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LA CONSTRUCCIÓN EUROPEA A TRAVÉS DE LOS TRATADOS >

Las políticas de la Unión


Justicia y asuntos de interior


Introducción
Fronteras, asilo e inmigración
La cooperación judicial en materia civil
La cooperación judicial en materia penal
La cooperación policial
La lucha contra el fraude
No discriminación, ciudadanía y libre circulación de personas
Protocolos
Cuadro recapitulativo

INTRODUCCIÓN

La Constitución introduce avances muy importantes en materia de justicia y asuntos de interior, en particular la supresión del tercer pilar y la práctica generalización del método comunitario. La Conferencia Intergubernamental (CIG) ha efectuado modificaciones puntuales del proyecto presentado por la Convención .

Las disposiciones actuales se recogen en un solo capítulo (el Capítulo IV del Título III de la Parte III). Los artículos I-42 y III-257 del Tratado recogen la definición general del espacio de libertad, seguridad y justicia: «La Unión ofrece a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores». El artículo I-42 distingue los ámbitos de acción de la Unión en la materia, es decir, el ámbito legislativo y la cooperación operativa (que constituye un aspecto específico de JAI).

El artículo III-257 hace referencia a los principios de:

Además, a la luz de las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere, se consideró conveniente añadir una referencia al acceso a la justicia, en particular en materia civil.

Los artículos I-42 y III-259 precisan el cometido de los parlamentos nacionales . En el sistema actual, los parlamentos nacionales participan en la adopción de normas aplicables mediante la ratificación nacional de convenios. Dado que este instrumento jurídico no figura en la Constitución, a partir de ahora tres medidas permitirán a los parlamentos seguir desempeñando un papel importante en cuanto al control de la aplicación de esta política:

Esta última disposición (artículo III-260) prevé la aplicación de un mecanismo puesto en práctica con éxito estos últimos años, que permite el seguimiento de la aplicación operativa concreta de las políticas de la Unión por parte de las autoridades policiales y judiciales, favoreciendo al mismo tiempo el reconocimiento mutuo entre los Estados miembros.

Asimismo, en el futuro, los parlamentos nacionales siempre estarán informados de las actividades del Comité en materia de seguridad interior, el cual es en cierta medida el sucesor de un comité de coordinación denominado «Comité 36», que recibía este nombre por el número del artículo del Tratado de la Unión Europea (Tratado UE) que lo creó. El artículo III-261 contempla la redefinición de su misión: actualmente contribuye a preparar las tareas del Consejo sobre cooperación policial y judicial; en lo sucesivo, este nuevo Comité permanente sólo realizará trabajos de promoción y refuerzo de la cooperación operativa entre las autoridades competentes en materia de policía y seguridad interior.

El concepto de seguridad interior es propio del espacio de libertad, seguridad y justicia; la CIG utiliza el concepto de «seguridad nacional», más amplio y menos puntual, en la parte I de la Constitución con respecto a la identidad nacional de los Estados miembros.

El artículo III-263 garantiza la cooperación administrativa (no operativa) entre los servicios competentes y no modifica lo dispuesto en el actual artículo 66 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado CE), que establece, en virtud del Tratado de Niza, que es el Consejo el que adopta las medidas de cooperación por mayoría cualificada.

En cuanto a las competencias del Tribunal de Justicia en el ámbito de la justicia y asuntos de interior, el Tratado Constitucional suprime las limitaciones y excepciones previstas en los artículos 68 del Tratado CE y 35 del Tratado UE, permitiéndole pronunciarse concretamente sobre los incumplimientos de los países miembros en este ámbito. Sin embargo, el artículo III-377 mantiene las excepciones relativas al control de la validez y proporcionalidad de las operaciones policiales, al mantenimiento del orden público y a la salvaguardia de la seguridad interior, previstas en el apartado 5 del artículo 35 del Tratado UE.

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FRONTERAS, ASILO E INMIGRACIÓN

La Constitución convierte en políticas comunes las relativas a controles en las fronteras, asilo e inmigración. Las disposiciones relativas a estos sectores no difieren de las propuestas por los Miembros de la Convención.

El nuevo Tratado enuncia como norma general en este ámbito el principio de solidaridad y de reparto equitativo de la responsabilidad, incluido el aspecto financiero (artículo III-268), mientras que el título IV del Tratado CE sólo preveía el principio de «reparto de la carga» para la recepción de refugiados y desplazados en caso de afluencia masiva.

En cuanto a los procedimientos, la Comisión pasará a tener el monopolio del derecho de iniciativa legislativa (como preveía el Tratado de Amsterdam a partir del 1 de mayo de 2004). No obstante, el texto constitucional suprime la cláusula (artículo 67 del Tratado CE) que obliga a la Comisión a examinar las solicitudes procedentes de los Estados miembros.

Todas las medidas se adoptarán mediante leyes o leyes marco y por el procedimiento legislativo ordinario, salvo las medidas urgentes en caso de afluencia súbita, para las que sólo se consulta al Parlamento. La mayoría cualificada se extiende a todos los ámbitos de estas políticas, lo que supone un nuevo avance respecto a las modificaciones de procedimiento introducidas por el Tratado de Niza. Contrariamente al Tratado CE, el nuevo Tratado Constitucional establece los principios que deben seguirse para cada una de las políticas de dicho ámbito.

Control de las personas en las fronteras

El artículo III-265 sustituye al artículo 62 del Tratado CE. Cabe destacar tres cambios principales:

Asilo

Se abandona la mención de normas mínimas. El artículo III-266 de la Constitución incluye el concepto de «sistema europeo común de asilo» que, para los nacionales de terceros países, implica:

En cuanto a los desplazados en caso de afluencia masiva, la Unión no reconoce un estatuto uniforme, sino sólo la posibilidad de establecer un sistema común de protección temporal, con arreglo a la Convención de Ginebra.

La importancia del componente externo de la política de asilo se refleja en la norma que permite adoptar medidas de asociación y cooperación con terceros países para gestionar los flujos de personas que solicitan asilo o protección subsidiaria o temporal.

Inmigración

La política común en materia de inmigración (artículo III-267) incluye la gestión eficaz de los flujos migratorios, el trato equitativo de los nacionales de terceros países en situación regular de residencia, así como la prevención y lucha contra la inmigración ilegal y la trata de seres humanos (en particular, mujeres y niños).

La Constitución, al incluir una disposición que permite explícitamente a la Unión celebrar acuerdos para la readmisión de nacionales en situación de residencia ilegal, consagra la evolución iniciada por el Tratado de Amsterdam . Las novedades más importantes son las relativas a los nacionales en situación regular de residencia: la Unión podrá adoptar medidas de fomento y apoyo a la integración de los inmigrantes, con exclusión de toda armonización de las legislaciones nacionales (exactamente tal y como en el caso de la prevención de delitos).

Asimismo, el artículo III-267 constituye claramente el fundamento jurídico para definir los derechos de los nacionales de terceros países. Sin embargo, los Estados miembros conservan sus competencias para decidir el número de nacionales de terceros países que admitirán con el fin de buscar trabajo. Este apartado reviste una importancia particular ya que, aunque no afecta al acceso al mercado laboral de los nacionales de terceros países ya instalados en un Estado miembro ni a las admisiones para otros fines (en particular, en caso de reagrupación familiar o de estudios), constituye una reserva importante de competencia nacional dentro de la definición común de la política de inmigración.

Por último, no se introducen modificaciones en cuanto a la lucha contra la inmigración ilegal y a la previsión de sanciones penales, que ya figuraban en el artículo 63 del Tratado CE, salvo en lo que respecta al nuevo párrafo sobre la trata de seres humanos.

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LA COOPERACIÓN JUDICIAL EN MATERIA CIVIL

Como en el actual artículo 65 del Tratado CE, la cooperación judicial se limita a los asuntos civiles con repercusión transfronteriza, siempre «en la medida necesaria para el correcto funcionamiento del mercado interior».

Además, el Tratado Constitucional establece el principio de reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales y extrajudiciales como piedra angular en la que se basa la cooperación judicial en este ámbito. La mención de las «medidas de aproximación» también es muy importante, ya que se amplía la relación de ámbitos en los que la Unión puede adoptar tales medidas, incluidas las destinadas a garantizar un alto nivel de tutela judicial, la eliminación de obstáculos al correcto funcionamiento de los procedimientos civiles, el desarrollo de métodos alternativos de resolución de litigios y el apoyo a la formación del personal de la administración de justicia.

Tal como figura en el Tratado de Niza, todas las medidas legislativas se regirán por el procedimiento del voto por mayoría cualificada y codecisión, salvo las medidas relativas al Derecho de familia con repercusión transfronteriza, para las que se mantiene la unanimidad.

No obstante, la Constitución consideró necesario añadir al artículo III-269 una norma que permite al Consejo de Ministros adoptar por unanimidad la aplicabilidad del procedimiento legislativo ordinario a determinados aspectos del Derecho de familia. Dicha cláusula «pasarela» específica permite evitar tener que recurrir a una modificación de la Constitución.

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LA COOPERACIÓN JUDICIAL EN MATERIA PENAL

A raíz de la abolición del tercer pilar, desaparece el abanico de actos utilizados actualmente (posiciones comunes, decisiones, decisiones marco, convenios), que se sustituyen por leyes y leyes marco adoptadas mediante el procedimiento legislativo ordinario (colegislación del Parlamento y el Consejo de Ministros y control del Tribunal de Justicia), salvo para la Fiscalía Europea (véase más abajo).

En el proyecto de Constitución se proponía que la norma en materia de cooperación judicial penal y de derecho penal fuera la mayoría cualificada. Tras el debate y con objeto de evitar una regresión a la unanimidad, la CIG introdujo una modificación, denominada «emergency brake» (freno de emergencia) . Esta cláusula establece que, cuando un Estado miembro considere que un proyecto de ley o de ley marco perjudique a aspectos fundamentales de su sistema judicial penal, puede dirigirse al Consejo Europeo para interrumpir el procedimiento legislativo ordinario. Tras haber debatido el asunto y en un plazo de cuatro meses, el Consejo Europeo puede elegir entre devolver el proyecto al Consejo y reiniciar el procedimiento ordinario o solicitar, bien a la Comisión, bien al grupo de Estados miembros que han presentado el proyecto, que presenten uno nuevo. Si al cabo de cuatro meses de inactividad del Consejo Europeo sobre el proyecto inicial o de doce meses de discusiones en el Consejo sobre uno nuevo, no se ha adoptado aún la ley o ley marco, un tercio de los Estados miembros pueden iniciar una cooperación reforzada. El procedimiento se simplifica, ya que se considera que la autorización preliminar contemplada por la normativa general se concede automáticamente.

La Comisión y los Estados miembros siguen compartiendo el derecho de iniciativa legislativa en el sector, pero la Convención instaura un quórum para presentar una iniciativa (un cuarto de los Estados miembros, es decir, 7 países en una Unión ampliada a 25 o 27), mientras que el artículo 34 del Tratado UE prevé que cada Estado pueda ejercer su derecho de iniciativa. Esta modificación hace presagiar una reducción del número de las iniciativas de los Estados miembros, que, a menudo, no responden a intereses verdaderamente compartidos a escala europea.

Principios fundamentales, procedimiento penal y derecho penal material

Como ocurre con la cooperación judicial civil, en la Constitución se afianza el principio de reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales, tal como se aprobó en Tampere. Este principio se convierte en la piedra angular de la cooperación judicial en materia penal, contribuyendo a mejorar la confianza mutua entre las autoridades competentes de los Estados miembros (como prevé el artículo I-42 del Tratado Constitucional).

La cooperación incluye también la aproximación de las legislaciones, gracias a la aprobación de normas mínimas en los ámbitos siguientes:

El procedimiento penal. La Constitución introduce en el artículo III-270 tres ámbitos de intervención:

Tras las modificaciones introducidas por la Conferencia Intergubernamental en el Proyecto Constitucional, esta aproximación de las legislaciones penales sólo puede darse «en la medida en que sea necesario» y teniendo en cuenta las «diferencias entre las tradiciones y sistemas jurídicos de los Estados miembros».

El Derecho penal material. El artículo III-271 dispone que la Unión puede definir las infracciones penales y sanciones relativas a una lista de delitos graves transfronterizos en diez ámbitos: terrorismo, tráfico de drogas, delincuencia organizada (para la que ya se prevé la aprobación de normas mínimas en la letra e) del apartado 1 del artículo 31 del Tratado UE), trata de seres humanos, explotación sexual de mujeres y niños, tráfico de armas, blanqueo de capitales, corrupción, falsificación de medios de pagos y delincuencia informática.

Como sucede con los elementos específicos del procedimiento penal, esta lista no es exhaustiva: el Consejo de Ministros puede, por unanimidad y tras la aprobación del Parlamento Europeo, decidir ampliarla.

Asimismo, cuando la aproximación de las legislaciones resulte indispensable para garantizar la ejecución eficaz de una política de la Unión en un ámbito en el que se hayan adoptado ya medidas de armonización, el Consejo puede adoptar, también por unanimidad, normas mínimas relativas a los elementos constitutivos de las infracciones penales y a las sanciones aplicables (Derecho penal material). Este criterio permitirá abarcar, en particular, la lucha contra el racismo y la xenofobia, el fraude que afecte a los intereses financieros de la Unión, la evasión fiscal, los delitos medioambientales y la falsificación del euro.

Prevención de delitos

El artículo III-272 del Tratado Constitucional constituye la base jurídica específica de la prevención del delito. Este artículo prevé la posibilidad de adoptar medidas de impulso y apoyo que no conlleven una aproximación de las disposiciones legales y reglamentarias.

Eurojust

El artículo III-273 amplía y define mejor la misión operativa de Eurojust. El artículo 31 del Tratado UE, modificado por el Tratado de Niza, prevé que Eurojust pueda pedir a un Estado miembro que abra una investigación, sin que esta solicitud tenga efecto vinculante. Tras discusión en la CIG, el Tratado establece que el propio Eurojust pueda:

Las acciones de Eurojust deben respetar la Carta de los Derechos Fundamentales y pueden estar sujetas a un control jurisdiccional del Tribunal de Justicia .

Fiscalía Europea

La propuesta de la Convención sobre la Fiscalía Europea ha sido objeto de modificaciones importantes en la CIG. El artículo III-274 de la Constitución prevé ahora que el Consejo, por unanimidad y tras la aprobación del Parlamento Europeo, puede establecer una Fiscalía Europea a partir de Eurojust, pero sólo para combatir las infracciones que lesionen los intereses financieros de la Unión. Las tareas de la Fiscalía comprenderán la investigación, los procedimientos y la remisión para el juicio de los autores y cómplices de este género de infracciones.

No obstante, la Constitución deja una puerta abierta al contemplar la posibilidad de que el Consejo Europeo amplíe las atribuciones de la Fiscalía a la lucha contra la delincuencia grave con una dimensión transfronteriza. Esta decisión podrá tomarse simultáneamente o después de aquélla por la que se cree la Fiscalía y deberá adoptarse por unanimidad, tras la aprobación del Parlamento y la consulta a la Comisión.

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LA COOPERACIÓN POLICIAL

Como ocurre con la cooperación judicial en materia penal, la abolición del tercer pilar afecta también a los procedimientos previstos para la cooperación policial.

Los poderes de la Unión en la materia no varían mucho en relación al Tratado UE, ya que el ámbito de aplicación de la cooperación entre las autoridades competentes (artículo III-275) no varía respecto al artículo 30 del Tratado UE. Las normas sobre ejercicio de las competencias operativas entre las autoridades nacionales y sobre intervenciones en el territorio de otro Estado miembro (artículo III-277) permanecen sujetas a la norma de la unanimidad, mientras que para las medidas vinculadas a la cooperación no operativa bastará la mayoría cualificada.

El artículo III-276, relativo a Europol, retoma de manera sintética el artículo 30 del Tratado UE. Refuerza los poderes de la institución en casos de «delincuencia grave que afecte a dos o más Estados miembros» y permite la coordinación, organización y realización de investigaciones llevadas a cabo juntamente con las autoridades nacionales. No obstante, mediante una fórmula similar a la del artículo 32 del Tratado UE, prevé que cualquier actividad operativa de Europol deberá realizarse en contacto y de acuerdo con las autoridades nacionales, y que la aplicación de medidas coercitivas correrá exclusivamente a cargo de las autoridades nacionales.

El Parlamento ejercerá un control sobre Europol, en el que participarán los parlamentos nacionales. Estas actividades deben respetar la Carta de los Derechos Fundamentales y pueden estar sujetas a un control jurisdiccional del Tribunal de Justicia.

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LA LUCHA CONTRA EL FRAUDE

En lo relativo a la lucha contra el fraude, la Constitución conserva en su artículo III-415 la redacción del artículo 280 del Tratado CE. No obstante, suprime la última frase del apartado 4, que disponía que las medidas necesarias en los ámbitos de la prevención y lucha contra el fraude que afecte a los intereses financieros de la Comunidad «no se referirán a la aplicación de la legislación penal nacional ni a la administración nacional de la justicia» en los Estados miembros. Este cambio permitirá a la Unión dotarse de los instrumentos jurídicos en materia penal que resulten necesarios para proteger sus intereses financieros.

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NO DISCRIMINACIÓN, CIUDADANÍA Y LIBRE CIRCULACIÓN DE PERSONAS

El título II de la tercera parte del Tratado Constitucional se consagra a la «no discriminación y la ciudadanía». Cabe destacar tres novedades:

Entre los derechos que forman parte de la ciudadanía, el apartado 2 del artículo I-10 establece, como el artículo 18 del Tratado CE, el derecho de libre circulación y residencia. La novedad principal del Tratado Constitucional es el artículo III-125, que extiende las competencias de la Unión a los ámbitos que había excluido el Tratado de Niza, es decir, a las medidas referentes a los pasaportes, los documentos de identidad, los permisos de residencia y otros documentos asimilados, así como a las medidas referentes a la seguridad social o a la protección social. En esos casos, está previsto que las leyes se adopten por unanimidad tras haber consultado al Parlamento Europeo.

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PROTOCOLOS

Como sucede en los Tratados CE y UE, las disposiciones sobre el espacio de seguridad, libertad y justicia de la Constitución se completan mediante varios Protocolos, concretamente sobre el acervo de Schengen integrado en el contexto de la Unión, así como aquéllos por los que se fijan regímenes especiales aplicables a determinados Estados miembros (Reino Unido, Irlanda o Dinamarca).

La Convención no examinó estos Protocolos, por lo que la CIG se encargó de adaptarlos al nuevo marco constitucional. Entre las novedades introducidas, cabe destacar que:

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CUADRO RECAPITULATIVO

Artículos Materia Observaciones
I-42 Disposiciones sobre la aplicación del espacio de libertad, seguridad y justicia Nuevas disposiciones
III-124 Lucha contra la discriminación Modificaciones importantes
III-125 Medidas relativas al derecho de libre circulación y residencia
III-126 Ciudadanía -
III-127 Protección diplomática y consular Modificaciones importantes
III-128
III-129
Ciudadanía -
III-136 Libre circulación de trabajadores, prestaciones sociales Modificaciones importantes
III-160 Inmovilización de activos
III-257 Definición del espacio de libertad, seguridad y justicia Nuevas disposiciones
III-258 Papel del Consejo Europeo
III-259 Papel de los parlamentos nacionales
III-260 Mecanismos de evaluación
III-261 Cooperación operativa
III-262 Medidas de orden público y seguridad interior -
III-263 Cooperación administrativa en el espacio de libertad, seguridad y justicia -
III-264 Derecho de iniciativa Modificaciones importantes
III-265 Control en las fronteras Modificaciones importantes
III-266 Asilo
III-267 Inmigración
III-268 Principio de solidaridad Nuevas disposiciones
III-269 Cooperación judicial en materia civil Modificaciones importantes
III-270 Cooperación judicial en materia penal -
III-271 Aproximación de las normas penales, infracciones y sanciones -
III-272 Medidas de apoyo en el ámbito de la prevención del delito Nuevas disposiciones
III-273 Eurojust Modificaciones importantes
III-274 Fiscalía Europea Nuevas disposiciones
III-275 Cooperación policial no operativa Modificaciones importantes
III-276 Europol
III-277 Intervención en el territorio de otro Estado miembro -
III-377 Competencia del Tribunal de Justicia sobre las operaciones de los servicios coercitivos
III-415 Lucha contra el fraude Modificaciones importantes

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Estas fichas no vinculan jurídicamente a la Comisión Europea, no pretenden ser exhaustivas y no tienen valor interpretativo del texto de la Constitución.


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