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LA CONSTRUCCIÓN EUROPEA A TRAVÉS DE LOS TRATADOS >

Los principios fundacionales de la Unión


Los actos jurídicos


Introducción
La tipología de los actos jurídicos
La delegación legislativa y los actos de ejecución
Disposiciones específicas
Cuadro recapitulativo

INTRODUCCIÓN

La simplificación de los instrumentos de que dispone la Unión para actuar constituía uno de los puntos primordiales de la Declaración de Laeken sobre el futuro de la Unión, en la que se establecía, entre otros aspectos, el mandato de la Convención .
Los trabajos de la Convención, recogidos por la Conferencia Intergubernamental (CIG), han permitido responder a esta demanda al clarificar el sistema existente. La tipología de los actos se limita ahora a seis instrumentos: ley, ley marco, reglamento, decisión, recomendación y dictamen. La Constitución pone fin así a la proliferación de actos que había conducido progresivamente al empleo de más de quince: los cinco actos de base previstos en el Tratado CE y numerosos «actos atípicos», como las resoluciones, las directrices, las orientaciones, etc.

De esta forma, el artículo I-33 enumera los seis nuevos actos jurídicos y establece una distinción entre el nivel legislativo y el nivel no legislativo, lo cual no tiene precedente en los Tratados actuales.
Además, a diferencia de lo que ocurre en los Tratados actuales, en la Constitución cada fundamento jurídico especifica el tipo de acto necesario para su aplicación. Este nuevo enfoque evitará dudas a la hora de escoger el tipo de acto que deba utilizarse.

Por lo que respecta a los actos de ejecución, la función de la Comisión se refuerza en la medida en que es, en principio, titular del poder de ejecución. No obstante, el Consejo aún puede adoptar actos de ejecución en el ámbito de la política exterior y de seguridad común (PESC), así como «en casos específicos debidamente justificados». Por otra parte, serán los Estados miembros y no ya el Consejo quienes controlen el ejercicio de las competencias de ejecución por parte de la Comisión.

La Constitución distingue entre la ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión (artículo I-37) y la delegación en la Comisión de los poderes para adoptar «reglamentos delegados» que completen o modifiquen determinados elementos no esenciales de los actos legislativos, bajo el control del poder legislativo (I-36).

Las disposiciones relativas a la firma, la publicación y la entrada en vigor de los actos de la Unión corresponden a las del Tratado CE (artículo I-39). Asimismo, el artículo I-38 es fiel a las disposiciones equivalentes de los Tratados existentes por lo que se refiere a la motivación de los actos y a la libertad de que disponen las instituciones para escoger el tipo de acto que van a aprobar, cuando los textos no lo estipulan específicamente.

Por último, en lo relativo a los actos utilizados en el ámbito del segundo y tercer pilares, desaparecen con la estructura en pilares que justificaba su existencia. Por consiguiente, sólo podrán utilizarse, incluso en esas materias específicas, los seis tipos de actos mencionados anteriormente.

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LA TIPOLOGÍA DE LOS ACTOS JURÍDICOS

El artículo I-33 distingue entre actos legislativos y actos no legislativos. Cada categoría aparece en un artículo específico: los actos legislativos en el artículo I-34 y los actos no legislativos en el artículo I-35.

Los actos legislativos son dos: la ley y la ley marco.

De momento, el artículo 249 del Tratado CE contiene una enumeración de los cinco actos de base existentes (directiva, reglamento, decisión, recomendación y dictamen) y de sus efectos. Se pueden establecer correspondencias entre esos actos y las nuevas denominaciones.

Por ejemplo, la definición de la ley europea corresponde a la de reglamento tal y como lo conocemos actualmente. Al igual que el reglamento, la ley europea es directamente aplicable en todos los Estados miembros y no requiere ninguna transposición en el Derecho nacional. La definición de la ley marco europea corresponde a la de directiva: fija los objetivos que deben alcanzarse pero deja la elección a los Estados miembros en cuanto a las medidas adoptadas para alcanzar esos objetivos en un plazo determinado.

El artículo I-34 detalla las reglas para la adopción de las leyes y leyes marco; esa adopción se hace según el procedimiento legislativo ordinario en la mayoría de los casos.

Los actos no legislativos (artículo I-35) son cuatro: los reglamentos europeos, las decisiones europeas, las recomendaciones y los dictámenes.
De acuerdo con la Constitución, el reglamento europeo es un acto no legislativo de alcance general para la aplicación de los actos legislativos y de determinadas disposiciones específicas de la Constitución. Los reglamentos también pueden adoptar la forma de reglamentos europeos delegados o de reglamentos de ejecución.

Dichos reglamentos podrán ser obligatorios en todos sus elementos o únicamente en cuanto a los resultados que deban conseguirse.

Por otra parte, la decisión europea, en su nueva definición, comprende tanto la decisión dirigida a destinatarios como la decisión general, a diferencia de la decisión en el sentido del artículo 249 del Tratado CE, que sólo afecta a los destinatarios que designa.

Por último, entre los actos no legislativos, figuran también las recomendaciones y los dictámenes, que carecen de efecto vinculante.

El último apartado del artículo I-35 confirma el poder general de recomendación de la Comisión tal como está previsto actualmente en el artículo 211 del Tratado CE y generaliza el del Consejo (artículo I-35).

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LA DELEGACIÓN LEGISLATIVA Y LOS ACTOS DE EJECUCIÓN

El Tratado Constitucional separa las competencias de ejecución reconocidas actualmente en el artículo 202 del Tratado CE en reglamentos europeos delegados (artículo I-36) y en actos de ejecución propiamente dichos (artículo I-37).

La Comisión será la única responsable de la adopción de los reglamentos europeos delegados, cuyo objeto es completar o modificar determinados elementos no fundamentales de una ley o una ley marco (el artículo I-36 especifica que «no podrán delegarse los elementos esenciales de un ámbito»). Por eso, se puede delegar a la Comisión la definición de los aspectos más técnicos de los actos legislativos, respetando las condiciones de aplicación determinadas por las leyes o las leyes marco de que se trate (contenido, alcance y duración de la delegación). Además, esta delegación sólo puede efectuarse bajo el control de las dos ramas del poder legislativo. El Parlamento o el Consejo pueden decidir la revocación de la delegación y suspender su entrada en vigor con el acuerdo tácito de los colegisladores. Estas nuevas disposiciones suponen una innovación importante en el sistema decisorio de la Unión, aunque la práctica había permitido ya la atribución de estas competencias a la Comisión en ciertos ámbitos, como el del mercado interior y el medio ambiente. Además, consolidan la función del Parlamento, que pasa a controlar el ejercicio de la delegación legislativa en las mismas condiciones que el Consejo.

El artículo I-37, dedicado a los actos de ejecución propiamente dichos, señala que la ejecución material de las normas comunitarias corresponde normalmente a los Estados miembros. Si la necesidad de una aplicación uniforme justifica la intervención de la Unión, en principio podrán atribuirse competencias de ejecución a la Comisión o al Consejo en materia de PESC y en casos específicos debidamente justificados. Los actos de ejecución de la Unión adoptan la forma de reglamentos europeos de ejecución o de decisiones europeas de ejecución.
En la medida en que la Comisión ejerce un poder reservado en principio a los Estados miembros, parece lógico que esté dirigida por comités de representantes de los Estados miembros encargados de formular un dictamen sobre los proyectos de medidas de ejecución preparados por la Comisión. Este sistema de control es conocido con la denominación de «comitología».

El artículo I-37 estipula que las normas generales de la comitología se establecerán mediante una ley europea adoptada según el procedimiento legislativo ordinario y, por tanto, ya no sólo por el Consejo como ocurre actualmente. Por otra parte, esas modalidades de control serán, según reza ese mismo artículo, efectuadas por los Estados miembros y no por el Consejo.

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DISPOSICIONES ESPECÍFICAS (PESC, PESD Y JAI)

En los Tratados actuales, en materia de política exterior y de seguridad común (PESC), de política europea de seguridad y defensa (PESD), y de libertad, seguridad y justicia (JAI), es decir en el segundo y tercer pilares, que dependen de la cooperación intergubernamental y no del método comunitario, se pueden adoptar actos jurídicos de naturaleza no comunitaria. De esta manera, en el ámbito de la PESC, el artículo 13 del Tratado de la Unión Europea (Tratado UE) especifica que el Consejo recomienda estrategias comunes al Consejo Europeo y las aplica, principalmente aprobando acciones comunes y posiciones comunes. Asimismo, el artículo 34 del Tratado UE enumera la lista de actos que el Consejo puede aprobar en materia de JAI. Se trata de las posiciones comunes, las decisiones y decisiones marco y los convenios.

Como consecuencia de la desaparición de la estructura en pilares en la Constitución, esos diferentes actos también desaparecen. En materia de PESC , de PESD y de JAI , los actos que se van a utilizar a partir de ahora deberán corresponder a la nueva tipología (artículo I-33).

El artículo I-40 confirma que en el ámbito de la PESC, sólo se adoptarán decisiones europeas y que las «leyes y leyes marco no se utilizarán». Asimismo, en materia de PESD, el artículo I-41 dispone que sólo podrán adoptarse decisiones europeas. Por último, por lo que respecta a la JAI, los antiguos actos utilizados se suprimen en beneficio de las leyes y las leyes marco (artículo I-42).

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CUADRO RECAPITULATIVO

Artículos Materia Observaciones
I-33 Actos jurídicos de la Unión (nueva tipología) Nuevas disposiciones
I-34 Actos legislativos Modificaciones importantes
I-35 Actos no legislativos
I-36 Reglamentos europeos delegados Modificaciones
importantes
I-37 Actos de ejecución
I-40 Disposiciones específicas de la PESC Modificaciones importantes
I-41 Disposiciones específicas de la PESD
I-42 Disposiciones específicas de la JAI

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Estas fichas no vinculan jurídicamente a la Comisión Europea, no pretenden ser exhaustivas y no tienen valor interpretativo del texto de la Constitución.


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