mayoría cualificada.

Artículo III-196: Posición del euro en el sistema monetario internacional
El artículo 196 prevé que el Consejo puede tomar decisiones sobre las posiciones comunes y la representación única de los Estados miembros cuya moneda es el euro por mayoría cualificada (cálculo especial, sólo los Estados miembros de la zona del euro participarán en la votación).

Artículo III-254: Política espacial
El Tratado Constitucional crea un nuevo fundamento jurídico para una política espacial europea. Una ley o ley marco europea establece las medidas necesarias y el Consejo resuelve por mayoría cualificada.

Artículo III-256: Energía
La Constitución crea un fundamento jurídico para una política europea de la energía. La ley o ley marco europea establece las medidas necesarias y el Consejo resuelve por mayoría cualificada. Hay que tener en cuenta que la mayoría de las medidas de la UE en el ámbito de la energía se han adoptado ya por mayoría cualificada, aunque se han basado en otro fundamento jurídico.

Artículo III-281: Turismo
El Tratado Constitucional crea un nuevo fundamento jurídico para medidas complementarias de la UE en el sector del turismo. Una ley o ley marco europea establece las medidas específicas para complementar las acciones llevadas a cabo en los Estados miembros, con exclusión de toda armonización.

Artículo III-282: Deporte
El Tratado Constitucional crea un nuevo fundamento jurídico para acciones de fomento en el ámbito del deporte, con exclusión de toda armonización. Una ley o ley marco europea establece dichas medidas de fomento y el Consejo resuelve por mayoría cualificada.

Artículo III-284: Protección civil
El Tratado Constitucional crea un fundamento jurídico explícito para que la Unión fomente la cooperación entre los Estados miembros con el fin de aumentar la eficacia de los sistemas de prevención de las catástrofes naturales o de origen humano y de protección frente a las mismas. Una ley o ley marco europea establece las medidas necesarias con exclusión de toda armonización. Cabe señalar que actualmente en el ámbito de la protección civil se adoptan medidas por mayoría cualificada, aunque basadas en otro fundamento jurídico.

Artículo III-285: Cooperación administrativa
La Constitución prevé que la Unión pueda adoptar medidas para facilitar la cooperación administrativa, por ejemplo para facilitar los intercambios de información y funcionarios. La ley europea establece las medidas necesarias a tal efecto, con exclusión de toda armonización.

Artículo III-312: Defensa - Cooperación estructurada permanente
La Constitución prevé la posibilidad de una cooperación estructurada permanente en materia de defensa. Las decisiones relativas al establecimiento de tal cooperación, la admisión de un Estado miembro en la cooperación y la posible suspensión se someten a votación por mayoría cualificada. Por el contrario, las decisiones tomadas en el marco de la cooperación estructurada permanente siguen sometidas a la unanimidad de los Estados miembros participantes.

Artículo III-321: Ayuda humanitaria
El Tratado Constitucional crea un fundamento jurídico explícito para la ayuda humanitaria. Una ley o ley marco europea establecerá las medidas que determinen el marco en el que se realizarán las acciones de ayuda humanitarias. En segundo lugar, se crea un Cuerpo Voluntario Europeo de Ayuda Humanitaria. Una ley europea fijará su Estatuto y sus normas de funcionamiento. Cabe señalar que actualmente en el ámbito de la ayuda humanitaria se adoptan medidas por mayoría cualificada, aunque basadas en otro fundamento jurídico.

Artículo III-398: Administración de la Unión Europea
El Tratado Constitucional crea un nuevo fundamento jurídico en lo tocante a la administración de la Unión Europea. En el cumplimiento de sus funciones, las instituciones, órganos y organismos de la Unión se apoyan en una administración europea abierta, eficaz e independiente. La ley europea establece las disposiciones y el Consejo resuelve por mayoría cualificada. Cabe señalar que en este ámbito ya se adoptan medidas por mayoría cualificada, aunque basadas en otro fundamento jurídico.

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CUADRO RECAPITULATIVO

Artículos Materia Observaciones
I-9 Adhesión al Convenio Europeo de los Derechos Humanos Nuevas disposiciones
I-18 Cláusula de flexibilidad -
I-24 Formaciones del Consejo Nuevas disposiciones
I-32 Órganos consultivos de la Unión Nuevas disposiciones
I-37 Competencias de ejecución de la Comisión Modificaciones importantes
I-47 Iniciativa popular Nuevas disposiciones
I-54 Recursos propios Nuevas disposiciones
I-60 Retirada voluntaria de la Unión Nuevas disposiciones
III-122 Servicios de interés económico general Nuevas disposiciones
III-127 Protección diplomática y consular Nuevas disposiciones
III-136 Seguridad social de los trabajadores migrantes Modificaciones importantes
III-141 Acceso a las actividades por cuenta propia y a su ejercicio Modificaciones importantes
III-176 Propiedad intelectual Nuevas disposiciones
III-179 Coordinación de las políticas económicas Modificaciones importantes
III-184 Determinación de un déficit excesivo Modificaciones importantes
III-187 Modificaciones de los estatutos del SEBC Modificaciones importantes
III-196 Posición del euro en el sistema monetario internacional Nuevas disposiciones
III-223 Fondos Estructurales y Fondo de Cohesión Modificaciones importantes
III-236 Transportes Modificaciones importantes
III-254 Política espacial Nuevas disposiciones
III-256 Energía Nuevas disposiciones
III-263 Justicia y asuntos de interior: Cooperación administrativa Modificaciones importantes
III-265 Controles fronterizos Modificaciones importantes
III-266 Asilo Modificaciones importantes
III-267 Inmigración Modificaciones importantes
III-270 Cooperación judicial en materia penal Modificaciones importantes
III-271 Aproximación de las normas penales Modificaciones importantes
III-272 Prevención de la delincuencia Modificaciones importantes
III-273 Eurojust Modificaciones importantes
III-275 Cooperación policial no operativa Modificaciones importantes
III-276 Europol Modificaciones importantes
III-280 Cultura Modificaciones importantes
III-281 Turismo Nuevas disposiciones
III-282 Deporte Nuevas disposiciones
III-284 Protección civil Nuevas disposiciones
III-285 Cooperación administrativa Nuevas disposiciones
III-300 PESC: Iniciativas del Ministro de Asuntos Exteriores Modificaciones importantes
III-311 Agencia Europea de Defensa Modificaciones importantes
III-312 Defensa: Cooperación estructurada permanente Nuevas disposiciones
III-321 Ayuda humanitaria Nuevas disposiciones
III-382 Nombramiento de los miembros del Comité Ejecutivo del BCE Modificaciones importantes
III-398 Administración de la Unión Europea Nuevas disposiciones

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Estas fichas no vinculan jurídicamente a la Comisión Europea, no pretenden ser exhaustivas y no tienen valor interpretativo del texto de la Constitución.


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