Print udgave | Juridisk meddelelse | Hvad nyt? | Søgning | Kontakt | Oversigt | Ordforklaringer | Om dette netsted
En Forfatning for Europa Ignorer sprogvalg og gå direkte til traktatlisten (adgangstast=1)
EUROPA > Resumeer af lovgivningen > EU's politikker

DET EUROPÆISKE SAMARBEJDE FRA TRAKTAT TIL TRAKTAT >

EU's politikker


Retlige og indre anliggender


Indledning
Grænser, asyl og indvandring
Retligt samarbejde på det civile område
Retligt samarbejde i straffesager
Politisamarbejde
Bekæmpelse af svig
Ikke-forskelsbehandling, statsborgerskab og fri bevægelighed for personer
Protokoller
Oversigtstabel

INDLEDNING

Forfatningen indebærer meget omfattende fremskridt på området retlige og indre anliggender, navnlig ophævelse af den tredje søjle og anvendelse af fællesskabsmetoden på næsten alle områder. Regeringskonferencen har foretaget punktuelle ændringer i Konventets udkast .

De nuværende bestemmelser er samlet i ét kapitel (kapitel IV, afsnit III, del III). Den generelle definition af området med frihed, sikkerhed og retfærdighed findes i artiklerne I-42 og III-257 i traktaten: "Unionen giver borgerne et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed uden indre grænser". I artikel I-42 skelnes der mellem EU's indsatsområder, nemlig lovgivningsområdet og operationelt samarbejde (der er et særligt kendetegn ved de retlige og indre anliggender).

I artikel III-257 henvises der til følgende principper:

I lyset af konklusionerne fra Det Europæiske Råd i Tammerfors blev det endvidere anset for hensigtsmæssigt at henvise til adgangen til domstolene, navnlig på det civilretlige område.

De nationale parlamenters rolle præciseres i artikel I-42 og III-259. I det nuværende system deltager de nationale parlamenter i vedtagelsen af de gældende standarder via den nationale ratificering af aftalerne. Da dette retlige instrument ikke længere optræder i forfatningen, er der fremover tre foranstaltninger, der giver de nationale parlamenter mulighed for fortsat at spille en vigtig rolle i forbindelse med kontrollen med gennemførelsen af denne politik, nemlig

  1. anvendelse af en "tidlig varslingsprocedure" i relation til nærhedsprincippet, der kan iværksættes af en fjerdedel af de nationale parlamenter
  2. deltagelse i den politiske kontrol med Europols aktiviteter og i evalueringen af Eurojusts aktiviteter, hvilket er nyt
  3. information om den gensidige evalueringsmekanismes indhold og resultater ("undersøgelse ved ligestillede"), der formidles i samarbejde med Kommissionen.

Ifølge sidstnævnte bestemmelse (artikel III-260) skal der anvendes en mekanisme, der har været anvendt med succes i de seneste år. Den gør det muligt at følge politimyndigheders og retslige myndigheders konkrete gennemførelse af EU's politikker på operationelt plan, samtidig med at den gensidige anerkendelse mellem medlemsstaterne fremmes.

De nationale parlamenter vil fremover ligeledes blive holdt underrettet om arbejdet i komiteen for indre sikkerhed, der til en vis grad afløser en koordineringskomite, "36-komiteen", der var opkaldt efter den artikel i traktaten om Den Europæiske Union (EU-traktaten), hvormed den blev nedsat. Ifølge artikel III-261 skal dens opgave nemlig omdefineres. I dag har den til opgave at bidrage til forberedelsen af Rådets arbejde på området politisamarbejde og retsligt samarbejde, men fremover vil den udelukkende koncentrere sit arbejde om at fremme og styrke de kompetente myndigheders operationelle samarbejde på området politi og indre sikkerhed.

Begrebet indre sikkerhed er specifikt for området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, idet regeringskonferencen snarere anvender begrebet "national sikkerhed", der er bredere og mindre punktuelt, i forfatningens del I i forbindelse med medlemsstaternes nationale identitet.

Det administrative (ikke-operationelle) samarbejde mellem de kompetente tjenester sikres med artikel III-263, der intet ændrer i forhold til bestemmelserne i den nuværende artikel 66 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (EF-traktaten), der i kraft af Nice-traktaten fastsætter, at samarbejdsforanstaltninger vedtages af Rådet med kvalificeret flertal.

Med hensyn til Domstolens kompetencer på området retlige og indre anliggender ophæver forfatningstraktaten de begrænsninger og undtagelser, der er fastsat i artikel 68 i EF-traktaten og artikel 35 i EU-traktaten, hvilket gør det muligt for den bl.a. at træffe afgørelse om medlemsstaternes overtrædelser på dette område. Undtagelserne i tilknytning til prøvning af gyldigheden eller proportionaliteten af operationer, som udføres af en medlemsstats politi, opretholdelse af lov og orden og beskyttelse af den indre sikkerhed, der er fastlagt i artikel 35, stk. 5, i EU-traktaten, bekræftes imidlertid i artikel III-377.

[ Top ]

GRÆNSER, ASYL OG INDVANDRING

I forfatningen bliver politikkerne vedrørende kontrol ved grænserne samt asyl og indvandring fælles politikker. Bestemmelserne på disse områder afviger ikke fra dem, konventsmedlemmerne har foreslået.

I den nye traktat nævnes som en generel regel princippet om solidaritet og en rimelig ansvarsfordeling mellem medlemsstaterne, herunder for så vidt angår de finansielle aspekter (artikel III-268), mens der i afsnit IV i EF-traktaten kun er tale om princippet om "deling af byrden" i forbindelse med modtagelse af flygtninge og fordrevne personer i tilfælde af en massetilstrømning.

Med hensyn til fremgangsmåderne er det alene Kommissionen, der fremover har initiativretten til lovgivning (som det allerede blev bestemt i Amsterdam-traktaten, med virkning fra 1. maj 2004). Imidlertid fjerner forfatningsteksten den bestemmelse (artikel 67 i EF-traktaten), der forpligter Kommissionen til at behandle enhver anmodning fra medlemsstaterne.

Alle foranstaltningerne vedtages ved europæiske love eller rammelove og i henhold til den almindelige lovgivningsprocedure, undtagen når det gælder hasteforanstaltninger i tilfælde af en pludselig tilstrømning, hvor kun Parlamentet høres. Vedtagelse af afgørelser med kvalificeret flertal udvides til alle områder af disse politikker, hvilket er et nyt fremskridt i forhold til de ændringer af fremgangsmåden, der blev indført med Nice-traktaten. I modsætning til EF-traktaten fastlægger den nye forfatningstraktat de principper, der skal følges i forbindelse med hver enkelt politik på dette område.

Grænsekontrol med personer

Artikel 62 i EF-traktaten erstattes af artikel III-265. Tre væsentlige ændringer bør understreges, nemlig

Asyl

Da henvisningen til minimumsregler er fjernet, integreres begrebet "et fælles europæisk asylsystem" i forfatningens artikel III-266. For tredjelandsstatsborgere omfatter dette system

Når der er tale om fordrevne personer i tilfælde af massetilstrømning, indrømmer EU ikke en ensartet status, men blot en mulighed for at oprette et fælles system, der tager sigte på midlertidig beskyttelse under iagttagelse af Genève-konventionen.

Betydningen af den eksterne del af asylpolitikken kommer til udtryk i bestemmelsen om vedtagelse af foranstaltninger vedrørende partnerskab og samarbejde med tredjelande for at styre tilstrømningen af personer, der ansøger om asyl eller subsidiær eller midlertidig beskyttelse.

Indvandring

Den fælles indvandringspolitik (artikel III-267) omfatter en effektiv styring af migrationsstrømme, en retfærdig behandling af tredjelandsstatsborgere, der opholder sig lovligt i medlemsstaterne, samt forebyggelse og øget bekæmpelse af ulovlig indvandring og menneskehandel (navnlig med kvinder og børn).

Forfatningen stadfæster den udvikling, der blev indledt med Amsterdam-traktaten , idet den indeholder en bestemmelse, der udtrykkeligt giver EU ret til at indgå tilbagetagelsesaftaler med tredjelande vedrørende tilbagevenden af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold til det oprindelige hjemland. De vigtigste nyheder vedrører tredjelandsstatsborgere, der opholder sig lovligt på medlemsstaternes område. EU kan nemlig fremover vedtage foranstaltninger til fremme af og støtte for integrationen af indvandrere, uden at der er tale om nogen form for harmonisering af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser (nøjagtigt som ved forebyggelse af kriminalitet).

Endvidere udgør artikel III-267 klart retsgrundlaget for definition af tredjelandsstatsborgeres rettigheder. Medlemsstaterne bevarer dog deres ret til at afgøre, hvor mange tredjelandsstatsborgere der fra tredjelande kan rejse ind på deres område for at arbejde. Denne artikel er særlig betydningsfuld, fordi den, selv om den ikke berører adgangen til beskæftigelse for tredjelandes statsborgere, der allerede opholder sig i en medlemsstat, eller indrejse med andre formål (navnlig familiesammenføring eller studier), sikrer det enkelte land en betydelig kompetence i den fælles fastlæggelse af indvandringspolitikken.

Endelig er der ikke foretaget nogen ændring af bekæmpelsen af ulovlig indvandring og indførelse af strafferetlige sanktioner, der allerede optræder i artikel 63 i EF-traktaten, bortset fra det nye afsnit om menneskehandel.

[ Top ]

SAMARBEJDE OM CIVILRETLIGE SPØRGSMÅL

Som i artikel 65 i den nuværende EF-traktat er samarbejdet om civilretlige spørgsmål begrænset til civilretlige spørgsmål med grænseoverskridende virkninger, og de pågældende foranstaltninger træffes stadig "i det omfang de er nødvendige for det indre markeds funktion".

Princippet om gensidig anerkendelse af retsafgørelser og udenretslige afgørelser er indskrevet i forfatningstraktaten som hjørnestenen i det retlige samarbejde på dette område. Henvisningen til "foranstaltninger vedrørende indbyrdes tilnærmelse" er ligeledes meget vigtig, da listen over områder, hvor EU kan vedtage sådanne foranstaltninger, er udvidet og f.eks. omfatter tilstræbelse af et højt niveau for adgang til domstolene, fjernelse af hindringer for en tilfredsstillende afvikling af civile retssager, udformning af alternative metoder til tvistbilæggelse og støtte til uddannelse af personale i retsvæsenet.

Som det allerede blev besluttet i Nice-traktaten, er alle lovgivningsforanstaltninger omfattet af fremgangsmåden med afgørelser med kvalificeret flertal og fælles beslutningstagning med undtagelse af aspekter vedrørende familieret med grænseoverskridende virkninger, hvor der fortsat træffes afgørelse med enstemmighed.

Det er imidlertid fundet nødvendigt i forfatningens artikel III-269 at indsætte et afsnit, hvori Ministerrådet, der træffer afgørelse med enstemmighed, får mulighed for at udvide den almindelige lovgivningsprocedure til visse familieretlige aspekter. Med denne særlige "passerelle-bestemmelse" skulle det kunne undgås at ændre forfatningen.

[ Top ]

RETLIGT SAMARBEJDE I STRAFFESAGER

Efter ophævelsen af den tredje søjle forsvinder den lange række af retsakter, der anvendes i øjeblikket (fælles holdninger, beslutninger og afgørelser, rammebeslutninger, konventioner) for at blive erstattet af europæiske love og rammelove , som vedtages via den almindelige lovgivningsprocedure (Parlamentets og Ministerrådets fælles lovgivning og Domstolens kontrol), undtagen for så vidt angår den europæiske anklagemyndighed (se nedenfor).

I forfatningsudkastet blev det foreslået, at afstemning ved kvalificeret flertal skulle være reglen på det strafferetlige samarbejdsområde. Efter debatten og for at undgå at vende tilbage til afstemning ved enstemmighed indførte regeringskonferencen den såkaldte "nødbremse" . Ifølge denne klausul kan en medlemsstat, der mener, at et udkast til lov eller rammelov berører grundlæggende aspekter af dens strafferetlige system, forelægge sagen for Det Europæiske Råd og få suspenderet den almindelige lovgivningsprocedure. Efter en debat og inden for fire måneder kan Det Europæiske Råd enten sende udkastet tilbage til Rådet og genoptage den almindelige procedure eller bede Kommissionen eller den gruppe medlemsstater, udkastet stammer fra, om at forelægge et nyt. Hvis Det Europæiske Råd ikke ved udløbet af de fire måneder har taget stilling til det oprindelige udkast, eller hvis et nyt udkast har været til drøftelse i Rådet i tolv måneder, og loven eller rammeloven stadig ikke er vedtaget, kan en tredjedel af medlemsstaterne iværksætte et forstærket samarbejde. Proceduren bliver forenklet, da den bemyndigelse, der er omhandlet i de almindelige bestemmelser, anses for at være givet automatisk.

Initiativretten til lovgivning på området deles fortsat mellem Kommissionen og medlemsstaterne, men konventet indfører "et nødvendigt antal" for, at der kan fremsættes et initiativ (en fjerdedel af medlemsstaterne, dvs. 7 lande i et EU udvidet til 25 eller 27 medlemmer), mens det i artikel 34 i EU-traktaten bestemmes, at de enkelte medlemsstater kan udøve deres initiativret. Med denne ændring kan antallet af initiativer fra medlemsstaterne forventes at falde, da de ofte ikke svarer til reelt fælles interesser på europæisk plan.

Grundlæggende principper, strafferetspleje og materiel strafferet

Som det er tilfældet med samarbejdet om civilretlige spørgsmål, er princippet om gensidig anerkendelse af retsafgørelser på det strafferetlige område forankret i forfatningen, sådan som det blev vedtaget på politisk plan i Tammerfors. Dette princip bliver hjørnestenen i samarbejdet om strafferetlige spørgsmål og bidrager således til at fremme gensidig tillid mellem medlemsstaternes kompetente myndigheder (som det bestemmes i artikel I-42 i forfatningstraktaten).

Samarbejdet omfatter ligeledes en tilnærmelse af lovgivningerne takket være fastsættelse af minimumsregler på følgende områder:

Strafferetspleje. I forfatningen indføres med artikel III-270 tre indsatsområder, nemlig

Som følge af de ændringer, regeringskonferencen har tilført forfatningsudkastet, kan denne indbyrdes tilnærmelse af straffelovgivningerne under alle omstændigheder kun finde sted "i det omfang, det er nødvendigt" under hensyntagen til "forskellene mellem medlemsstaternes retstraditioner og retssystemer ".

Materiel strafferetspleje. Artikel III-271 bestemmer, at EU kan definere, hvad der skal anses for strafbare handlinger, samt straffene herfor i forbindelse med en liste over grove forbrydelser af grænseoverskridende karakter på følgende ti områder: terrorisme, ulovlig narkotikahandel, organiseret kriminalitet (for hvilken det allerede i henhold til artikel 31, stk. 1, litra e) i EU-traktaten, bestemmes, at der skal fastsættes minimumsregler), menneskehandel, seksuel udnyttelse af kvinder og børn, ulovlig våbenhandel, hvidvaskning af penge, korruption, forfalskning af betalingsmidler, edb-kriminalitet.

Som det er tilfældet med de specifikke elementer i strafferetsplejen, er denne liste ikke udtømmende, idet Ministerrådet med enstemmighed og efter Europa-Parlamentets godkendelse kan beslutte at udvide den.

Endvidere kan Rådet ligeledes med enstemmighed fastsætte minimumsregler for, hvad der skal anses for strafbare handlinger samt for straffene herfor (materiel strafferetspleje), når en indbyrdes tilnærmelse af lovgivningerne viser sig absolut nødvendig for at sikre en effektiv gennemførelse af en EU-politik på et område, hvor der er foretaget harmoniseringsforanstaltninger. Dette kriterium kan navnlig omfatte bekæmpelse af racisme og fremmedhad, svindel, der berører EU's finansielle interesser, skatteunddragelse, miljøkriminalitet og forfalskning af euroen.

Forebyggelse af kriminalitet

Artikel III-272 i forfatningstraktaten udgør det specifikke retsgrundlag for forebyggelse af kriminalitet. Ifølge denne artikel er det muligt at vedtage foranstaltninger for at fremme og støtte medlemsstaternes indsats uden at gennemføre en indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser.

Eurojust

Artikel III-273 udvider Eurojusts operationelle kompetencer og definerer dem bedre. I artikel 31 i EU-traktaten, ændret ved Nice-traktaten, bestemmes det, at Eurojust har bemyndigelse til at anmode en medlemsstat om at indlede retsforfølgning, uden at denne anmodning dog har nogen bindende virkning. Efter drøftelse på regeringskonferencen kan Eurojust fremover selv

Eurojusts foranstaltninger skal overholde charteret om grundlæggende rettigheder og kan underkastes prøvelse ved Domstolen .

Den europæiske anklagemyndighed

Konventets forslag om den europæiske anklagemyndighed er blevet ændret betydeligt på regeringskonferencen. Ifølge artikel III-274 i forfatningen er det nu sådan, at Rådet med enstemmighed og efter Europa-Parlamentets godkendelse kan oprette en europæisk anklagemyndighed ud fra Eurojust, men udelukkende for at bekæmpe overtrædelser, der skader EU's finansielle interesser. Anklagemyndighedens opgaver består i efterforskning, forfølgning og henvisning til pådømmelse af sådanne overtrædelsers gerningsmænd og medskyldige.

Dog åbner forfatningen mulighed for, at Det Europæiske Råd kan udvide anklagemyndighedens beføjelser til at bekæmpe grov kriminalitet med grænseoverskridende dimension. En sådan afgørelse kan træffes samtidig med eller efter afgørelsen om oprettelsen af anklagemyndigheden og skal træffes med enstemmighed efter Parlamentets godkendelse og efter høring af Kommissionen.

[ Top ]

POLITISAMARBEJDE

Som det er tilfældet med samarbejdet om strafferetlige spørgsmål, berører ophævelsen af den tredje søjle også procedurerne for politisamarbejdet.

EU's beføjelser på området har ikke ændret sig meget i forhold til EU-traktaten, da anvendelsesområdet for samarbejde mellem de kompetente myndigheder (artikel III-275) er det samme som i artikel 30 i EU-traktaten. Bestemmelserne om udøvelse af operationelle kompetencer mellem de nationale myndigheder og bestemmelserne om, at de kan arbejde på en anden medlemsstats område (artikel III-277) er fortsat underlagt reglen om enstemmighed, mens kvalificeret flertal vil være tilstrækkeligt for foranstaltninger i tilknytning til det ikke-operationelle samarbejde.

Bestemmelserne i artikel III-276 vedrørende Europol er en sammenfatning af artikel 30 i EU-traktaten. De styrker kontorets beføjelser i tilfælde af "grov kriminalitet, der berører to eller flere medlemsstater", idet de giver det mulighed for at samordne, tilrettelægge og udføre efterforskning, der gennemføres sammen med medlemsstaternes kompetente myndigheder. Med en formulering svarende til formuleringen i artikel 32 i EU-traktaten bestemmes det imidlertid, at alle Europols operative aktioner skal foretages i samarbejde med de nationale myndigheder, og at anvendelsen af tvangsindgreb udelukkende hører ind under de kompetente nationale myndigheder.

Parlamentet udøver kontrol med Europols aktiviteter sammen med medlemsstaternes nationale parlamenter. Disse handlinger skal respektere charteret om grundlæggende rettigheder og kan underkastes prøvelse ved Domstolen.

[ Top ]

BEKÆMPELSE AF SVIG

Med hensyn til bekæmpelse af svig bevarer forfatningen i artikel III-415 formuleringen i artikel 280 i EF-traktaten. Imidlertid ophæves sidste sætning af stk. 4, hvori det hed, at "foranstaltningerne til forebyggelse og bekæmpelse af svig, der skader Fællesskabets finansielle interesser, ikke berører anvendelsen af medlemsstaternes strafferet eller retsplejeregler". Denne ændring gør det muligt for EU at indføre de strafferetlige instrumenter, der er nødvendige for at beskytte EU's finansielle interesser.

[ Top ]

IKKE-FORSKELSBEHANDLING, UNIONSBORGERSKAB OG FRI BEVÆGELIGHED FOR PERSONER

Afsnit II i del III i forfatningstraktaten omhandler "ikke-forskelsbehandling og unionsborgerskab". Tre nyskabelser bør fremhæves:

Blandt de rettigheder, der udgør en del af unionsborgerskabet, fastlægger artikel II-10, stk. 2, ligesom artikel 18 i EF-traktaten retten til fri bevægelighed og opholdsret. Det vigtigste nye i forfatningstraktaten er artikel III-125, der udvider EU's beføjelser til de områder, som Nice-traktaten udelukkede, dvs. til foranstaltninger vedrørende pas, identitetskort, opholdsbeviser eller andre dokumenter, der er sidestillet hermed, samt vedrørende social sikring eller social beskyttelse. I disse tilfælde bestemmes det, at en lov vedtages med enstemmighed efter høring af Europa-Parlamentet.

[ Top ]

PROTOKOLLER

Som i EF-traktaten og EU-traktaten suppleres bestemmelserne om området med frihed, sikkerhed og retfærdighed af en række protokoller, bl.a. protokollen om Schengen-reglerne, der er integreret i Den Europæiske Union, og protokollerne om særordninger for bestemte medlemsstater (Det Forenede Kongerige, Irland, Danmark).

Da konventet ikke har gennemgået disse protokoller, er det regeringskonferencen, der har påtaget sig at tilpasse dem til de nye rammer. Af nyt skal følgende nævnes:

[ Top ]

OVERSIGTSTABEL

Artikel Emne Bemærkninger
I-42 Særlige bestemmelser om oprettelse af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed Nye bestemmelser
III-124 Bekæmpelse af forskelsbehandling Væsentlige ændringer
III-125 Foranstaltninger vedrørende retten til fri bevægelighed og opholdsret
III-126 Unionsborgerskab -
III-127 Diplomatisk og konsulær beskyttelse Væsentlige ændringer
III-128 og III-129 Unionsborgerskab -
III-136 Arbejdskraftens frie bevægelighed, sociale ydelser Væsentlige ændringer
III-160 Fastfrysning af midler
III-257 Definition af området med frihed, sikkerhed og retfærdighed Nye bestemmelser
III-258 Det Europæiske Råds rolle
III-259 De nationale parlamenters rolle
III-260 Evalueringsmekanismer
III-261 Operationelt samarbejde
III-262 Foranstaltninger vedrørende lov og orden og indre sikkerhed -
III-263 Administrativt samarbejde i området med frihed, sikkerhed og retfærdighed -
III-264 Initiativret Væsentlige ændringer
III-265 Grænsekontrol Væsentlige ændringer
III-266 Asyl
III-267 Indvandring
III-268 Solidaritetsprincippet Nye bestemmelser
III-269 Samarbejde om civilretlige spørgsmål Væsentlige ændringer
III-270 Retligt samarbejde i straffesager -
III-271 Indbyrdes tilnærmelse af strafferetlige bestemmelser, overtrædelser og straffe -
III-272 Tilskyndelsesforanstaltninger på området forebyggelse af kriminalitet Nye bestemmelser
III-273 Eurojust Væsentlige ændringer
III-274 Den europæiske anklagemyndighed Nye bestemmelser
III-275 Ikke-operationelt politisamarbejde Væsentlige ændringer
III-276 Europol
III-277 Arbejde på en anden medlemsstats område -
III-377 Domstolens kompetence til at prøve de retshåndhævende myndigheders operationer
III-415 Bekæmpelse af svig Væsentlige ændringer

[ Top ] [ Forrige ] [ Næste ] [ Oversigt ]


Temasiderne forpligter ikke Europa-Kommissionen retligt, foregiver ikke at være udtømmende og indeholder ikke nogen fortolkning af forfatningsteksten.


Print udgave | Juridisk meddelelse | Hvad nyt? | Søgning | Kontakt | Oversigt | Ordforklaringer | Om dette netsted | Sidens top