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LA CONSTRUCTION EUROPÉENNE À TRAVERS LES TRAITÉS >

Les politiques de l'Union


La justice et les affaires intérieures


Introduction
Frontières, asile et immigration
Coopération judiciaire en matière civile
Coopération judiciaire en matière pénale
Coopération policière
Lutte contre la fraude
Non-discrimination, citoyenneté et libre circulation des personnes
Les protocoles
Tableau récapitulatif

INTRODUCTION

La Constitution introduit des avancées très importantes en matière de justice et d'affaires intérieures (JAI), en particulier la suppression du troisième pilier et la quasi-généralisation de la méthode communautaire. Par rapport au projet présenté par la Convention , la Conférence intergouvernementale (CIG) a apporté des modifications ponctuelles.

Les dispositions actuelles sont rassemblées dans un seul chapitre (le Chapitre IV du Titre III de la Partie III). La définition générale de l'espace de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ) est contenue dans les articles I-42 et III-257 du traité: « L'Union offre à ses citoyens un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures ». L'article I-42 distingue les domaines d'action de l'Union en la matière, à savoir le domaine législatif et la coopération opérationnelle (cette dernière constituant une spécificité propre à la JAI).

L'article III-257 fait référence aux principes de :

De plus, à la lumière des conclusions du Conseil européen de Tampere, il a été considéré opportun d'ajouter la référence à l'accès à la justice, notamment en matière civile.

Le rôle des parlements nationaux est précisé dans les articles I-42 et III-259. Dans le système actuel, les parlements nationaux participent à l'adoption des normes applicables par l'intermédiaire de la ratification nationale des conventions. Cet instrument juridique ne figurant plus dans la Constitution, trois mesures permettent dorénavant aux parlements de continuer à jouer un rôle important en matière de contrôle de la mise en œuvre de cette politique:

  1. le recours au « mécanisme d'alerte précoce » en matière de subsidiarité, qui peut être déclenché par un quart des parlements nationaux ;
  2. la participation au contrôle politique d'Europol et à l'évaluation des activités d'Eurojust, ce qui représente une nouveauté ;
  3. l'information sur la teneur et les résultats du mécanisme d'évaluation mutuelle (« examen par les pairs »), menée en collaboration avec la Commission.

Cette dernière disposition (article III-260) prévoit l'application d'un mécanisme déjà mis en pratique avec succès ces dernières années. Il permet de suivre la mise en œuvre concrète au niveau opérationnel des politiques de l'Union par les autorités policières et judiciaires, tout en favorisant dans le même temps la reconnaissance mutuelle entre les États membres.

Les parlements nationaux seront à l'avenir également toujours tenus au courant des travaux du Comité en matière de sécurité intérieure, qui est dans une certaine mesure le successeur d'un comité de coordination appelé « comité 36 », suivant le numéro de l'article du traité sur l'Union européenne (traité UE) qui l'a institué. L'article III-261 prévoit en effet de redéfinir sa mission : chargé aujourd'hui de contribuer à la préparation des travaux du Conseil dans le domaine de la coopération policière et judiciaire, ce nouveau Comité permanent mènera dorénavant seulement des travaux de promotion et de renforcement de la coopération opérationnelle entre les autorités compétentes en matière de police et de sécurité intérieure.

Ce concept de sécurité intérieure est propre à l'espace de liberté, de sécurité et de justice, la CIG utilisant le concept de « sécurité nationale », plus large et moins ponctuel, plutôt dans la partie I de la Constitution, à propos de l'identité nationale des États membres.

La coopération administrative (non opérationnelle) des services compétents est assurée par l'article III-263, qui ne change rien aux dispositions de l'actuel article 66 du traité instituant la Communauté européenne (traité CE), qui prévoit, en vertu du traité de Nice, que les mesures de coopération sont adoptées par le Conseil statuant à la majorité qualifiée.

Concernant les compétences de la Cour de justice dans le domaine de la JAI, le traité constitutionnel supprime les limitations et dérogations prévues aux articles 68 du traité CE et 35 du traité UE, lui permettant notamment de statuer sur les manquements des pays membres dans ce domaine. Cependant, les exceptions liées au contrôle de validité et de proportionnalité des opérations policières, au maintien de l'ordre public et à la sauvegarde de la sécurité intérieure, prévues à l'article 35, paragraphe 5, du traité UE, sont confirmées à l'article III-377.

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FRONTIÈRES, ASILE ET IMMIGRATION

Dans la Constitution, les politiques relatives aux contrôles aux frontières ainsi qu'à l'asile et à l'immigration deviennent des politiques communes. Les dispositions concernant ces domaines ne différent pas par rapport à celles proposées par les conventionnels.

Le nouveau traité énonce comme règle générale dans ce domaine le principe de solidarité et de partage équitable des responsabilités, y compris pour les implications financières (article III-268), alors que le titre IV du traité CE ne prévoit le principe de « partage du fardeau » que pour l'accueil des réfugiés et des personnes déplacées en cas d'afflux massif.

En ce qui concerne les procédures, la Commission dispose dorénavant du monopole du droit d'initiative législative (comme cela avait déjà été prévu par le traité d'Amsterdam, à partir du 1er mai 2004). Cependant, le texte constitutionnel supprime la clause (article 67 du traité CE) qui oblige la Commission d'examiner les demandes venant d'un État membre.

Toutes les mesures sont adoptées par des lois ou lois-cadres et par la procédure législative ordinaire, sauf les mesures d'urgence en cas d'afflux soudain pour lesquelles le Parlement est seulement consulté. La majorité qualifiée est étendue à tous les domaines de ces politiques, ce qui constitue une nouvelle avancée par rapport aux modifications de procédure introduites par le traité de Nice. Contrairement au traité CE, le nouveau traité constitutionnel établit des principes à suivre pour chacune des politiques de ce domaine.

Contrôle des personnes aux frontières

L'article 62 du traité CE est remplacé par l'article III-265. Trois changements principaux sont à souligner :

Asile

La mention de règles minimales ayant été abandonnée, l'article III-266 de la Constitution intègre la notion de « système européen commun d'asile » comportant pour les ressortissants des pays tiers :

En ce qui concerne les personnes déplacées en cas d'afflux massif, l'Union ne reconnaît pas un statut uniforme mais seulement la possibilité d'établir un système commun de protection temporaire, dans le respect des dispositions de la convention de Genève.

L'importance du volet externe de la politique d'asile s'exprime dans la disposition qui permet l'adoption de mesures portant sur le partenariat et la coopération avec des pays tiers pour gérer les flux de personnes demandant l'asile ou une protection subsidiaire ou temporaire.

Immigration

La politique commune en matière d'immigration (article III-267) comprend la gestion efficace des flux migratoires, le traitement équitable des ressortissants de pays tiers en séjour régulier, la prévention de et la lutte contre l'immigration illégale, la traite des êtres humains (en particulier des femmes et des enfants).

La Constitution consacre l'évolution entamée par le traité d'Amsterdam , en mentionnant une disposition attribuant des pouvoirs explicites à l'Union en matière de conclusion d'accords visant la réadmission des ressortissants en séjour irrégulier.
Les nouveautés les plus importantes concernent les ressortissants en séjour régulier: l'Union peut désormais adopter des mesures d'encouragement et de soutien à l'intégration des immigrés, à l'exclusion de toute harmonisation des législations nationales (exactement comme dans le cas de la prévention du crime).

En outre, l'article III-267 constitue clairement la base juridique pour définir les droits des ressortissants des pays tiers. Les États membres conservent, toutefois, leur compétence pour décider du nombre d'admissions de ressortissants en provenance de pays tiers, à des fins d'emploi. Ce paragraphe revêt une importance particulière parce que, même s'il n'affecte ni l'accès au marché de l'emploi des ressortissants déjà installés dans un État membre, ni les entrées à d'autres fins (notamment les cas du regroupement familial ou des études), il constitue une réserve de compétence nationale importante dans la définition commune de la politique d'immigration..

Enfin, aucun changement n'a été apporté à la lutte contre l'immigration clandestine et à la prévision de sanctions pénales, figurant déjà à l'article 63 du traité CE, sauf en ce qui concerne le nouvel alinéa sur la traite des êtres humains.

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COOPÉRATION JUDICIAIRE EN MATIÈRE CIVILE

Comme dans l'article 65 du traité CE actuel, la coopération judiciaire reste limitée aux matières civiles ayant une incidence transfrontière, toujours « dans la mesure nécessaire au bon fonctionnement du marché intérieur ».

Le principe de la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires et extrajudiciaires est inscrit dans le traité constitutionnel comme une pierre angulaire sur laquelle se fonde la coopération judiciaire dans ce domaine. La mention des « mesures de rapprochement » est également très importante puisque la liste des domaines dans lesquels l'Union peut adopter de telles mesures est élargie, incluant ceux visant à assurer un niveau élevé d'accès à la justice, l'élimination des obstacles au bon déroulement des procédures civiles, le développement de méthodes alternatives de résolution des litiges et le soutien à la formation des personnels de justice.

Comme décidé par le traité de Nice, toutes les mesures législatives seront régies par la procédure du vote à la majorité qualifiée et de la codécision, à l'exception des aspects touchant au droit de la famille ayant une incidence transfrontière, pour lesquels l'unanimité est maintenue.

Toutefois, la Constitution a estimé nécessaire d'ajouter à l'article III-269 un paragraphe permettant au Conseil des ministres, statuant à l'unanimité, de rendre applicable la procédure législative ordinaire à certains aspects du droit de la famille. Cette clause-passerelle spécifique permettrait d'éviter de devoir recourir à une modification de la Constitution.

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COOPÉRATION JUDICIAIRE EN MATIÈRE PÉNALE

Suite à l'abolition du troisième pilier, la panoplie d'actes actuellement utilisés (positions communes, décisions, décisions-cadres, conventions) disparaît pour être remplacée par des lois et des lois-cadre adoptées par le biais de la procédure législative ordinaire (co-législation du Parlement et du Conseil des ministres et contrôle de la Cour de justice), sauf pour le parquet européen (voir plus en bas).

Dans le projet constitutionnel la majorité qualifiée était proposée comme la règle en matière de coopération judiciaire pénale et de droit pénal. Suite au débat et afin d'éviter une régression à l'unanimité, la CIG a introduit une modification, appelée «emergency brake» . Cette clause prévoit que, lorsqu'un État membre estime qu'un projet de loi ou de loi-cadre porte atteinte aux aspects fondamentaux de son système judiciaire pénal, il peut saisir le Conseil européen afin d'interrompre la procédure législative ordinaire. Après une discussion et dans un délai de quatre mois, le Conseil européen a le choix entre renvoyer le projet au Conseil et redémarrer la procédure ordinaire ou demander, soit à la Commission soit au groupe d'États membres qui ont présenté le projet, d'en introduire un nouveau. Si, au bout de quatre mois d'inactivité du Conseil européen sur le projet initial ou de douze mois de discussions au Conseil sur un nouveau, la loi ou la loi-cadre n'a pas encore été adoptée, un tiers des États membre peut déclencher une coopération renforcée. La procédure est simplifiée, puisque l'autorisation préliminaire prévue par les règles générales est réputée comme accordée automatiquement.

Le droit d'initiative législative dans le domaine demeure partagée entre la Commission et les États membres, mais la Convention instaure un « quorum » pour déposer une initiative (un quart des États membres, c'est-à-dire 7 pays dans une Union élargie à 25 ou 27), alors que l'article 34 du traité UE prévoit que chaque État peut exercer son droit d'initiative. Cette modification laisse présager une diminution du nombre des initiatives de la part des États membres qui, souvent, ne répondent pas à des intérêts véritablement partagés au niveau européen.

Principes fondamentaux, procédure pénale et droit pénal matériel
À l'instar de la coopération judiciaire civile, le principe de la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires en matière pénale est ancré dans la Constitution, tel qu'approuvé au niveau politique à Tampere. Ce principe devient la pierre angulaire de la coopération judiciaire en matière pénale, contribuant ainsi à favoriser la confiance mutuelle entre les autorités compétentes des États membres (comme prévu par l'article I-42 du traité constitutionnel).

La coopération inclut également le rapprochement des législations, grâce à l'adoption de règles minimales dans les domaines suivants :

La procédure pénale. La Constitution introduit, à travers l'article III-270, trois domaines d'intervention :

Suite aux modifications apportées par la conférence intergouvernementale (CIG) au projet constitutionnel, ce rapprochement des législations pénales ne peut de toute façon avoir lieu que «dans la mesure où cela est nécessaire» et en tenant compte des «différences entre les traditions et systèmes juridiques des États membres».

Le droit pénal matériel. L'article III-271 dispose que l'Union peut définir les infractions pénales et les sanctions portant sur une liste de crimes graves et transfrontaliers comprenant dix domaines : terrorisme, trafic de drogue, criminalité organisée (pour laquelle l'article 31(1), point e) du traité UE prévoit déjà l'adoption de règles minimales), traite d'êtres humains, exploitation sexuelle des femmes et des enfants, trafic d'armes, blanchiment d'argent, corruption, contrefaçon de moyens de paiements, criminalité informatique.

Tout comme pour les éléments spécifiques de la procédure pénale, cette liste n'est pas exhaustive : le Conseil des ministres peut, à l'unanimité et après approbation du Parlement européen, décider de l'élargir.

De plus, le Conseil peut adopter, toujours à l'unanimité, des règles minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et aux sanctions applicables (droit pénal matériel), lorsque le rapprochement des législations s'avère indispensable pour assurer la mise en œuvre efficace d'une politique de l'Union dans un domaine qui a déjà fait l'objet de mesures d'harmonisation. Ce critère permettra de couvrir notamment la lutte contre le racisme et la xénophobie, la fraude affectant les intérêts financiers de l'Union, l'évasion fiscale, les crimes environnementaux et la falsification de l'euro.

Prévention du crime

L'article III-272 du traité constitutionnel constitue la base juridique spécifique à la prévention de la criminalité. Cet article prévoit la possibilité d'adopter des mesures d'encouragement et de soutien, sans pour autant mettre en œuvre un rapprochement des dispositions législatives et réglementaires.

Eurojust

L'article III-273 élargit et identifie mieux les compétences opérationnelles d'Eurojust. L'article 31 du traité UE, modifié par le traité de Nice, prévoit qu'Eurojust est habilité à demander à un État membre d'ouvrir une enquête sans que cette demande n'ait d'effet contraignant. Après discussion au sein de la CIG, le traité prévoit que dorénavant Eurojust pourra lui-même:

Les actions d'Eurojust doivent respecter la Charte des Droits fondamentaux et sont susceptibles d'être soumises à un contrôle juridictionnel de la Cour de Justice .

Parquet européen

La proposition de la Convention concernant le Parquet européen a fait l'objet de modifications importantes lors de la CIG. L'article III-274 de la Constitution prévoit maintenant que le Conseil, statuant à l'unanimité et après approbation du Parlement européen, peut établir un Parquet européen à partir d'Eurojust, mais uniquement pour combattre les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union. Les tâches du Parquet comprendront la recherche, la poursuite et le renvoi en jugement des auteurs et complices de ce genre d'infractions.

Toutefois, la Constitution laisse une fenêtre ouverte en prévoyant la possibilité pour le Conseil européen d'étendre les attributions du Parquet à la lutte contre la criminalité grave ayant une dimension transfrontalière. Cette décision pourra intervenir simultanément ou après celle établissant le Parquet et devra être prise à l'unanimité, après approbation du Parlement et consultation de la Commission.

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COOPÉRATION POLICIÈRE

Tout comme pour la coopération judiciaire en matière pénale, l'abolition du troisième pilier affecte aussi les procédures prévues pour la coopération policière.

Les pouvoirs de l'Union en la matière n'ont pas beaucoup évolué par rapport au traité UE puisque le champ d'application de la coopération entre les autorités compétentes (article III-275) est le même qu'en vertu de l'article 30 du traité UE. Les dispositions relatives à l'exercice des compétences opérationnelles entre les autorités nationales et celles relatives aux interventions sur le territoire d'un autre État membre (article III-277) resteront soumises à la règle de l'unanimité, alors que pour les mesures liées à la coopération non opérationnelle, la majorité qualifiée sera suffisante.

Les dispositions de l'article III-276 concernant Europol reprennent de manière synthétique l'article 30 du traité UE. Elles renforcent les pouvoirs de l'office dans les cas de « criminalité grave affectant deux ou plusieurs États membres », en lui permettant d'assurer la coordination, l'organisation et la réalisation d'enquêtes menées conjointement avec les autorités nationales. Cependant, avec une formule analogue à celle de l'article 32 du traité UE, il est prévu que toute action opérationnelle d'Europol doit être menée en liaison avec les autorités nationales et que l'application des mesures de contrainte relève exclusivement des agents nationaux.

Le Parlement exerce un contrôle sur Europol, en association avec les parlements nationaux. Ces actes doivent respecter la Charte des Droits fondamentaux et sont susceptibles de subir un contrôle juridictionnel de la Cour de justice.

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LUTTE CONTRE LA FRAUDE

En ce qui concerne la lutte contre la fraude, la Constitution conserve dans son article III-415 le libellé de l'article 280 du traité CE. Cependant, il supprime la dernière partie du paragraphe 4 qui disposait que « les mesures contre la fraude et la prévention de la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union ne concernent ni l'application du droit pénal national ni l'administration de la justice dans les États membres ». Ce changement permettra à l'Union de se doter des instruments juridiques en matière pénale nécessaires pour protéger ses intérêts financiers.

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NON-DISCRIMINATION, CITOYENNETÉ ET LIBRE CIRCULATION DES PERSONNES

Le titre II de la troisième partie du traité constitutionnel est consacré à la « non-discrimination et à la citoyenneté ». Trois innovations sont à souligner :

Parmi les droits faisant partie de la citoyenneté, l'article I-10, paragraphe 2, établit, tout comme l'article 18 du traité CE, le droit à la liberté de circulation et de séjour. La nouveauté majeure présentée dans le traité constitutionnel est l'article III-125, qui a étendu les compétences de l'Union aux domaines que le traité de Nice avait exclus, c'est-à-dire aux mesures concernant les passeports, les cartes d'identité, les titres de séjour et autres documents assimilés, ainsi que les mesures concernant la sécurité ou la protection sociale. Dans ces cas-là, il est prévu l'adoption d'une loi à l'unanimité, après consultation du Parlement européen.

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LES PROTOCOLES

Comme dans les traités CE et UE, les dispositions en matière d'ESLJ de la Constitution sont complétées par plusieurs protocoles, notamment celui relatif à l'acquis de Schengen intégré dans le cadre de l'Union, ainsi que ceux fixant des régimes spéciaux applicables à certains États membres (Royaume-Uni, Irlande, Danemark).

La Convention n'ayant pas examiné ces protocoles, c'est la CIG qui s'est chargée de les adapter au nouveau cadre constitutionnel. Parmi les nouveautés apportées, il convient de signaler que :

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TABLEAU RÉCAPITULATIF

Articles Sujet Remarques
I-42 Dispositions particulières à la mise en œuvre de l'espace de liberté, de sécurité et de justice Dispositions nouvelles
III-124 Lutte contre les discriminations Modifications importantes
III-125 Mesures concernant le droit à la liberté de circulation et de séjour
III-126 Citoyenneté -
III-127 Protection diplomatique et consulaire Modifications importantes
III-128
III-129
Citoyenneté -
III-136 Libre circulation des travailleurs, prestations sociales Modifications importantes
III-160 Gel des avoirs
III-257 Définition de l'espace de liberté, de sécurité et de justice Dispositions nouvelles
III-258 Rôle du Conseil européen
III-259 Rôle des parlements nationaux
III-260 Mécanismes d'évaluation
III-261 Coopération opérationnelle
III-262 Mesures d'ordre public et de sécurité intérieure -
III-263 Coopération administrative dans l'espace de liberté, de sécurité et de justice -
III-264 Droit d'initiative Modifications importantes
III-265 Contrôle aux frontières Modifications importantes
III-266 Asile
III-267 Immigration
III-268 Principe de solidarité Dispositions nouvelles
III-269 Coopération judiciaire en matière civile Modifications importantes
III-270 Coopération judiciaire en matière pénale -
III-271 Rapprochement des normes pénales, infractions et sanctions -
III-272 Mesures d'encouragement dans le domaine de la prévention du crime Dispositions nouvelles
III-273 Eurojust Modifications importantes
III-274 Parquet européen Dispositions nouvelles
III-275 Coopération policière non opérationnelle Modifications importantes
III-276 Europol
III-277 Intervention sur le territoire d'un autre État membre -
III-377 Compétence de la Cour de Justice sur les opérations des services répressifs
III-415 Lutte contre la fraude Modifications importantes

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Ces fiches n'engagent pas juridiquement la Commission européenne, ne prétendent pas à l'exhaustivité et n'ont pas de valeur interprétative du texte de la Constitution.


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