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A CONSTRUÇÃO EUROPEIA ATRAVÉS DOS TRATADOS >

Políticas da União


Justiça e assuntos internos


Introdução
Fronteiras, asilo e imigração
Cooperação judiciária em matéria civil
Cooperação judiciária em matéria penal
Cooperação policial
Luta contra a fraude
Não discriminação, cidadania e livre circulação de pessoas
Os protocolos
Quadro recapitulativo

INTRODUÇÃO

A Constituição introduz progressos muito importantes em matéria de Justiça e de Assuntos Internos (JAI), designadamente a supressão do terceiro pilar e a quase generalização do método comunitário. Em relação ao projecto apresentado pela Convenção , a Conferência Intergovernamental (CIG) introduziu alterações pontuais.

As disposições actuais são reunidas num único capítulo (Capítulo IV do Título III da Parte III). A definição geral do Espaço de liberdade, segurança e justiça (ELSJ) está prevista nos artigos I-42.º e III-257.º do Tratado: "A União proporciona aos seus cidadãos um espaço de liberdade, segurança e justiça sem fronteiras internas" . O artigo I-42.º distingue os domínios de actuação da União nesta matéria, designadamente o domínio legislativo e a cooperação operacional (constituindo esta última uma especificidade própria da JAI).

O artigo III-257.º refere os princípios de:

Além disso, à luz das conclusões do Conselho Europeu de Tampere, considerou-se oportuno inserir uma referência ao acesso à justiça, designadamente em matéria civil.

O papel dos parlamentos nacionais encontra-se especificado nos artigos I-42.º e III-259.º. No sistema actual, os parlamentos nacionais participam na aprovação das normas aplicáveis por intermédio da ratificação nacional das convenções. Uma vez que este instrumento jurídico deixou de figurar na Constituição, três medidas permitem agora aos parlamentos continuar a desempenhar um papel importante em matéria de controlo da execução desta política:

Esta última disposição (artigo III-260.º) prevê a aplicação de um mecanismo já posto em prática com êxito nos últimos anos, que permite acompanhar a implementação concreta, a nível operacional, das políticas da União pelas autoridades policiais e judiciárias, favorecendo, simultaneamente, o reconhecimento mútuo entre os Estados-Membros.

De futuro, os parlamentos nacionais serão sempre informados das actividades do comité em matéria de segurança interna, que é de certa medida o sucessor de um comité de coordenação, designado por "comité 36", fazendo referência ao número do artigo do Tratado da União Europeia (Tratado UE) que o criou. O artigo III-261.º prevê, com efeito, a redefinição da sua missão. Encarregado actualmente de contribuir para a preparação dos trabalhos do Conselho no domínio da cooperação policial e judiciária, este novo comité permanente passará a ocupar-se exclusivamente dos trabalhos relacionados com a promoção e o reforço da cooperação operacional entre as autoridades competentes em matéria de polícia e segurança interna.

O conceito de segurança interna é próprio ao espaço de liberdade, de segurança e de justiça, sendo o conceito de "segurança nacional", mais amplo e menos pontual, mais utilizado pela CIG na parte I da Constituição, relativamente à identidade nacional dos Estados-Membros.

A cooperação administrativa (não operacional) entre os serviços competentes é assegurada pelo artigo III-263.º, que não altera em nada as disposições do actual artigo 66.º do Tratado que institui a Comunidade Europeia (Tratado CE), que, por força do Tratado de Nice, prevê que as medidas de cooperação sejam adoptadas pelo Conselho deliberando por maioria qualificada.

Relativamente às competências do Tribunal de Justiça no domínio da JAI, o Tratado constitucional suprime as limitações e derrogações previstas nos artigos 68.º do Tratado CE e 35.º do Tratado UE, permitindo-lhe nomeadamente deliberar sobre as omissões dos Estados-Membros neste domínio. No entanto, as excepções ligadas à verificação da validade e proporcionalidade de operações efectuadas pelos serviços de polícia, à manutenção da ordem pública e à garantia da segurança interna, previstas no n.º 5 do artigo 35.º do Tratado UE, estão confirmadas no artigo III-377.º.

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FRONTEIRAS, ASILO E IMIGRAÇÃO

Na Constituição, as políticas relativas aos controlos nas fronteiras, ao asilo e à imigração passam a ser políticas comuns. As disposições relativas a estes domínios não diferem das disposições propostas pelos Membros da Convenção.

O novo Tratado enuncia como regra geral, neste domínio, o princípio da solidariedade e da partilha equitativa de responsabilidades, inclusive no plano financeiro (artigo III-268.º), enquanto o Título IV do Tratado CE só prevê o princípio da "repartição do esforço" em caso de acolhimento de refugiados e pessoas deslocadas na eventualidade de um afluxo maciço.

No que respeita aos procedimentos, a Comissão passa a ter o monopólio do direito de iniciativa legislativa (como já estava previsto no Tratado de Amesterdão, a partir de 1 de Maio de 2004). Contudo, o texto da Constituição suprime a cláusula (artigo 67.º do Tratado CE) que obriga a Comissão a instruir qualquer pedido formulado por um Estado-Membro.

Todas as medidas são adoptadas por leis ou leis-quadro e pelo processo legislativo ordinário, excepto as medidas de urgência em caso de um afluxo repentino, sobre as quais o Parlamento é apenas consultado. A maioria qualificada é alargada a todos os domínios destas políticas, o que constitui um novo progresso em relação às alterações processuais introduzidas pelo Tratado de Nice. Contrariamente ao previsto no Tratado CE, o novo Tratado constitucional estabelece princípios que devem ser respeitados em cada uma das políticas deste domínio.

Controlos de pessoas na passagem das fronteiras

O artigo 62.º do Tratado CE é substituído pelo artigo III-265.º. Merecem destaque três alterações importantes:

Asilo

Uma vez que se abandonou a referência a regras mínimas, o artigo III-266.º da Constituição integra a noção de "sistema europeu comum de asilo" que inclui, para os nacionais de países terceiros:

No que se refere às pessoas deslocadas na eventualidade de um afluxo maciço, a União não reconhece um estatuto uniforme mas apenas a possibilidade de estabelecer um sistema comum de protecção temporária, em conformidade com as disposições da Convenção de Genebra.

A importância da vertente externa da política de asilo manifesta-se na disposição que permite a adopção de medidas relativas a uma parceria e cooperação com países terceiros para a gestão dos fluxos de requerentes de asilo ou de protecção subsidiária ou temporária.

Imigração

A política comum de imigração (artigo III-267.º) engloba a gestão eficaz dos fluxos migratórios, o tratamento equitativo dos nacionais de países terceiros que residam legalmente nos Estados-Membros, bem como a prevenção e a luta contra a imigração ilegal e o tráfico de seres humanos (em especial de mulheres e crianças).

A Constituição consagra a evolução encetada pelo Tratado de Amesterdão , ao incluir uma disposição que atribui explicitamente poderes à União para celebrar acordos destinados à readmissão de nacionais de países terceiros em situação ilegal.
As novidades mais importantes dizem respeito aos nacionais de países terceiros que residam legalmente num Estado-Membro, uma vez que a União pode doravante adoptar medidas de incentivo e apoio à integração dos imigrantes, excluindo-se qualquer harmonização das legislações nacionais (exactamente como no caso da prevenção do crime).

Além disso, o artigo III-267.º constitui claramente a base jurídica para definir os direitos dos nacionais de países terceiros. Os Estados-Membros conservarão, todavia, a sua competência para decidir os volumes de admissão de nacionais de países terceiros que pretendam procurar trabalho no seu território. Esta disposição reveste-se de especial importância dado que, apesar de não afectar o acesso ao mercado de trabalho de nacionais de países terceiros já estabelecidos num Estado-Membro, nem as admissões para outros fins (designadamente o reagrupamento familiar ou os estudos), constitui uma reserva de competência nacional importante na definição comum da política de imigração.

Por último, não se introduz qualquer alteração na luta contra a imigração clandestina e nas sanções penais que figuravam já no artigo 63.º do Tratado CE, excepto no respeitante ao novo parágrafo sobre o tráfico de seres humanos.

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COOPERAÇÃO JUDICIÁRIA EM MATÉRIA CIVIL

À imagem do que prevê actualmente o artigo 65.º do Tratado CE, a cooperação judiciária permanece limitada às matérias civis que tenham uma incidência transfronteiriça, isto é sempre "na medida do necessário ao bom funcionamento do mercado interno".

O princípio do reconhecimento mútuo das decisões judiciais e extrajudiciais está inscrito no Tratado constitucional como uma pedra angular em que se baseia a cooperação judiciária neste domínio. A referência às "medidas de aproximação" é igualmente muito importante, uma vez que aumenta a lista dos domínios em que a União pode adoptar estas medidas, contemplando as que visam assegurar um nível elevado de acesso à justiça, a eliminação dos obstáculos à boa tramitação dos processos cíveis, o desenvolvimento de métodos alternativos de resolução de litígios e o apoio à formação dos profissionais da justiça.

De acordo com o estipulado no Tratado de Nice, todas as medidas legislativas serão regidas pelo processo de votação por maioria qualificada e de co-decisão, exceptuando os aspectos relativos ao direito da família com incidência transfronteiras, para os quais se mantém a unanimidade.

No entanto, a Constituição entendeu necessário aditar ao artigo III-269.º uma disposição que permita ao Conselho de Ministros, deliberando por unanimidade, tornar o processo legislativo ordinário extensível a determinados aspectos do direito da família. Esta cláusula-ponte específica permite evitar ter de recorrer a uma alteração da Constituição.

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COOPERAÇÃO JUDICIÁRIA EM MATÉRIA PENAL

Com a abolição do terceiro pilar, desaparece a panóplia de actos actualmente utilizados (posições comuns, decisões, decisões-quadro, convenções), sendo substituída por leis e leis-quadro adoptadas através do processo legislativo ordinário (poder co-legislativo do Parlamento e do Conselho de Ministros e controlo do Tribunal de Justiça), excepto no respeitante ao pacote europeu (ver infra).

No projecto de Constituição, a maioria qualificada era proposta como regra em matéria de cooperação judiciária penal e de direito penal. Após o debate e a fim de evitar uma regressão à unanimidade, a CIG introduziu uma alteração, designada por "emergency brake" . Esta cláusula prevê que, quando considera que um projecto de lei ou de lei-quadro europeia prejudica aspectos fundamentais do seu sistema de justiça penal, um Estado-Membro pode submeter esse projecto ao Conselho Europeu, a fim de interromper o processo legislativo ordinário. Após debate e no prazo de quatro meses, o Conselho Europeu pode remeter o projecto ao Conselho e reiniciar o processo ordinário ou solicitar à Comissão ou ao grupo de Estados-Membros de que emana o projecto que apresentem um novo projecto. Se, findo o prazo de quatro meses, o Conselho Europeu não se tiver pronunciado sobre o projecto inicial ou se, decorridos doze meses após a apresentação de um novo projecto ao Conselho, a lei ou a lei-quadro não tiver sido adoptada, um terço dos Estados-Membros pode instituir uma cooperação reforçada. O processo é simplificado, na medida em que se considera que a autorização preliminar prevista nas regras gerais é concedida automaticamente.

O direito de iniciativa legislativa neste domínio continua a ser partilhado entre a Comissão e os Estados-Membros, mas a Convenção instaura um quórum para apresentar uma iniciativa (um quarto dos Estados-Membros, o que equivale a 7 países numa UE alargada a 25 ou 27), ao passo que o artigo 34.º do Tratado UE prevê que cada Estado-Membro possa exercer o seu direito de iniciativa. Esta alteração permite antecipar uma diminuição do número de iniciativas por parte dos Estados-Membros, que frequentemente não respondem a interesses verdadeiramente partilhados a nível europeu.

Princípios fundamentais, processo penal e direito penal material

À imagem da cooperação judiciária em matéria civil, o princípio do reconhecimento mútuo das decisões judiciais em matéria penal está assente na Constituição, tal como aprovado a nível político em Tampere. Este princípio passa a ser a pedra angular da cooperação judiciária em matéria penal, contribuindo, deste modo, para a promoção da confiança mútua entre as autoridades competentes dos Estados-Membros (como prevê o artigo I-42.º do Tratado constitucional).

A cooperação inclui igualmente a aproximação das legislações, graças à adopção de regras mínimas nos seguintes domínios:

O processo penal. A Constituição introduz, através do artigo III-270., três domínios de intervenção:

Na sequência das alterações introduzidas pela Conferência Intergovernamental (CIG) no projecto constitucional, esta aproximação das legislações penais só pode, de qualquer modo, ocorrer "na medida em que tal seja necessário" e tendo em conta as "diferenças entre as tradições e os sistemas jurídicos dos Estados-Membros".

O direito penal material. O artigo III-271.º estipula que a União pode definir as infracções penais e as sanções relativas a uma lista de crimes graves e com uma dimensão transfronteiras que engloba dez domínios: terrorismo, tráfico de droga, criminalidade organizada (para a qual o nº 1, alínea e), do artigo 31.º do Tratado UE prevê já a adopção de regras mínimas), tráfico de seres humanos, exploração sexual de mulheres e crianças, tráfico de armas, branqueamento de capitais, corrupção, contrafacção de meios de pagamento e criminalidade informática.

Tal como para as componentes específicas do processo penal, esta lista não é exaustiva: o Conselho de Ministros pode decidir alargá-la, por unanimidade e mediante aprovação do Parlamento Europeu.

Além disso, o Conselho pode adoptar, também por unanimidade, regras mínimas relativas aos elementos que constituem infracções penais e às respectivas sanções (direito penal material), sempre que a aproximação das legislações se afigure indispensável para assegurar a aplicação eficaz de uma política da União num domínio que já foi objecto de medidas de harmonização. Este critério permitirá abranger, designadamente, a luta contra o racismo e a xenofobia, as fraudes que afectem os interesses financeiros da União, a evasão fiscal, os crimes ambientais e a contrafacção do euro.

Prevenção da criminalidade

O artigo III-272.º do Tratado constitucional constitui a base jurídica específica para a prevenção da criminalidade. Este artigo prevê a possibilidade de estabelecer medidas de incentivo e apoio, sem, no entanto, pôr em curso uma aproximação das disposições legislativas e regulamentares.

Eurojust

O artigo III-273.º alarga e identifica de forma mais exacta as competências operacionais da Eurojust. De acordo com o artigo 31.º do Tratado UE, alterado pelo Tratado de Nice, a Eurojust está habilitada a solicitar a um Estado-Membro a abertura de uma investigação sem que tal pedido tenha um efeito vinculativo. Na sequência de um debate no âmbito da CIG, o Tratado prevê que, de futuro, a própria Eurojust possa:

As acções da Eurojust devem respeitar a Carta dos Direitos Fundamentais e podem ser sujeitas a um controlo jurisdicional do Tribunal de Justiça .

Procuradoria Europeia

A proposta da Convenção relativa à Procuradoria Europeia foi objecto de importantes alterações na sequência da CIG. O artigo III-274.º da Constituição prevê agora a possibilidade de o Conselho, deliberando por unanimidade e após aprovação do Parlamento, instituir uma Procuradoria Europeia a partir da Eurojust, mas exclusivamente para combater as infracções lesivas dos interesses financeiros da União. As tarefas da Procuradoria consistirão, nomeadamente, em investigar, processar judicialmente e levar a julgamento os autores e cúmplices deste tipo de infracções.

A Constituição oferece, contudo, uma margem de manobra, prevendo a possibilidade de o Conselho Europeu tornar as atribuições da Procuradoria extensivas ao combate contra a criminalidade grave com dimensão transfronteiriça. Esta decisão pode intervir em simultâneo ou posteriormente à que estabelece a Procuradoria e deve ser adoptada por unanimidade, após aprovação do Parlamento e consulta da Comissão.

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COOPERAÇÃO POLICIAL

Tal como a cooperação judiciária em matéria penal, a abolição do terceiro pilar afecta também os processos previstos para a cooperação policial.

Os poderes da União na matéria não evoluíram muito em relação ao Tratado UE, uma vez que o âmbito de aplicação da cooperação entre as autoridades competentes (artigo III-275.º) é o mesmo que o previsto pelo artigo 30.º do Tratado UE. As disposições relativas ao exercício das competências operacionais entre as autoridades nacionais e as relativas às intervenções no território de um outro Estado-Membro (artigo III-277.º) permanecerão sujeitas à regra da unanimidade, ao passo que para as medidas relacionadas com a cooperação não operacional será suficiente a maioria qualificada.

As disposições do artigo III-276.º relativas à Europol retomam, de forma sintética, o artigo 30.º do Tratado UE. Reforçam os poderes da instituição nos casos de "formas graves de criminalidade que afectem dois ou vários Estados-Membros", permitindo-lhe assegurar a coordenação, organização e realização de investigações conduzidas em conjunto com as autoridades nacionais. No entanto, em termos análogos aos do artigo 32.º do Tratado UE, prevê-se que as acções operacionais da Europol devem ser conduzidas em ligação com as autoridades nacionais e que a aplicação de medidas coercivas é da exclusiva responsabilidade dessas autoridades.

O Parlamento exercerá o seu controlo sobre a Europol em associação com os parlamentos nacionais. Estes actos devem respeitar a Carta dos Direitos Fundamentais e podem ser sujeitos ao controlo jurisdicional do Tribunal de Justiça.

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LUTA CONTRA A FRAUDE

No que se refere à luta contra a fraude, a Constituição conserva, no seu artigo III-415.º, a redacção do artigo 280.º do Tratado CE. Suprime, porém, a última frase do n.º 4, segundo a qual "as medidas nos domínios da prevenção e combate das fraudes lesivas dos interesses financeiros da Comunidade não dirão respeito à aplicação do direito penal nacional, nem à administração da justiça nos Estados-Membros". Esta alteração permitirá que a União se dote dos instrumentos jurídicos de que carece, em matéria penal, para proteger os seus interesses financeiros.-

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NÃO DISCRIMINAÇÃO, CIDADANIA E LIVRE CIRCULAÇÃO DE PESSOAS

O Título II da terceira parte do Tratado constitucional é consagrado à "não discriminação e cidadania". Convém salientar três inovações:

Entre os direitos que fazem parte da cidadania, o nº 2 do artigo I-10.º prevê, tal como o artigo 18.º do Tratado CE, o direito à liberdade de circulação e permanência. A principal novidade apresentada no Tratado constitucional reside no artigo III-125.º, que alargou as competências da União aos domínios que o Tratado de Nice tinha excluído, designadamente as medidas relativas aos passaportes, aos bilhetes de identidade, às autorizações de residência ou a qualquer outro documento equiparado, bem como medidas respeitantes à segurança social ou à protecção social. Nestes casos, está prevista a adopção de uma lei por unanimidade, após consulta do Parlamento Europeu.

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OS PROTOCOLOS

Como nos Tratados CE e UE, as disposições em matéria de ELSJ da Constituição são completadas por vários protocolos, nomeadamente o relativo ao acervo de Schengen integrado no âmbito da União, bem como os que fixam regimes especiais aplicáveis a determinados Estados-Membros (Reino Unido, Irlanda, Dinamarca).

Dado que a Convenção não examinou estes protocolos, foi a CIG que se encarregou de os adaptar ao novo quadro constitucional. Entre as novidades, convém salientar os seguintes aspectos:

QUADRO RECAPITULATIVO

Artigos Assunto Observações
I-42.º Disposições específicas de execução do espaço de liberdade, segurança e justiça Novas disposições
III-124.º Luta contra a discriminação Alterações importantes
III-125.º Medidas relativas à livre circulação e livre permanência
III-126.º Cidadania -
III-127.º Protecção diplomática e consular Alterações importantes
III-128.º
III-129.º
Cidadania -
III-136.º Livre circulação dos trabalhadores, prestações sociais Alterações importantes
III-160.º Congelamento de activos
III-257.º Definição do espaço de liberdade, segurança e justiça Novas disposições
III-258.º Papel do Conselho Europeu
III-259.º Papel dos parlamentos nacionais
III-260.º Mecanismos de avaliação
III-261.º Cooperação operacional
III-262.º Medidas de ordem pública e de segurança interna -
III-263.º Cooperação administrativa no espaço de liberdade, segurança e justiça -
III-264.º Direito de iniciativa Alterações importantes
III-265.º Controlos nas fronteiras Alterações importantes
III-266.º Asilo
III-267.º Imigração
III-268.º Princípio de solidariedade Novas disposições
III-269.º Cooperação judiciária em matéria civil Alterações importantes
III-270.º Cooperação judiciária em matéria penal -
III-271.º Aproximação de normas de direito penal, infracções e sanções -
III-272.º Medidas de incentivo no domínio da prevenção da criminalidade Novas disposições
III-273.º Eurojust Alterações importantes
III-274.º Procuradoria Europeia Novas disposições
III-275.º Cooperação policial não operacional Alterações importantes
III-276.º Europol
III-277.º Intervenção no território de outro Estado-Membro -
III-377.º Competência do Tribunal de Justiça para as operações efectuadas pelos serviços de execução das leis
III-415.º Luta contra a fraude Alterações importantes


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Estas fichas não vinculam juridicamente a Comissão Europeia, não pretendem ser exaustivas e não têm qualquer valor interpretativo do texto da Constituição.


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