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A CONSTRUÇÃO EUROPEIA ATRAVÉS DOS TRATADOS >

Políticas da União


Políticas e acções internas


Introdução
Alterações comuns a todas as políticas
Alterações relativas aos domínios de competência partilhada
Políticas noutros domínios específicos
Alterações relativas aos domínios de coordenação, de complemento ou de apoio
Quadro recapitulativo

INTRODUÇÃO

A terceira parte da Constituição agrupa as disposições respeitantes às políticas da União. O Título III desta parte é mais especificamente consagrado às políticas e acções internas, enquanto os dois seguintes dizem respeito à acção externa da União .

A Convenção e a Conferência Intergovernamental (CIG) prestaram particular atenção à reforma de algumas políticas, como a Justiça e Assuntos Internos (JAI) , a política económica e monetária e a Política Externa e de Segurança Comum (PESC) .
Em contrapartida, as outras políticas, salvo determinadas excepções pontuais, não foram objecto de alterações muito significativas e retomam as disposições essenciais que constam actualmente dos Tratados CE e UE.

Para além destas alterações específicas, as políticas e acções internas da União foram afectadas indirectamente pelas mudanças institucionais de carácter geral inscritas na primeira parte do Tratado Constitucional (categorias de competências, classificação dos actos jurídicos, processo legislativo, maioria qualificada e cláusulas de integração e de coerência).

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ALTERAÇÕES COMUNS A TODAS AS POLÍTICAS

A Constituição inclui inovações de natureza horizontal, que produzem efeitos indirectos no conjunto das políticas da União.

A descrição das políticas comuns clássicas (agricultura, transportes, mercado interno, etc.) não é alterada e limita-se a reproduzir os artigos existentes, ainda que agrupados e classificados de forma coerente, tendo em conta os novos tipos de competências descritas no artigo I-12.º.Em primeiro lugar, são referidas as políticas que pertencem aos domínios da competência partilhada: o mercado interno, a política económica e monetária, as políticas noutros domínios específicos (emprego, política social, coesão económica, social e territorial, agricultura, pesca, ambiente, defesa dos consumidores, transportes, redes transeuropeias, investigação e desenvolvimento, energia e espaço) e o espaço de liberdade, segurança e justiça. Em seguida, são referidos os domínios em que a União pode decidir levar a cabo uma acção de coordenação, de complemento ou de apoio. É o caso da saúde pública, da indústria, da cultura, do turismo, da educação, da formação profissional, da juventude e do desporto, da protecção civil e da cooperação administrativa.

A Constituição reúne num título único, no início da Parte III, as cláusulas de aplicação geral de integração e de coerência que devem nortear a definição e a implementação de todas as políticas. O artigo III-115.º estabelece uma nova cláusula em virtude da qual «a União assegura a coerência entre as diferentes políticas e acções (...) tendo em conta os objectivos da União na sua globalidade». Esta nova disposição é acompanhada de cláusulas específicas respeitantes à contemplação da igualdade entre os géneros, da protecção do ambiente e dos consumidores, e do bom funcionamento dos serviços de interesse económico geral que figuram já no Tratado que institui a Comunidade Europeia (Tratado CE). Além disso, foram aditadas a essa lista três novas cláusulas específicas :

Inspirando-se no artigo 16º do Tratado CE, a Comissão reafirma igualmente a importância dos serviços de interesse económico geral (SIEG). Além disso, a Constituição cria uma nova base jurídica para a adopção das leis que estabelecem os princípios e as condições, designadamente económicas e financeiras, que constituem a base de funcionamento dos SIEG. O artigo III-122.º especifica igualmente que essas leis não devem prejudicar a competência dos Estados-Membros para, na observância da Constituição, prestar, mandar executar e financiar esses serviços.

A Constituição procedeu à repartição das bases jurídicas, determinando para cada base os tipos de actos aos quais as instituições devem recorrer para a aplicar. As disposições respeitantes a cada política deixam, consequentemente, de fazer referência à possível adopção de « actos » ou « medidas » e definem antes, com precisão, os tipos de actos a utilizar e, portanto, de procedimentos a respeitar.
Por conseguinte, se a acção da União assumir a forma de lei ou de lei-quadro, estas devem ser, na maioria dos casos, adoptadas conjuntamente pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho. No entanto, cerca de trinta bases jurídicas prevêem que o Conselho de Ministros adopte leis ou leis-quadro isoladamente. Muito excepcionalmente, é o Parlamento Europeu quem as adopta isoladamente.

A consagração do processo de co-decisão como processo legislativo ordinário e a generalização do monopólio de iniciativa legislativa da Comissão conduzem a uma importante simplificação das disposições que, segundo o actual Tratado, prevêem a co-decisão: as referências à proposta da Comissão e ao processo de co-decisão são absorvidas pela simples menção da lei ou da lei-quadro europeia.
Esta simplificação é tanto mais significativa quanto a Constituição aplica a co-decisão a cerca de vinte bases jurídicas que actualmente não a prevêem.

O artigo I-23.º estabelece, como regra geral, o voto por maioria qualificada no Conselho , o que implica a supressão da referência ao facto de o Conselho deliberar por maioria qualificada em relação a todas as bases jurídicas visadas.
Além disso, cerca de vinte bases jurídicas que, actualmente, prevêem o voto por unanimidade, são agora adoptadas por maioria qualificada e foram ainda criadas cerca de vinte novas bases por maioria qualificada.

O artigo IV-445º comporta uma inovação de carácter geral que permite alterar as disposições do título III da parte III da Constituição sem, no entanto, aumentar as competências da União, através de uma decisão do Conselho Europeu, evitando assim a convocação de uma CIG. Esta disposição permite antever uma maior facilidade em relação à modificação subsequente das políticas e acções internas da União, embora o Conselho continue a estatuir por unanimidade e a sua decisão deva ser ratificada por todos os Estados-Membros

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ALTERAÇÕES RELATIVAS AOS DOMÍNIOS DE COMPETÊNCIA PARTILHADA

Mercado Interno

O capítulo consagrado ao mercado interno inclui sete secções (estabelecimento do mercado interno, livre circulação de pessoas e de serviços, livre circulação de mercadorias, capitais e pagamentos, regras de concorrência, disposições fiscais e aproximação das legislações). Embora a quase totalidade das disposições deste capítulo figure já no Tratado CE, importa referir a reorganização destes artigos num capítulo único.

Prestações no domínio da segurança social (artigo III-136.º)

A base jurídica que permite facilitar a livre circulação através da coordenação das legislações em matéria de prestações sociais foi alargada para abranger não só os trabalhadores assalariados mas também os independentes.
Convém, no entanto, sublinhar que esta base jurídica não permite adoptar disposições aplicáveis a outras categorias de cidadãos europeus (reformados, estudantes).
A Convenção tinha proposto o voto por maioria qualificada em relação à adopção de leis e leis-quadro baseadas neste artigo. A CIG limitou esta inovação através da introdução do mecanismo denominado « emergency brake ». Trata-se de um mecanismo que permite que um Estado-Membro que considere que um projecto de acto legislativo pode prejudicar aspectos fundamentais do seu sistema de segurança social ou afectar o seu equilíbrio financeiro apresente essa questão ao Conselho Europeu, suspendendo assim o processo legislativo durante um máximo de 4 meses.

Restrições à livre circulação de capitais (artigos III-157.º e III-158.º)

O artigo III-157.º prevê a prorrogação da data-limite no que se refere às restrições nacionais aceites relativamente à Estónia e à Hungria, que é directamente retomada do Acto de Adesão de 2003.
Foi aditado ao artigo III-158.º um novo parágrafo relativo às condições de admissibilidade de medidas fiscais restritivas tomadas por um Estado-Membro em relação a um ou mais países terceiros, na ausência de uma lei ou lei-quadro europeia. Para esse efeito, é necessária uma autorização da Comissão ou, na ausência de decisão da Comissão no prazo de três meses, do Conselho.

Congelamento de fundos (artigo III-160.º)

É prevista uma nova base jurídica que permite adoptar leis que fixem as medidas administrativas necessárias para limitar a livre circulação de capitais e tornar possível o congelamento de fundos de pessoas, grupos e entidades não estatais, como medida de prevenção e luta contra o terrorismo e actividades conexas.

Regulamentos de isenção das regras de concorrência aplicáveis às empresas (artigo III-165.º) e regulamentos de isenção das regras em matéria de auxílios estatais (artigo III-168.º)

A possibilidade de a Comissão adoptar estes regulamentos, após deliberação do Conselho de Ministros, está explicitamente prevista, o que se afigurou necessário tendo em conta as novas categorias de actos, embora corresponda já à prática actual.

Compatibilidade dos auxílios estatais (artigo III-168º)

Este artigo comporta duas novidades em relação ao artigo 87º do Tratado CE:

Harmonização fiscal indirecta (artigo III-171.º)

O artigo III-171.º corresponde substancialmente ao artigo 93º do Tratado CE, embora tenha sido acrescentada uma referência específica à condição que consiste em evitar as distorções de concorrência.

Aproximação das legislações nacionais para o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno (artigos III-172.º e III-173.º)

A relação entre a regra e a excepção é invertida relativamente ao Tratado CE. O artigo III-172.º, que se refere às disposições nacionais que tenham por objecto o estabelecimento ou o funcionamento do mercado interno e prevê a lei ou a lei-quadro e o processo legislativo ordinário, passa a constituir a regra, enquanto o artigo III-173.º, que se refere às disposições nacionais que tenham incidência directa no estabelecimento ou no funcionamento do mercado interno e prevê a lei-quadro do Conselho de Ministros e a unanimidade, passa a constituir a excepção.

Títulos europeus de propriedade intelectual e outros procedimentos centralizados (artigo III-176.º)

É prevista uma nova base jurídica que permite adoptar leis ou leis-quadro que estabeleçam as medidas respeitantes à criação e à protecção de títulos europeus de propriedade intelectual, assim como a instituição de outros regimes de autorização, de coordenação e de controlo centralizados a nível da União. No entanto, o regime linguístico dos referidos títulos é regido por uma lei do Conselho aprovada por unanimidade.

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POLÍTICAS NOUTROS DOMÍNIOS ESPECÍFICOS

Emprego (artigos III-203.º a III-209.º)

As disposições neste domínio não foram objecto de alterações de fundo, mas é preciso notar que a coordenação das políticas de emprego dos Estados-Membros passa a ser reconhecida como uma competência específica da União, tal como sucede com a coordenação das políticas económicas (artigos I-12.º e I-15.º).

Cooperação entre os Estados-Membros no domínio social (artigo III-213.º)

Nesta disposição, que prevê que a Comissão incentive a cooperação entre os Estados-Membros neste domínio, foi acrescentado que a acção da Comissão se pode traduzir em iniciativas próprias da noção de método aberto de coordenação (definição de orientações e indicadores, organização do intercâmbio das melhores práticas, fiscalização e avaliação periódicas). Está igualmente prevista a informação do Parlamento Europeu. Uma declaração apensa ao acto final sublinha que estas iniciativas são complementares em relação às responsabilidades das autoridades nacionais e não se destinam a harmonizar os sistemas nacionais.

Coesão económica, social e territorial (artigos III-220.º a III-224.º)

Convém notar o aditamento da referência à coesão territorial, em conformidade com a definição constante da disposição sobre os objectivos gerais da União (artigo I-3.º).
O artigo III-220.º, que define os objectivos essenciais da política em causa, foi completado por um número que estabelece uma lista das regiões a que a acção da União dedica especial atenção, como as regiões insulares. Uma declaração apensa ao acto final da CIG especifica que o termo "regiões insulares" pode designar Estados insulares na sua totalidade, sob reserva de que se verifiquem as condições necessárias.
Em relação à adopção das "primeiras disposições" relativas aos Fundos estruturais e ao Fundo de Coesão a serem adoptadas depois das disposições em vigor à data de assinatura da Constituição, o artigo III-223º prevê a lei do Conselho, que delibera por unanimidade, após aprovação do Parlamento Europeu. Subsequentemente, a lei europeia será adoptada no âmbito do procedimento de co-decisão e por maioria qualificada.

Agricultura e pescas (artigo III-231.º)

É estabelecida uma repartição dos actos jurídicos neste domínio: a lei ou a lei-quadro rege a organização comum dos mercados agrícolas e fixa as outras disposições necessárias à realização dos objectivos da política comum da agricultura e da pesca. Em contrapartida, os regulamentos e decisões do Conselho, sob proposta da Comissão, mas sem implicarem a consulta do Parlamento Europeu, determinam as medidas respeitantes à fixação dos preços, dos direitos niveladores, das ajudas, das limitações quantitativas, bem como à fixação e à repartição das possibilidades de pesca.

Transportes (artigos III-236.º a III-245.º)

A cláusula-ponte prevista no Tratado CE (decisão do Conselho de Ministros por maioria qualificada) para adoptar medidas no domínio dos transportes marítimo e aéreo - que tinha, aliás, caído em desuso - foi suprimida.

O artigo III-236.º inclui agora um número destinado a obrigar a União a ter em conta determinadas considerações específicas quando legisla no domínio dos transportes.
A disposição que prevê um regime especial para atender à divisão da Alemanha (artigo III-243.º) sofreu a mesma alteração que a disposição correspondente em matéria de auxílios estatais.

Investigação e desenvolvimento tecnológico (artigos III-248.º a III-255.º)

No artigo III-250.º - que prevê que a Comissão incentive a cooperação entre os Estados-Membros no domínio da investigação e do desenvolvimento tecnológico - foi aditado que a acção da Comissão se pode traduzir em iniciativas próprias da noção de método aberto de coordenação (definição de orientações e indicadores, organização do intercâmbio das melhores práticas, fiscalização e avaliação periódicas). Está igualmente prevista a informação do Parlamento Europeu.
O artigo III-248.º consagra plenamente a noção de espaço europeu de investigação. Por conseguinte, a lei europeia poderá estabelecer as medidas necessárias para a realização do espaço europeu de investigação (artigo III-251.º), sem que esse facto ponha em causa as especificidades das políticas em matéria de investigação dos Estados-Membros.
No entanto, a acção da União continuará a centrar-se sobretudo no apoio financeiro à investigação a nível europeu através do programa-quadro e dos programas específicos. O programa-quadro é adoptado por intermédio de uma lei ordinária (co-decisão), enquanto os programas específicos assumem a forma de leis do Conselho, procedendo-se apenas à consulta do Parlamento Europeu (artigo III-251.º).

Espaço (artigo III-254.º)

É prevista uma nova base jurídica que permite adoptar leis ou leis-quadro para as medidas respeitantes à política espacial europeia, inclusive sob a forma de um programa espacial. Além disso, o artigo III-254.º especifica que a União estabelece a articulação necessária com a Agência Espacial Europeia.

Energia (artigo III-256.º)

É prevista uma nova base jurídica que permite adoptar leis ou leis-quadro que estabeleçam as medidas respeitantes à política no domínio da energia, sem prejuízo das escolhas dos Estados-Membros entre diferentes fontes de energia e da estrutura geral do seu abastecimento energético. Estabelece-se que estas leis ou leis-quadro não prejudicam outras disposições da Constituição (nomeadamente as relativas ao mercado interno).
O último número deste artigo estabelece que as medidas de carácter essencialmente fiscal são estabelecidas por uma lei ou lei-quadro do Conselho, que delibera por unanimidade, após consulta ao Parlamento Europeu.

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ALTERAÇÕES RELATIVAS AOS DOMÍNIOS DE COORDENAÇÃO, DE COMPLEMENTO OU DE APOIO

Saúde pública (artigo III-278.º)

Embora integrado no capítulo relativo às acções de apoio, de coordenação ou de complemento, este artigo reflecte a dupla natureza da competência nesta matéria:

Além disso, o domínio de competência dos Estados-Membros nesta matéria é delimitado de forma mais precisa. Por conseguinte, o nº 7 do artigo III-278.º especifica que, para além da definição das respectivas políticas de saúde e da prestação de serviços de saúde e de cuidados médicos, as responsabilidades dos Estados-Membros incluem a gestão dos serviços de saúde e de cuidados médicos, bem como a repartição dos recursos que lhes são afectados.

Indústria (artigo III-279.º)

Na disposição que prevê que a Comissão incentive a cooperação entre os Estados-Membros no domínio da indústria, foi aditado que a acção da Comissão se pode traduzir em iniciativas próprias da noção de método aberto de coordenação (definição de orientações e indicadores, organização do intercâmbio das melhores práticas, fiscalização e avaliação periódicas). Está também prevista a informação do Parlamento Europeu.

Turismo (artigo III-281.º)

Contrariamente à posição expressa pela Convenção, a CIG reintegrou o turismo nas competências de apoio, de coordenação ou de complemento da União e previu uma nova base jurídica para esse efeito. O artigo III-281.º estabelece os objectivos desta política e determina os respectivos meios de acção. Actualmente, o Tratado CE limita-se a mencionar o turismo no seu artigo 3º (lista das acções da Comunidade) e não prevê disposições específicas nesta matéria.

Educação, formação, juventude e desporto (artigo III-282.º)

Está inserida neste artigo uma competência específica em matéria de desporto. Esta nova competência reflecte-se numa base jurídica que permite adoptar leis e leis-quadro para medidas relativas ao desenvolvimento da dimensão europeia do desporto. Tratando-se de um domínio de acção de apoio, de coordenação e de complemento, está excluída a harmonização das legislações nacionais. Também é preciso sublinhar o aditamento segundo o qual a acção da União se destina explicitamente a incentivar a participação dos jovens na vida democrática da Europa.

Protecção civil (artigo III-284.º)

É prevista uma nova base jurídica que permite adoptar leis e leis-quadro que fixem as medidas respeitantes ao apoio das acções nacionais na matéria e à promoção da cooperação operacional. Tratando-se de um domínio de acção de apoio, de coordenação e de complemento, está excluída a harmonização das legislações nacionais.

Cooperação administrativa (artigo III-285.º)

Foi prevista uma nova base jurídica que permite adoptar leis que visem a melhoria da capacidade administrativa dos Estados-Membros tendo em vista a implementação efectiva da legislação da União. Tratando-se de um domínio de acção de apoio, de coordenação e de complemento, está excluída a harmonização das legislações nacionais. Esta cooperação não prejudica as obrigações dos Estados-Membros de aplicarem a legislação da União nem os deveres e prerrogativas da Comissão (por exemplo, no quadro das acções por incumprimento).

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QUADRO RECAPITULATIVO

Artigos Assunto Observações
III-122.º Serviços de interesse económico geral Alterações importantes
III-136.º Prestações no domínio da segurança social Alterações importantes
III-157.º e III-158.º Restrições à livre circulação dos capitais -
III-160.º Congelamento de fundos Novas disposições
III-165.º e III-168.º Regulamentos de isenção das regras de concorrência aplicáveis às empresas e regulamentos de isenção das regras em matéria de auxílios estatais -
III-168.º Compatibilidade dos auxílios estatais -
III-170.º e III-171.º Harmonização fiscal indirecta -
III-172.º e III-173.º Aproximação das legislações nacionais para o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno -
III-176.º Títulos europeus de propriedade intelectual e outros processos centralizados Novas disposições
III-203.º a 209.º Emprego -
III-213.º Método aberto de coordenação em matéria social (cooperação entre os Estados-Membros) -
III-220.º a 224.º Coesão económica, social e territorial Alterações importantes
III-231.º Agricultura e pesca -
III-236.º a III-245.º Transportes -
III-248.º a 255.º Investigação e desenvolvimento tecnológico Alterações importantes
III-254.º Espaço Novas disposições
III-256.º Energia Novas disposições
III-278.º Saúde pública Alterações importantes
III-279.º Indústria Alterações importantes
III-281.º Turismo Novas disposições
III-282.º Educação, formação, juventude e desporto Novas disposições
III-284.º Protecção civil Novas disposições
III-285.º Cooperação administrativa Novas disposições

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Estas fichas não vinculam juridicamente a Comissão Europeia, não pretendem ser exaustivas e não têm qualquer valor interpretativo dos textos da Constituição.


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