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EUROPA > Sintesi della legislazione > Le politiche dell'Unione

LA COSTRUZIONE EUROPEA ATTRAVERSO I TRATTATI >

Le politiche dell'Unione


La giustizia e gli affari interni


Introduzione
Frontiere, asilo e immigrazione
Cooperazione giudiziaria in materia civile
Cooperazione giudiziaria in materia penale
Cooperazione di polizia
Lotta contro la frode
Non discriminazione, cittadinanza e libera circolazione delle persone
I protocolli
Tabella riassuntiva

INTRODUZIONE

La costituzione compie importantissimi progressi in materia di giustizia e affari interni (JAI), in particolare per quanto riguarda l'abolizione del terzo pilastro e la generalizzazione quasi completa del metodo comunitario. La conferenza intergovernativa (CIG) ha apportato delle modifiche limitate al progetto presentato dalla convenzione .

Le attuali disposizioni sono raggruppate in un unico capitolo (parte III, titolo III, capo IV). La definizione generale dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia (SLSG) è contenuta negli articoli I-42 e III-257 del trattato: "L'Unione offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne". L'articolo I-42 distingue i settori d'azione dell'Unione in materia, vale a dire il settore legislativo e la cooperazione operativa (specificità quest'ultima propria della JAI).

L'articolo III-257 fa riferimento ai seguenti principi:

Inoltre, alla luce delle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere, si è ritenuto opportuno aggiungere un riferimento all'accesso alla giustizia, in particolare in materia civile.

Il ruolo dei parlamenti nazionali è precisato agli articoli I-42 e III-259. In base al sistema attuale, i parlamenti nazionali partecipano all'adozione delle norme applicabili mediante la ratifica delle convenzioni da parte degli Stati membri. Poiché questo strumento giuridico non figura più nella costituzione, i parlamenti dispongono d'ora in poi di tre misure per poter continuare a svolgere un ruolo importante in materia di controllo dell'attuazione di questa politica:

  1. il ricorso al 'meccanismo di allarme precoce' in materia di sussidiarietà, che può essere deciso da un quarto dei parlamenti nazionali;
  2. la partecipazione al controllo politico di Europol e alla valutazione delle attività di Eurojust, il che rappresenta una novità;
  3. l'informazione circa il tenore e i risultati del meccanismo di valutazione reciproca ('esame dei pari'), gestito in collaborazione con la Commissione.

Quest'ultima disposizione (articolo III-260) prevede l'applicazione di un meccanismo già messo in atto con successo in questi ultimi anni, il quale permette di seguire l'esecuzione concreta a livello operativo delle politiche dell'Unione da parte delle autorità giudiziarie e di polizia, favorendo allo stesso tempo il riconoscimento reciproco tra gli Stati membri.

In futuro i parlamenti nazionali saranno inoltre tenuti sempre al corrente dei lavori del comitato che si occupa della sicurezza interna, il quale rappresenta in un certo qual modo il successore del comitato di coordinamento chiamato "comitato 36" dal numero dell'articolo del trattato sull'Unione europea (trattato UE) che l'ha istituito. L'articolo III-261 prevede in realtà di ridefinirne il mandato: a differenza dell'attuale comitato incaricato di contribuire alla preparazione dei lavori del Consiglio nel settore della cooperazione giudiziaria e di polizia, il nuovo comitato permanente si occuperà d'ora in poi di promuovere e potenziare la cooperazione operativa tra le autorità competenti in materia di polizia e di sicurezza interna.

La nozione di sicurezza interna è propria dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia; la CIG si è avvalsa invece del più vasto e meno preciso concetto di "sicurezza nazionale" nella parte I della costituzione, a proposito dell'identità nazionale degli Stati membri.

La cooperazione amministrativa (non operativa) dei servizi competenti è garantita dall'articolo III-263, che non introduce alcuna modifica rispetto alle disposizioni dell'attuale articolo 66 del trattato che istituisce la Comunità europea (trattato CE), secondo il quale, in virtù del trattato di Nizza, il Consiglio adotta le misure in materia di cooperazione a maggioranza qualificata.

Per quanto riguarda le competenze della Corte di giustizia nel settore della JAI, il trattato costituzionale abolisce i limiti e le deroghe previste dagli articoli 68 del trattato CE e 35 del trattato UE, consentendo in particolare all'istituzione di pronunciarsi sulle mancanze degli Stati membri in questo settore. L'articolo III-377 conferma tuttavia le eccezioni legate al controllo della validità e della proporzionalità delle operazioni di polizia, al mantenimento dell'ordine pubblico e alla tutela della sicurezza interna previste dall'articolo 35, paragrafo 5, del trattato UE.

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FRONTIERE, ASILO E IMMIGRAZIONE

Nella costituzione, le politiche in materia di controlli alle frontiere e di asilo e immigrazione divengono politiche comuni. Le disposizioni in materia sono le stesse di quelle proposte dalla convenzione.

In questo settore, il nuovo trattato enuncia, quale regola generale, il principio di solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità, anche sul piano finanziario (articolo III-268), mentre il titolo IV del trattato CE contempla il principio della ripartizione del carico finanziario solo per quanto riguarda l'accoglienza dei profughi e degli sfollati in caso di afflusso in massa.

Per quanto riguarda le procedure, la Commissione ha d'ora in poi il monopolio del diritto d'iniziativa legislativa (come già previsto dal trattato di Amsterdam, a partire dal 1° maggio 2004). Il testo costituzionale abolisce tuttavia la clausola (articolo 67 del trattato CE) che obbliga la Commissione a esaminare le richieste provenienti da uno Stato membro.

Tutte le misure sono adottate mediante leggi o leggi quadro con procedura legislativa ordinaria, tranne quelle d'emergenza in caso di afflusso improvviso, per le quali il Parlamento viene semplicemente consultato. La maggioranza qualificata è estesa a tutti i settori di queste politiche, il che rappresenta un passo avanti rispetto alle modifiche procedurali introdotte dal trattato di Nizza. Contrariamente al trattato CE, il nuovo trattato costituzionale stabilisce i principi da seguire per ciascuna politica in questo ambito.

Controllo delle persone alle frontiere

L'articolo 62 del trattato CE è sostituito dall'articolo III-265. Vanno sottolineate tre modifiche principali:

Asilo

Avendo accantonato il riferimento a regole minime, l'articolo III-266 della costituzione fa proprio il concetto di "sistema europeo comune di asilo" che per i cittadini dei paesi terzi comporta:

Per quanto riguarda gli sfollati in caso di afflusso massiccio, l'Unione non riconosce uno status uniforme ma solo la possibilità di istituire un sistema comune di protezione temporanea, nel rispetto delle disposizioni della convenzione di Ginevra.

L'importanza della dimensione esterna della politica d'asilo è espressa dalla disposizione che consente di adottare misure in materia di partenariato e cooperazione coi paesi terzi per gestire il flusso di coloro che presentano richiesta d'asilo o una protezione, sussidiaria o temporanea.

Immigrazione

La politica comune in materia d'immigrazione (articolo III-267) comprende la gestione efficace dei flussi migratori, la parità di trattamento dei cittadini di paesi terzi in condizioni regolari di soggiorno, la prevenzione e la lotta contro l'immigrazione clandestina e la tratta degli esseri umani (in particolare delle donne e dei bambini).

La costituzione sancisce gli sviluppi iniziati col trattato di Amsterdam , facendo riferimento a una disposizione che attribuisce poteri espliciti all'Unione in materia di conclusione di accordi volti al rimpatrio dei cittadini in condizioni irregolari di soggiorno. Le maggiori novità riguardano i cittadini in condizioni regolari di soggiorno: l'Unione può ormai adottare misure volte a promuovere e sostenere l'integrazione degli immigrati, ma non ha competenza in materia di armonizzazione delle legislazioni nazionali (come nel caso della prevenzione del crimine).

Inoltre, l'articolo III-267 costituisce in modo chiaro la base giuridica per definire i diritti dei cittadini dei paesi terzi. Gli Stati membri rimangono tuttavia competenti nello stabilire il numero di ammissioni di cittadini dei paesi terzi a scopo di lavoro. Il paragrafo in questione ha un'importanza particolare poiché, pur non influendo né sull'accesso al mercato del lavoro dei cittadini già presenti sul territorio di uno Stato membro, né sugli ingressi ad altri fini (in particolare nei casi di ricongiungimento familiare o di studio), costituisce un'importante riserva di competenza nazionale nella definizione comune della politica d'immigrazione.

Infine, tranne il nuovo comma sulla tratta degli esseri umani, non è stato introdotto nessun cambiamento in materia di lotta all'immigrazione clandestina e di sanzioni penali, figuranti già all'articolo 63 del trattato CE.

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COOPERAZIONE GIUDIZIARIA IN MATERIA CIVILE

Come già stabilito dall'articolo 65 del trattato CE, la cooperazione giudiziaria si limita alle questioni civili con incidenza transfrontaliera, sempre per quanto necessario al corretto funzionamento del mercato interno.

Il principio del reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie e extragiudiziarie è inserito nel trattato costituzionale quale pietra angolare su cui si fonda la cooperazione giudiziaria in questo settore. Anche il riferimento alle "misure di ravvicinamento" riveste una notevole importanza, dal momento che l'elenco dei settori in cui l'Unione può adottare simili misure è ampliato, fino a comprendere quelle miranti a garantire un livello elevato di accesso alla giustizia, la rimozione degli ostacoli al buon funzionamento delle procedure civili, l'elaborazione di metodi alternativi di risoluzione delle controversie e il sostegno alla formazione del personale giudiziario.

Come deciso dal trattato di Nizza, la procedura del voto a maggioranza qualificata e la procedura di codecisione si applicano a tutte le misure legislative, ad eccezione di quelle relative al diritto di famiglia con incidenza transfrontaliera, per le quali è mantenuta l'unanimità.

La costituzione ha tuttavia ritenuto necessario aggiungere all'articolo III-269 un paragrafo che consente al Consiglio dei ministri, deliberando all'unanimità, di rendere applicabile la procedura legislativa ordinaria a determinati aspetti del diritto di famiglia. L'intento di questa clausola passerella specifica è di evitare il ricorso a una modifica della costituzione.

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COOPERAZIONE GIUDIZIARIA IN MATERIA PENALE

In seguito all'abolizione del terzo pilastro, i molteplici atti attualmente invalsi (posizioni comuni, decisioni, decisioni quadro, convenzioni) sono stati sostituiti dalle leggi e dalle leggi quadro adottate mediante procedura legislativa ordinaria (potere legislativo comune del Parlamento e del Consiglio dei ministri e controllo da parte della Corte di giustizia), ad eccezione della procura europea (vedi oltre).

In materia di cooperazione giudiziaria penale e di diritto penale, il progetto costituzionale prevedeva di regola la maggioranza qualificata. In seguito al dibattito e onde evitare una regressione verso l'unanimità, la CIG ha apportato una modifica, chiamata "freno d'emergenza" : la clausola prevede che, qualora uno Stato membro ritenga che un progetto di legge o di legge quadro incida sugli aspetti fondamentali del proprio ordinamento giudiziario penale, esso può adire il Consiglio europeo per porre fine alla procedura legislativa ordinaria. In seguito a discussione e entro quattro mesi, il Consiglio europeo può scegliere se rinviare il progetto al Consiglio e ricominciare la procedura ordinaria oppure se chiedere alla Commissione o al gruppo di Stati membri che hanno presentato il progetto di ripresentarne uno nuovo. Se, dopo quattro mesi d'inattività del Consiglio europeo sul progetto iniziale o di dodici mesi di discussioni in seno al Consiglio sul nuovo progetto, la legge o legge quadro non è stata ancora adottata, un terzo degli Stati membri può far scattare una cooperazione rinforzata. La procedura è semplificata in quanto si ritiene che l'autorizzazione preliminare prevista dalle norme generali sia automaticamente concessa.

Il diritto d'iniziativa legislativa in questo campo rimane ripartito tra la Commissione e gli Stati membri, anche se la convenzione introduce un quorum per la presentazione di un'iniziativa (un quarto degli Stati membri, vale a dire 7 paesi in un'Unione a 25 o a 27), mentre secondo l'articolo 34 del trattato UE il diritto di iniziativa poteva essere esercitato da ciascun paese singolarmente. Questa modifica lascia immaginare una diminuzione del numero di iniziative da parte degli Stati membri che spesso non rispondono a interessi veramente condivisi a livello europeo.

Principi fondamentali, procedura penale e diritto penale sostanziale

Analogamente alla cooperazione giudiziaria in materia civile, la costituzione sancisce il principio del riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie in materia penale, come stabilito a livello politico a Tampere. Il principio diventa l'architrave della cooperazione giudiziaria in materia penale, contribuendo così a favorire la fiducia reciproca tra le autorità competenti degli Stati membri (come previsto dall'articolo I-42 del trattato costituzionale).

La cooperazione comprende inoltre il ravvicinamento degli ordinamenti, grazie all'adozione di norme minime nei settori seguenti:

La procedura penale. L'articolo III-270 della costituzione introduce tre settori d'intervento:

In seguito alle modifiche apportate al progetto costituzionale dalla conferenza intergovernativa (CIG), il ravvicinamento degli ordinamenti penali può in ogni caso compiersi unicamente nella misura del necessario e tenendo conto delle differenze tra le tradizioni e i sistemi giuridici degli Stati membri.

Il diritto penale sostanziale. L'articolo III-271 stabilisce che l'Unione può definire le infrazioni penali e le sanzioni relative ad un elenco di reati gravi a carattere transfrontalierio in dieci settori: terrorismo, traffico di droga, criminalità organizzata (per la quale l'articolo 31, paragrafo 1, lettera e) del trattato UE prevede già l'adozione di norme minime), tratta degli esseri umani, sfruttamento sessuale delle donne e dei bambini, traffico d'armi, riciclaggio del denaro, corruzione, contraffazione di mezzi di pagamento, criminalità informatica.

Come per gli elementi specifici della procedura penale, questo elenco non è esaustivo: il Consiglio dei ministri può decidere di ampliarlo, all'unanimità e previa approvazione del Parlamento europeo.

Inoltre, il Consiglio può adottare, sempre all'unanimità, norme minime relative agli elementi costitutivi delle infrazioni penali e alle sanzioni applicabili (diritto penale sostanziale), qualora il ravvicinamento degli ordinamenti risulti indispensabile per garantire l'attuazione efficace di una politica dell'Unione in un settore già oggetto di misure di armonizzazione. Questo criterio si applicherà in particolare alla lotta al razzismo e alla xenofobia, alle frodi ai danni degli interessi finanziari dell'Unione, all'evasione fiscale, ai crimini ambientali e alla falsificazione dell'euro.

Prevenzione della criminalità

L'articolo III-272 del trattato costituzionale costituisce la base giuridica specifica per la prevenzione della criminalità. L'articolo prevede la possibilità di adottare misure di incoraggiamento e di sostegno, pur non operando un ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari.

Eurojust

L'articolo III-273 amplia e definisce meglio le competenze operative di Eurojust. L'articolo 31 del trattato UE, modificato dal trattato di Nizza, prevede che Eurojust può chiedere a uno Stato membro di avviare un'inchiesta, ma senza che la richiesta abbia effetto vincolante. Come risultato della discussione nell'ambito della CIG, il trattato prevede che d'ora in poi Eurojust potrà personalmente:

Le azioni di Eurojust devono rispettare la Carta dei diritti fondamentali e sono passibili del controllo giurisdizionale della Corte di giustizia .

Procura europea

La proposta della convenzione sulla procura europea ha subito notevoli modifiche in seno alla CIG. L'attuale articolo III-274 della costituzione prevede che il Consiglio, deliberando all'unanimità e previa approvazione del Parlamento europeo, può istituire una procura europea a partire da Eurojust, ma solo per combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione. La procura sarà competente a individuare, perseguire e rinviare a giudizio gli autori e i complici di questo tipo di reati.

La costituzione lascia tuttavia un spiraglio aperto prevedendo la possibilità che il Consiglio europeo estenda le attribuzioni della procura alla lotta contro la criminalità grave a dimensione transfrontaliera. Una tale decisione, che potrà essere contemporanea o successiva all'istituzione della procura, dovrà essere presa all'unanimità, previo approvazione del Parlamento e consultazione della Commissione.

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COOPERAZIONE DI POLIZIA

Come per la cooperazione giudiziaria in materia penale, l'abolizione del terzo pilastro si ripercuote anche sulle procedure per la cooperazione di polizia.

I poteri dell'Unione in materia non sono molto cambiati rispetto al trattato UE, dal momento che il campo di applicazione della cooperazione tra le autorità competenti (articolo III-275) è lo stesso di quello previsto all'articolo 30 del trattato UE. Le disposizioni relative all'esercizio delle competenze operative tra le autorità nazionali e quelle per gli interventi sul territorio di un altro Stato membro (articolo III-277) rimangono soggette alla regola dell'unanimità, mentre per le misure legate alla cooperazione non operativa basta la maggioranza qualificata.

Le disposizioni dell'articolo III-276 riguardanti Europol riprendono in modo sintetico l'articolo 30 del trattato UE, rafforzando i poteri dell'ufficio nel caso di "criminalità grave che interessa due o più Stati membri" e consentendogli di garantire il coordinamento, l'organizzazione e la realizzazione d'inchieste condotte insieme alle autorità nazionali. è tuttavia previsto, con formula analoga a quella dell'articolo 32 del trattato UE, che ogni azione operativa di Europol sia condotta in collegamento con le autorità nazionali e che l'applicazione delle misure coercitive sia di competenza esclusiva delle pertinenti autorità nazionali.

Europol è soggetto al controllo del Parlamento, in associazione coi parlamenti nazionali. Questi atti devono rispettare la Carta dei diritti fondamentali e sono passibili del controllo giurisdizionale della Corte di giustizia.

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LOTTA CONTRO LA FRODE

Per quanto riguarda la lotta contro la frode, la costituzione conserva all'articolo III-415 la formulazione dell'articolo 280 del trattato CE. è però stata soppressa l'ultima parte del paragrafo 4 che disponeva che le misure contro la frode e per la relativa prevenzione a danno degli interessi finanziari dell'Unione non riguardano l'applicazione del diritto penale nazionale o l'amministrazione della giustizia negli Stati membri. Questa modifica permetterà all'Unione di dotarsi degli strumenti giuridici in materia penale necessari per proteggere i propri interessi finanziari.

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NON DISCRIMINAZIONE, CITTADINANZA E LIBERA CIRCOLAZIONE DELLE PERSONE

Il titolo II della terza parte del trattato costituzionale è dedicato alla non discriminazione e alla cittadinanza. Vanno sottolineate tre novità:

Analogamente all'articolo 18 del trattato CE, l'articolo I-10, paragrafo 2, individua, fra i diritti che fanno parte della cittadinanza, il diritto alla libertà di circolazione e di soggiorno. La novità maggiore del trattato costituzionale consiste nell'articolo III-125 che ha esteso le competenze dell'Unione ai settori esclusi dal trattato di Nizza, ovvero alle misure riguardanti i passaporti, le carte d'identità, i titoli di soggiorno e altri documenti simili, nonché alle misure riguardanti la sicurezza o la protezione sociale. In tali casi, è prevista l'adozione di una legge all'unanimità, previa consultazione del Parlamento europeo.

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I protocolli

Analogamente ai trattati CE e UE, diversi protocolli completano il disposto costituzionale in materia di SLSG, in particolare quello sull'integrazione dell'acquis di Schengen nell'ambito dell'Unione europea e quelli che fissano i regimi speciali applicabili ad alcuni Stati membri (Regno Unito, Irlanda, Danimarca).

Non avendo la convenzione esaminato questi protocolli, la CIG si è occupata di adattarli al nuovo quadro costituzionale. Tra le novità figurano:

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TABELLA RIASSUNTIVA

Articoli Argomento Osservazioni
I-42 Disposizioni particolari relative allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia Disposizioni nuove
III-124 Lotta contro le discriminazioni Modifiche di rilievo
III-125 Misure riguardanti il diritto alla libera circolazione e al soggiorno
III-126 Cittadinanza -
III-127 Protezione diplomatica e consolare Modifiche di rilievo
III-128
III-129
Cittadinanza -
III-136 Libera circolazione dei lavoratori, prestazioni sociali Modifiche di rilievo
III-160 Congelamento dei beni
III-257 Definizione dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia Disposizioni nuove
III-258 Ruolo del Consiglio europeo
III-259 Ruolo dei parlamenti nazionali
III-260 Meccanismi di valutazione
III-261 Cooperazione operativa
III-262 Misure sull'ordine pubblico e la sicurezza interna -
III-263 Cooperazione amministrativa nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia -
III-264 Diritto d'iniziativa Modifiche di rilievo
III-265 Controlli alle frontiere Modifiche di rilievo
III-266 Asilo
III-267 Immigrazione
III-268 Principio di solidarietà Disposizioni nuove
III-269 Cooperazione giudiziaria in materia civile Modifiche di rilievo
III-270 Cooperazione giudiziaria in materia penale -
III-271 Ravvicinamento delle norme penali, infrazioni e sanzioni -
III-272 Misure d'incentivazione nel settore della prevenzione del crimine Disposizioni nuove
III-273 Eurojust Modifiche di rilievo
III-274 Procura europea Disposizioni nuove
III-275 Cooperazione di polizia non operativa Modifiche di rilievo
III-276 Europol
III-277 Interventi sul territorio di un altro Stato membro -
III-377 Competenza della Corte di giustizia sulle operazioni dei servizi di repressione del crimine
III-415 Lotta contro la frode Modifiche di rilievo

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Queste schede non vincolano giuridicamente la Commissione Europea, sono esclusivamente informative e non intendono fornire un'interpretazione autentica del testo della costituzione.


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