LA COSTRUZIONE EUROPEA ATTRAVERSO I TRATTATI >
Una Costituzione per l'Europa
Introduzione
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Cronistoria del processo costituzionale
Nascita della Costituzione
Struttura del trattato costituzionale
Principali realizzazioni
La ratifica: ultima tappa
CRONISTORIA DEL PROCESSO COSTITUZIONALE
Il 29 ottobre 2004, i 25 capi di Stato e di governo hanno firmato a Roma il trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa. La Costituzione rappresentava il frutto di un lungo processo di integrazione caratterizzato, nel contempo, dall'ininterrotto potenziamento dell'integrazione e dai successivi allargamenti dell'Unione.
Il primo Parlamento europeo eletto a suffragio universale ha, di fatto, aperto il dibattito sulla costituzionalizzazione dell'Europa. Il 14 febbraio 1984 esso adottava a larga maggioranza la relazione di Altiero Spinelli, che proponeva nel suo "progetto di trattato sull'Unione europea" una riforma fondamentale della Comunità europea (CE).
Da allora, i trattati che si sono succeduti hanno permesso di far progredire la costruzione europea, introducendo le seguenti innovazioni:
- Una prima tappa è stata conseguita nel 1987 con la firma dell' Atto unico europeo , prima riforma dei trattati dagli anni cinquanta. Il menzionato trattato mirava al completamento del mercato unico entro il 1992.
- Nel 1992 il trattato sull'Unione europea (trattato UE), firmato a Maastricht ha segnato una nuova evoluzione: esso istituiva l'Unione europea, dotandola di una politica estera e di sicurezza comune (PESC) e di una cooperazione in materia di giustizia e affari interni (JAI).
Con questa tappa essenziale l'Europa iniziava così la sua trasformazione, passando da una comunità economica ad un'unione politica. La riforma apriva inoltre la strada all'unione economica e monetaria e all'euro.
- Il trattato di Amsterdam , firmato nel 1997, ha potenziato l'integrazione europea, in particolare consacrando formalmente i principi di libertà, democrazia e rispetto dei diritti dell'uomo, definendo i primi elementi di una politica comune in materia di libertà, sicurezza e giustizia e incorporando nuovi settori nell'ambito comunitario. Esso ha inoltre delineato la riforma delle istituzioni europee, potenziando in particolare il ruolo del Parlamento europeo.
- Il trattato di Nizza , firmato nel 2001 ha permesso di potenziare la riforma delle istituzioni, resasi necessaria nel periodo che ha preceduto il più grande allargamento della storia dell'Unione verso i paesi dell'Europa orientale.
La Costituzione europea è intesa come il prolungamento del processo di riforme istituzionali avviato dal trattato di Nizza.
Con la firma del trattato di Nizza, l'insieme del diritto comunitario si fondava su otto trattati cui si aggiungevano oltre una cinquantina di protocolli ed allegati. I menzionati trattati non si sono limitati a modificare il trattato CE originario ma hanno creato altri testi che hanno integrato il medesimo. L'aggiunta di questi vari trattati ha reso la struttura europea sempre più complessa e ben poco trasparente per i cittadini europei.
Il trattato di Nizza, i cui adeguamenti tecnici non sono riusciti a chiarire la situazione, ha aperto la strada ad un indispensabile processo di riforma istituzionale. In questo senso, la dichiarazione sul futuro dell'Europa , allegata all'atto finale della conferenza intergovernativa (CIG) 2000, specifica le tappe necessarie per giungere ad un nuovo trattato di riforma. Questa dichiarazione segna pertanto l'effettivo primo passo verso la Costituzione.
Nella riunione di Laeken di dicembre 2001, il Consiglio europeo ha convocato la Convenzione europea. Essa mirava a predisporre la riforma e a presentare proposte. La scelta del modello della Convenzione segna una svolta essenziale in materia di revisione dei trattati poiché traduce la volontà di abbandonare le riunioni a porte chiuse tra i soli responsabili dei governi.
La Convenzione , che raggruppava rappresentanti degli Stati membri, del Parlamento europeo, dei parlamenti nazionali e della Commissione, ha deliberato in pubblico tra febbraio 2002 e luglio 2003. Essa ha proposto di riformare alla base l'Unione per renderla più efficace, trasparente, comprensibile e vicina agli europei. Il progetto di trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa, frutto dei suoi lavori, ha servito da base ai negoziati della CIG 2003/2004 .
La menzionata CIG si è svolta tra ottobre 2003 e giugno 2004. Essa è pervenuta ad un consenso sul trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa. Questo trattato costituzionale era inteso a sostituire tutti i trattati accumulatisi da 50 anni, ad eccezione del trattato Euratom.
STRUTTURA DEL TRATTATO COSTITUZIONALE
Il trattato costituzionale è suddiviso in quattro grandi comparti. Va rilevato che non esiste alcuna gerarchia tra le varie parti del trattato costituzionale. Dopo un preambolo a carattere costituzionale, che ricorda la storia e le eredità dell'Europa nonché la sua volontà di superare le divisioni interne, la parte I è dedicata ai principi, obiettivi e disposizioni istituzionali che disciplinano la nuova Unione europea. Divisa in nove titoli, la parte I comprende:
- le definizioni e gli obiettivi dell'Unione;
- i diritti fondamentale e la cittadinanza dell'Unione;
- le competenze dell'Unione;
- le istituzioni dell'Unione;
- l'esercizio delle competenze dell'Unione;
- la vita democratica dell'Unione;
- le finanze dell'Unione;
- l'Unione e l'ambiente circostante;
- l'appartenenza all'Unione.
La parte II del trattato costituzionale riprende la Carta europea dei diritti fondamentali. Questa parte si compone di sette titoli preceduti da un preambolo:
- dignità;
- libertà;
- uguaglianza;
- solidarietà;
- cittadinanza;
- giustizia;
- disposizioni generali.
La parte III include le disposizioni relative alle politiche e al funzionamento dell''Unione. Qui sono definite le politiche interne ed esterne dell'Unione, ad esempio le disposizioni relative al mercato interno, all'unione economica e monetaria, allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia nonché alla politica estera e di sicurezza comune (PESC) e le disposizioni relative al funzionamento delle istituzioni. Anche questa terza parte comprende sette titoli:
- disposizioni d'applicazione generale;
- non discriminazione e cittadinanza;
- politiche e azioni interne;
- associazione dei paesi e territori d'oltremare;
- azione esterna dell'Unione;
- funzionamento dell'Unione;
- disposizioni comuni.
La parte IV riunisce le disposizioni generali e finali del trattato costituzionale, e precisamente l'entrata in vigore, la procedura di revisione della Costituzione e l'abrogazione dei precedenti trattati.
Un certo numero di protocolli è stato allegato al trattato che istituisce la Costituzione, ossia:
- il protocollo sul ruolo dei parlamenti nazionali nell'Unione europea;
- il protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità;
- il protocollo Eurogruppo;
- il protocollo che modifica il trattato Euratom;
- il protocollo sulle disposizioni transitorie relative alle istituzioni e agli organi dell'Unione.
Varie dichiarazioni sono state inoltre allegate all'atto finale della CIG.
Per fini di chiarezza, le principali novità introdotte dal trattato costituzionale sono state riunite in quattro capitoli, come sintetizzato qui di seguito.
Principi fondatori dell'Unione
- Consacrazione dei valori e degli obiettivi dell'Unione nonché dei diritti dei cittadini europei grazie all'inclusione della Carta europea dei diritti fondamentali nella Costituzione.
- Attribuzione di una personalità giuridica unica all'Unione (fusione della Comunità europea con l'Unione europea).
- Definizione chiara e stabile delle competenze (competenze esclusive, concorrenti e azione di sostegno) e della loro ripartizione tra gli Stati membri e l'Unione.
- Introduzione di una clausola di ritiro volontario che, per la prima volta, attribuisce a uno Stato membro la facoltà di ritirarsi dall'Unione.
- Semplificazione degli strumenti di azione dell'Unione , il cui numero viene portato da 15 a 6 e semplificazione della terminologia: introduzione dei termini di leggi europee e leggi quadro europee.
- Definizione per la prima volta dei fondamenti democratici dell'Unione e, tra questi, della democrazia partecipativa, nonché instaurazione di una vera e propria possibilità d'iniziativa legislativa popolare.
Istituzioni
- Nuova ripartizione dei seggi al Parlamento europeo secondo un sistema regressivamente proporzionale.
- Istituzionalizzazione formale del Consiglio europeo capeggiato da un presidente eletto per un periodo di due anni e mezzo, con conseguente abolizione della presidenza a rotazione del Consiglio europeo.
- Istituzione di una Commissione di dimensione ridotta dal 2014, il cui numero di Commissari è pari a due terzi del numero degli Stati membri.
- Elezione del Presidente della Commissione da parte del Parlamento europeo, su proposta del Consiglio europeo.
- Nomina di un ministro degli affari esteri che riunisce le funzioni di Commissario alle relazioni esterne e di alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune affiancato al Consiglio.
Procedure decisionali
- Definizione di un nuovo sistema di maggioranza qualificata , raggiunta con il 55% degli Stati membri che rappresentano il 65% della popolazione.
- Estensione del voto a maggioranza qualificata al Consiglio dei ministri per una ventina di basi giuridiche esistenti e creazione di una ventina di nuove basi giuridiche, anch'esse con il sistema di maggioranza qualificata.
- L'adozione di leggi e leggi-quadro europee con il voto congiunto del Parlamento europeo e del Consiglio diventa la regola generale ( procedura legislativa ordinaria ).
- Creazione di clausole passerella che permettono di estendere ulteriormente il voto a maggioranza qualificata e passaggio alla procedura legislativa ordinaria sulla base di una procedura facilitata
Politiche dell'Unione
- Miglioramento del coordinamento economico tra i paesi che hanno adottato l'euro e riconoscimento del ruolo informale dell'Eurogruppo
- Soppressione della struttura a pilastri: il secondo (politica estera e di sicurezza comune) e il terzo (giustizia e affari interni) pilastro precedentemente regolati dal metodo intergovernativo, sono ora 'comunitarizzati'.
- Rafforzamento della politica estera e di sicurezza comune mediante l'istituzione di un ministro europeo degli affari esteri e progressiva definizione di una politica di difesa comune grazie, tra l'altro, alla creazione di un'Agenzia europea per la difesa e alla possibilità di cooperazioni rafforzate in materia.
- Creazione di un vero e proprio spazio di libertà, sicurezza e giustizia tramite la prevista attuazione di politiche comuni in materia di asilo, immigrazione e controlli alle frontiere, nonché in materia di cooperazione giudiziaria e di polizia e tramite il potenziamento delle azioni di Europol e Eurojust e l'apertura verso una Procura europea.
Per entrare in vigore, il trattato che istituiva la Costituzione doveva essere ratificato da tutti gli Stati membri, secondo le rispettive norme costituzionali, mediante ratifica del Parlamento o tramite referendum.
Il testo della Costituzione prevedeva che il processo di ratifica dovesse durare due anni e che l'entrata in vigore sarebbe avvenuta entro il 1° novembre 2006.
In esito alle difficoltà incontrate in sede di ratifica da parte di alcuni Stati membri, i capi di Stato o di Governo hanno deciso in occasione del Consiglio europeo dei giorni 16 e 17 giugno 2005 di osservare un "periodo di riflessione" sul futuro dell'Europa. Tale periodo di riflessione doveva consentire un ampio dibattito con i cittadini europei.
In occasione del Consiglio europeo del 21 e 22 giugno 2007, i dirigenti europei sono pervenuti a un compromesso. E' stato convenuto un mandato per la convocazione di una CIG incaricata di finalizzare e adottare non più una Costituzione ma un "trattato di modifica" per l'Unione europea. Il testo definitivo del trattato elaborato dalla CIG è stato approvato in occasione del Consiglio europeo informale, che si è svolto a Lisbona il 18 e 19 ottobre. Il trattato di Lisbona è stato firmato dagli Stati membri il 13 dicembre 2007.
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Queste schede non impegnano giuridicamente la Commissione europea, non pretendono essere esaustive e non hanno alcun valore interpretativo del testo della Costituzione.