LA CONSTRUCTION EUROPÉENNE À TRAVERS LES TRAITÉS >

Les principes fondateurs de l'Union

Les actes juridiques

: Introduction
La typologie des actes juridiques
La délégation législative et les actes d'exécution
Dispositions particulières
Tableau récapitulatif

INTRODUCTION

La simplification des instruments dont l'Union dispose pour agir constituait un point primordial de la déclaration de Laeken sur l'avenir de l'Union qui fixait, entre autres, le mandat de la Convention .
Les travaux de cette dernière, repris par la Conférence intergouvernementale (CIG) ont permis de répondre à cette attente en clarifiant le système existant. La typologie des actes est désormais limitée à six instruments: loi, loi-cadre, règlement, décision, recommandation et avis. La Constitution met donc fin à la prolifération des actes qui avait progressivement conduit à l'utilisation de plus d'une quinzaine d'entre eux : les cinq actes de base prévus par le traité CE ainsi que de nombreux « actes atypiques » tels les résolutions, les lignes directrices, les orientations, etc.

Ainsi, l'article I-33 énumère les six nouveaux actes juridiques et établit une distinction entre le niveau législatif et le niveau non législatif, ce qui est sans précédent dans les traités actuels.

De plus, à la différence des traités actuels, chaque base juridique dans la Constitution précise désormais le type d'acte qui doit être utilisé pour sa mise en œuvre. Cette nouvelle approche évitera des hésitations à l'heure de choisir le type d'acte à utiliser.

En ce qui concerne les actes d'exécution, le rôle de la Commission se trouve renforcé dans la mesure où elle est en principe titulaire du pouvoir d'exécution. Toutefois, l'adoption par le Conseil d'actes d'exécution reste possible dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) ainsi que « dans les cas spécifiques dûment motivés ». Par ailleurs, ce seront les États membres et non plus le Conseil qui contrôleront l'exercice du pouvoir d'exécution par la Commission.

La Constitution distingue entre l'exécution des actes juridiquement contraignants de l'Union (article I-37) et la délégation à la Commission du pouvoir d'adopter des « règlements délégués » qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels d'actes législatifs, sous le contrôle du législateur (article I-36).

Les dispositions relatives à la signature, la publication et l'entrée en vigueur des actes de l'Union correspondent à celles du traité CE (article I-39). De même, l'article I-38 est fidèle aux dispositions équivalentes des traités existants pour ce qui est de la motivation des actes et de la liberté dont dispose les institutions pour choisir le type d'acte à adopter, lorsque les textes ne le stipulent pas spécifiquement.

Enfin, en ce qui concerne les actes utilisés dans le domaine des deuxième et troisième piliers, ils disparaissent avec la structure en piliers qui justifiait leur existence. En conséquence, seuls pourront être utilisés, y compris dans ces matières spécifiques, les six types d'actes mentionnés plus haut.

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LA TYPOLOGIE DES ACTES JURIDIQUES

L'article I-33 distingue les actes législatifs et les actes non législatifs. Chaque catégorie est reprise dans un article spécifique: article I-34 pour les actes législatifs et I-35 pour les actes non législatifs.

Les actes législatifs sont au nombre de deux. Il s'agit de la loi et de la loi-cadre.

Pour l'instant, l'article 249 du traité CE contient une énumération des cinq actes de base existants (directive, règlement, décision, recommandation et avis) et de leurs effets. Des correspondances peuvent être établies entre ces actes-là et les nouvelles dénominations.
Ainsi, la définition de la loi européenne correspond à celle du règlement tel que nous le connaissons actuellement. Tout comme le règlement, la loi européenne est directement applicable dans tous les États membres et ne nécessite aucune transposition en droit national.
La définition de la loi-cadre européenne correspond à celle de la directive. Elle fixe les objectifs à atteindre, mais laisse le choix aux États membres quant aux mesures à prendre pour atteindre ces objectifs dans un délai fixé.
L'article I-34 détaille les modalités d'adoption des lois et lois-cadres, adoption qui se fait selon la procédure législative ordinaire dans la plupart des cas.

Les actes non législatifs (article I-35) sont au nombre de quatre. Il s'agit des règlements européens, des décisions européennes, des recommandations et des avis.
Selon la Constitution, le règlement européen est un acte non législatif de portée générale pour la mise en œuvre des actes législatifs et de certaines dispositions spécifiques de la Constitution. Ils peuvent également prendre la forme de règlements européens délégués ou de règlements d'exécution.
Ces règlements pourront être obligatoires dans tous leurs éléments ou obligatoires seulement pour les résultats à atteindre.
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Par ailleurs, la décision européenne, dans sa nouvelle définition, comprend tant la décision adressée à des destinataires que la décision générale, ce qui n'est pas le cas pour la décision au sens de l'article 249 du traité CE, puisqu'elle ne concerne que les destinataires qu'elle désigne.
Enfin, figurent également parmi les actes non législatifs les recommandations et les avis qui eux, n'ont pas d'effet contraignant.
L'article I-35 dans son dernier paragraphe confirme le pouvoir général de recommandation de la Commission tel qu'actuellement prévu à l'article 211 du traité CE et généralise celui du Conseil (article I-35).

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LA DÉLÉGATION LÉGISLATIVE ET LES ACTES D'EXÉCUTION

Le traité constitutionnel scinde les compétences d'exécution reconnues actuellement à l'article 202 du traité CE en règlements européens délégués (article I-36) et en actes d'exécution proprement dits (article I-37).

La Commission devient seule responsable de l'adoption des règlements européens délégués qui ont pour but de compléter ou de modifier certains éléments non essentiels d'une loi ou d'une loi-cadre (l'article I-36 précise que « les éléments essentiels d'un domaine ne peuvent pas faire l'objet d'une délégation »). Ainsi, la définition des aspects les plus techniques des actes législatifs peut être déléguée à la Commission, dans le respect des conditions d'application déterminées par les lois ou les lois-cadres concernées (contenu, portée et durée de la délégation). De plus, cette délégation ne peut s'effectuer que sous le contrôle des deux branches du pouvoir législatif. Le Parlement ou le Conseil peut décider de révoquer la délégation et son entrée en vigueur peut être suspendue à l'accord tacite des co-législateurs. Ces nouvelles dispositions représentent une innovation importante dans le système décisionnel de l'Union, même si la pratique avait déjà permis l'attribution à la Commission de telles compétences dans certains domaines comme celui du marché intérieur et de l'environnement. De plus, elles renforcent le rôle du Parlement qui veille désormais à l'exercice de la délégation législative au même titre que le Conseil.

L'article I-37 consacré aux actes d'exécution proprement dits rappelle que l'exécution matérielle des normes communautaires appartient normalement aux États membres. Si l'intervention de l'Union se justifie par la nécessité d'une mise en œuvre uniforme, des compétences d'exécution peuvent être conférées, en principe à la Commission ou bien au Conseil en matière de PESC et dans des cas spécifiques dûment justifiés. Les actes d'exécution de l'Union prennent la forme de règlements européens d'exécution ou de décisions européennes d'exécution.
Dans la mesure où la Commission exerce un pouvoir dévolu en principe aux États membres, il apparaît logique qu'elle soit encadrée par des comités de représentants des États membres chargés de donner un avis sur les projets de mesures d'exécution préparés par la Commission. Ce système de contrôle est connu sous l'appellation de « comitologie ».
L'article I-37 stipule que les règles générales de la comitologie sont fixées par une loi européenne adoptée selon la procédure législative ordinaire et donc plus uniquement par le Conseil comme c'est le cas actuellement. Par ailleurs, ces modalités de contrôle seront, selon le libellé de ce même article, effectuées « par les États membres » et non plus par le Conseil.

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DISPOSITIONS PARTICULIÈRES (PESC, PESD ET JAI)

Dans les traités actuels, en matière de politique étrangère et de sécurité commune (PESC), de politique européenne de sécurité et de défense (PESD), et de liberté, de sécurité et de justice (JAI), c'est-à-dire dans les deuxième et troisième piliers qui relèvent de la coopération intergouvernementale et non de la méthode communautaire, des actes juridiques de nature non communautaire peuvent être adoptés. C'est ainsi que, dans le domaine de la PESC, l'article 13 du traité sur l'Union européenne (traité UE) précise que le Conseil recommande des stratégies communes au Conseil européen et les met en œuvre, notamment en arrêtant des actions communes et des positions communes. De même, l'article 34 du traité UE établit la liste des actes que le Conseil peut arrêter en matière de JAI. Il s'agit des positions communes, des décisions et décisions-cadres ainsi que des conventions.

Suite à la disparition de la structure en piliers dans la Constitution, ces différents actes sont supprimés. En matière de PESC , de PESD et de JAI , les actes qui vont désormais être employés devront correspondre à la nouvelle typologie (article I-33).
L'article I-40 confirme que dans le domaine de la PESC, seules les décisions européennes sont utilisées et que les «lois et les lois-cadres sont exclues ». En matière de PESD, dans l'article I-41, seules les décisions européennes peuvent également être utilisées. Enfin, pour ce qui concerne la JAI, les anciens actes utilisés sont supprimés au profit des lois et des lois-cadres (article I-42).

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TABLEAU RÉCAPITULATIF

Articles	Sujet	Remarques
I-33	Les actes juridiques de l'Union (nouvelle typologie)	Dispositions nouvelles
I-34	Les actes législatifs	Modifications importantes
I-35	Les actes non législatifs	Modifications importantes
I-36	Les règlements européens délégués	Modifications importantes
I-37	Les actes d'exécution	Modifications importantes
I-40	Dispositions particulières à la PESC	Modifications importantes
I-41	Dispositions particulières à la PESD
I-42	Dispositions particulières à la JAI

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Ces fiches n'engagent pas juridiquement la Commission européenne, ne prétendent pas à l'exhaustivité et n'ont pas de valeur interprétative du texte de la Constitution.