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EUROPA > Sintesi della legislazione > Le politiche dell'Unione

LA COSTRUZIONE EUROPEA ATTRAVERSO I TRATTATI >

Le politiche dell'Unione


Le politiche e azioni interne


Introduzione
Le modifiche comuni a tutte le politiche
I cambiamenti relativi ai settori di competenza condivisa
Le politiche in altri settori specifici
I cambiamenti relativi ai settori di coordinamento, di complemento o di sostegno
Tabella riassuntiva

INTRODUZIONE

La terza parte della Costituzione riunisce le disposizioni relative alle politiche dell'Unione. Il titolo III di tale parte è più specificamente dedicato alle politiche e azioni interne, mentre i due seguenti riguardano l' azione esterna dell'Unione .

La Convenzione e la Conferenza intergovernativa (CIG) hanno riservato un'attenzione particolare alla riforma di alcune politiche, come la Giustizia e gli affari interni (GAI), la politica economica e monetaria e la politica estera e di sicurezza comune (PESC).

Al contrario, le altre politiche, con qualche eccezione specifica, non sono state oggetto di modifiche di particolare rilievo e riprendono le disposizioni fondamentali che figurano nei trattati CE e UE.

Indipendentemente da queste poche modifiche specifiche, le politiche e azioni interne dell'Unione sono state indirettamente toccate dai mutamenti istituzionali di portata generale che figurano nella prima parte del trattato costituzionale (categorie di competenze, classificazione degli atti giuridici, procedura legislativa e maggioranza qualificata, nonché clausole d'integrazione e coerenza).

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LE MODIFICHE COMUNI A TUTTE LE POLITICHE

La Costituzione prevede innovazioni di tipo trasversale, che producono effetti indiretti su tutte le politiche dell'Unione.

La descrizione delle politiche comuni classiche (agricoltura, trasporti, mercato interno, ecc.) non è modificata e si limita a riprodurre gli articoli esistenti, ma raggruppati e classificati con coerenza per quanto riguarda le nuove categorie di competenze di cui all'articolo I-12.
Sono riprese, in un primo tempo, le politiche facenti capo ai settori della competenza condivisa: il mercato interno, la politica economica e monetaria, le politiche in altri settori specifici (occupazione, politica sociale, coesione economica, sociale e territoriale, agricoltura, pesca, ambiente, protezione dei consumatori, trasporti, reti transeuropee, ricerca e sviluppo, energia e spazio) e lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia.
Per un secondo tempo, sono ripresi i settori in cui l'Unione può decidere di condurre un'azione di coordinamento, di complemento o di sostegno. Si tratta di sanità pubblica, industria, cultura, turismo, istruzione, formazione professionale, gioventù e sport, protezione civile e cooperazione amministrativa.

La Costituzione riunisce in un unico titolo, all'inizio della parte III, le clausole d'applicazione generale, d'integrazione e di coerenza, che devono guidare la definizione e attuazione di tutte le politiche. L'articolo III-115 stabilisce una nuova clausola, in base alla quale «l'Unione assicura la coerenza tra le varie politiche e azioni tenendo conto dell'insieme degli obiettivi dell'Unione». Questa nuova disposizione è accompagnata da clausole specifiche relative al rispetto della parità uomo-donna, della tutela dell'ambiente e dei consumatori e del buon funzionamento dei servizi d'interesse economico generale, che figurano già nel trattato che istituisce la Comunità europea (trattato CE). Inoltre sono state aggiunte all'elenco tre nuove clausole specifiche, che riguardano:

Inoltre, la Costituzione ribadisce l'importanza dei servizi d'interesse economico generale (SIEG), sulla base dell'articolo 16 del trattato CE. In aggiunta, la Costituzione crea una nuova base giuridica per adottare leggi che stabiliscono i principi e le condizioni, soprattutto economiche e finanziarie, che sono alla base del funzionamento dei SIEG. L'articolo III-122 precisa inoltre che tali leggi non devono pregiudicare la competenza degli Stati membri di fornire, far eseguire e finanziare detti servizi nel rispetto della Costituzione.

La Costituzione ha proceduto a ripartire le basi giuridiche, cioè a determinare per ciascuna base giuridica i tipi di atti ai quali le istituzioni devono ricorrere per dare attuazione alla Costituzione. Conseguentemente, le disposizioni relative a ciascuna politica non fanno più riferimento alla possibilità di adottare degli «atti» o delle «misure», ma definiscono con precisione i tipi di atti da utilizzare e dunque di procedure da rispettare.
In questo modo, quando l'azione dell'Unione prende la forma di legge o di legge quadro, le procedure vengono adottate congiuntamente dal Parlamento europeo e dal Consiglio. Tuttavia, una trentina di basi giuridiche prevede che il Consiglio dei ministri adotti le leggi o le leggi quadro da solo. Soltanto in casi eccezionali è il Parlamento a farlo.

L'elevazione della codecisione a procedura legislativa ordinaria e la generalizzazione del monopolio dell'iniziativa legislativa della Commissione producono un importante effetto di semplificazione delle disposizioni che prevedono la codecisione nel trattato attuale: i riferimenti alla proposta della Commissione e alla procedura di codecisione sono assorbiti dalla sola menzione della legge o legge quadro europea.

Questa semplificazione è accentuata dal fatto che la Costituzione applica la codecisione a una ventina di basi giuridiche che attualmente non la prevedono.

L'articolo I-23 fa del voto a maggioranza qualificata in sede di Consiglio una regola generale . Ciò significa la soppressione del riferimento al fatto che il Consiglio decide a maggioranza qualificata per tutte le basi giuridiche interessate.
Inoltre, una ventina di basi giuridiche che attualmente prevedono il voto all'unanimità vengono adottate a maggioranza qualificata ed è stata creata una ventina di nuove basi giuridiche a maggioranza qualificata.

Procedura di revisione semplificata delle politiche e azioni interne

L'articolo IV-445 contiene un' innovazione di portata generale che consente di modificare le disposizioni del titolo III della parte III della Costituzione, senza aumentare i poteri dell'Unione, mediante una decisione del Consiglio europeo, evitando così la convocazione di una CIG. Tale disposizione apre la possibilità ad una semplificazione dei cambiamenti da apportare alle politiche e azioni interne dell'Unione, sebbene il Consiglio continui a deliberare all'unanimità e le sue decisioni debbano essere ratificate da tutti gli Stati membri.

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I CAMBIAMENTI RELATIVI AI SETTORI DI COMPETENZA CONDIVISA

Mercato interno

Il capitolo dedicato al mercato interno comprende sette sezioni (instaurazione del mercato interno, libera circolazione delle persone e dei servizi, libera circolazione delle merci, dei capitali e dei pagamenti, regole di concorrenza, disposizioni fiscali e comuni). Per quanto la quasi totalità delle disposizioni di questo capitolo figuri già nel trattato CE, va notata la riorganizzazione di questi articoli in un unico capitolo.

Prestazioni nel settore della sicurezza sociale (articolo III-136)

La base giuridica che consente di agevolare la libera circolazione mediante il coordinamento delle legislazioni in materia di prestazioni sociali è stata estesa, in modo da coprire non soltanto i lavoratori dipendenti ma anche quelli autonomi. Occorre inoltre considerare il passaggio dall'unanimità alla maggioranza qualificata. È però necessario sottolineare che questa base giuridica non consente di adottare disposizioni applicabili ad altre categorie di cittadini europei (pensionati, studenti).

La convenzione aveva proposto la regola del voto a maggioranza qualificata per l'adozione delle leggi e delle leggi quadro basate su tale articolo. La CIG ha attenuato tale innovazione, introducendo un meccanismo detto "emergency brake", in base al quale se uno Stato membro ritiene che un progetto di legge leda aspetti fondamentali del proprio sistema di sicurezza sociale oppure ne alteri l'equilibrio finanziario, può chiedere che il Consiglio europeo sia investito della questione. La procedura legislativa viene così sospesa per un periodo massimo di quattro mesi.

Restrizioni alla libera circolazione dei capitali (articoli III-157 e III-158)

L'articolo III-157 proroga il termine ultimo per l'applicazione delle restrizioni in base alla normativa nazionale in Estonia e in Ungheria, che viene ripreso direttamente dall'Atto di adesione del 2003.
All'articolo III-158 vene aggiunto un nuovo paragrafo sulle condizioni di ammissibilità delle misure fiscali restrittive adottate da uno Stato membro nei confronti di uno o più paesi terzi, in mancanza di una legge o di una legge quadro europea. A tal fine occorre l'autorizzazione della Commissione o, in mancanza di una decisione della Commissione entro tre mesi, del Consiglio.

Congelamento dei beni (articolo III-160)

È prevista una nuova base giuridica che consente di adottare leggi che definiscano le misure amministrative necessarie per limitare la libera circolazione dei capitali e rendere possibile il congelamento dei beni delle persone, dei gruppi e delle entità non statali come misura di prevenzione e lotta contro il terrorismo e le attività connesse.

Regolamenti di esenzione dalle norme sulla concorrenza applicabili alle imprese (articolo III-165) e regolamenti di esenzione dalle norme in materia di aiuti di Stato (articolo III-168)

È esplicitamente prevista la possibilità per la Commissione di adottare tali regolamenti, previa autorizzazione del Consiglio dei ministri. Si tratta di una misura resa necessaria in considerazione delle nuove categorie di atti, ma che corrisponde anche alla prassi corrente.

Compatibilità degli aiuti di Stato (articolo III-168)

Questo articolo presenta due novità rispetto all'articolo 87 del trattato CE :

L'armonizzazione della tassazione indiretta (articolo III-171)

L'articolo III-171 corrisponde sostanzialmente all'articolo 93 del trattato CE, con un ulteriore riferimento specifico alla necessità di evitare le distorsioni di concorrenza.

Ravvicinamento delle legislazioni nazionali per l'instaurazione e il funzionamento del mercato interno (articoli III-172 e III-173)

Il rapporto tra regola ed eccezione è invertito rispetto al trattato CE. L'articolo III-172, che riguarda le disposizioni nazionali mirate alla costituzione o al funzionamento del mercato interno e che prevede la legge o legge quadro e la procedura legislativa ordinaria, diventa la regola, e l'articolo III-173, che riguarda le disposizioni nazionali che incidono direttamente sulla costituzione o sul funzionamento del mercato interno e che prevede la legge quadro del Consiglio dei ministri e l'unanimità, diviene l'eccezione.

Titoli europei di proprietà intellettuale e altre procedure centralizzate (articolo III-176)

È prevista una nuova base giuridica che consente di adottare leggi o leggi quadro che stabiliscano le misure relative alla creazione e protezione dei titoli europei di proprietà intellettuale e all'attuazione di altri regimi di autorizzazione, coordinamento e controllo centralizzati a livello dell'Unione. Il regime linguistico di tali titoli è però disciplinato da una legge del Consiglio adottata all'unanimità.

LE POLITICHE IN ALTRI SETTORI SPECIFICI

Occupazione (articoli da III-203 a III-209)

Le disposizioni in questo settore non sono state oggetto di modifiche sostanziali, ma va osservato che il fatto di garantire il coordinamento delle politiche dell'occupazione degli Stati membri è ormai riconosciuto come una competenza particolare dell'Unione, alla pari del coordinamento delle politiche economiche (articoli I-12 e I-15 ).

Cooperazione tra gli Stati membri nel settore sociale (articolo III-213)

A questa disposizione - che prevede che la Commissione incoraggi la cooperazione tra gli Stati membri nel settore - è stato aggiunto che l'azione della Commissione può tradursi in iniziative connesse con la nozione di metodo di coordinamento aperto (definizione di orientamenti e indicatori, organizzazione di scambi di migliori pratiche, controllo e valutazione periodici). È anche previsto che sia informato il Parlamento europeo. Una dichiarazione allegata all'atto finale sottolinea che tali iniziative sono di natura complementare rispetto alle responsabilità delle autorità nazionali e non sono finalizzate ad armonizzare i sistemi nazionali.

Coesione economica, sociale e territoriale (articoli da III-220 a III-224)

Va notata l'aggiunta del riferimento alla coesione territoriale, conformemente alla definizione contenuta nella disposizione sugli obiettivi generali dell'Unione (articolo I-3).

L'articolo III-220, che definisce gli obiettivi fondamentali di tale politica, è stato integrato da un paragrafo che elenca i tipi di regioni particolarmente interessate dall'azione dell'Unione, come le regioni insulari. Una dichiarazione allegata all'atto finale della CIG precisa che i termini "regioni insulari" possono designare Stati insulari nella loro integralità, subordinatamente al rispetto delle condizioni necessarie.

L'articolo III-223 prevede che le "prime disposizioni" sui Fondi strutturali e sul Fondo di coesione da adottarsi successivamente a quelle in vigore alla data in cui viene firmata la Costituzione devono essere stabilite da una legge del Consiglio, che delibera all'unanimità previa approvazione del Parlamento. Successivamente la legge europea deve essere adottata con procedura di codecisione e a maggioranza qualificata.

Agricoltura e pesca (articolo III-231)

Si è stabilita una ripartizione degli atti giuridici nel settore: la legge o legge quadro disciplina l'organizzazione comune dei mercati agricoli e fissa le altre disposizioni necessarie per realizzare gli obiettivi della politica comune dell'agricoltura e della pesca. Sono invece regolamenti e decisioni del Consiglio, su proposta della Commissione ma senza consultazione del Parlamento europeo, a determinare le misure relative alla fissazione dei prezzi, dei prelievi, degli aiuti e delle limitazioni quantitative, e alla fissazione e alla ripartizione delle possibilità di pesca.

Trasporti (articoli da III-236 a III-245)

L'iter previsto nel trattato CE (decisione del Consiglio dei ministri a maggioranza qualificata) per adottare misure nel settore dei trasporti marittimi e aerei - peraltro divenuto desueto - è stato soppresso.

L'articolo III-236 comprende un paragrafo in base al quale l'Unione deve tenere conto di talune considerazioni specifiche quando legifera in materia di trasporti.

La disposizione che prevede un regime speciale per la Germania per tener conto della divisione del paese (articolo III-243) è stata trattata alla stregua della corrispondente disposizione sugli aiuti di Stato.

Ricerca e sviluppo tecnologico (articoli da III-248 a III-255)

All'articolo III-250 - che prevede che la Commissione incoraggi la cooperazione tra gli Stati membri nel settore della ricerca e sviluppo tecnologico - è stato aggiunto che l'azione della Commissione può tradursi in iniziative connesse con la nozione di metodo di coordinamento aperto (definizione di orientamenti e indicatori, organizzazione di scambi di migliori pratiche, controllo e valutazione periodici). È anche previsto che sia informato il Parlamento europeo.

L'articolo III-248 consacra pienamente il concetto di spazio europeo di ricerca. Le leggi europee stabiliscono le misure necessarie all'attuazione dello spazio europeo della ricerca (articolo III-251), senza pregiudicare gli aspetti specifici delle politiche in materia di ricerca degli Stati membri.

Tuttavia, l'azione dell'Unione continuerà a riguardare principalmente il sostegno finanziario alla ricerca in Europa attraverso il programma-quadro e i programmi specifici. Il programma-quadro viene adottato da un legge ordinaria (codecisione), mentre i programmi specifici vengono stabiliti da leggi europee del Consiglio, con la mera consultazione del Parlamento europeo (articolo III-251).

Spazio (articolo III-254)

È istituita una nuova base giuridica che consente di adottare leggi o leggi quadro per le misure relative alla politica spaziale europea, anche sotto forma di un programma spaziale. L'articolo III-254 precisa inoltre che l'Unione instaura tutti i collegamenti utili con l'Agenzia spaziale europea.

Energia (articolo III-256)

È istituita una nuova base giuridica che consente di adottare leggi o leggi quadro per le misure relative alla politica nel settore dell'energia, fatte salve le scelte degli Stati membri tra diverse fonti d'energia e la strutturale generale del loro approvvigionamento energetico. Viene stabilito che tali leggi o leggi quadro non pregiudicano le altre disposizioni della Costituzione, in particolare quelle relative al mercato interno.

L'ultimo paragrafo dell'articolo stabilisce che una legge o legge quadro europea del Consiglio stabilisce le misure ivi contemplate se sono principalmente di natura fiscale. Il Consiglio delibera all'unanimità previa consultazione del Parlamento europeo.

I CAMBIAMENTI RELATIVI AI SETTORI DI COORDINAMENTO, DI COMPLEMENTO O DI SOSTEGNO

Sanità pubblica (articolo III-278)

Benché inserito nel capitolo relativo alle azioni di sostegno, coordinamento o complemento, questo articolo rispecchia la duplice natura della competenza in questo settore:

Inoltre, vengono precisate meglio le competenze degli Stati membri in questo settore. Il paragrafo 7 dell'articolo III-278 precisa che, oltre alla definizione delle loro politiche sanitarie e la fornitura di servizi sanitari e di assistenza medica, le responsabilità degli Stati membri includono la gestione dei servizi sanitari e dell'assistenza medica e l'assegnazione delle risorse loro destinate.

Industria (articolo III-279)

Alla disposizione che prevede che la Commissione incoraggi la cooperazione tra Stati membri nel settore dell'industria è stato aggiunto che l'azione della Commissione può tradursi in iniziative connesse con la nozione di metodo di coordinamento aperto (definizione di orientamenti e indicatori, organizzazione di scambi di migliori pratiche, controllo e valutazione periodici). È anche previsto che sia informato il Parlamento europeo.

Turismo (articolo III-281)

Contrariamente alla posizione espressa dalla Convenzione, la CIG ha incluso il turismo tra le competenze di sostegno, coordinamento e complemento dell'Unione e ha previsto una nuova base giuridica a tal fine. L'articolo III-281 stabilisce gli obiettivi di tale politica e ne determina gli strumenti di azione. Attualmente il trattato CE si limita a menzionare il turismo all'articolo 3 (elenco delle azioni della Comunità), ma non contiene specifiche disposizioni in questo settore.

Istruzione, gioventù, sport e formazione professionale (articolo III-282)

In questo articolo è stata inserita una nuova competenza specifica in materia sportiva, che si rispecchia in una base giuridica la quale consente di adottare leggi e leggi quadro per misure relative allo sviluppo della dimensione europea dello sport. Trattandosi di un settore d'azione di sostegno, di coordinamento e di complemento, l'armonizzazione delle legislazioni nazionali è esclusa.
Va anche sottolineata l'aggiunta in base alla quale l'azione dell'Unione mira esplicitamente a incoraggiare la partecipazione dei giovani alla vita democratica dell'Europa.

Protezione civile (articolo III-284)

È prevista una nuova base giuridica che consente di adottare leggi e leggi quadro che stabiliscano le misure relative al sostegno delle azioni nazionali in materia e alla promozione della cooperazione operativa. Trattandosi di un settore d'azione di sostegno, di coordinamento e di complemento, l'armonizzazione delle legislazioni nazionali è esclusa.

Cooperazione amministrativa (articolo III-285)

È prevista una nuova base giuridica che consente di adottare leggi finalizzate a migliorare la capacità amministrativa degli Stati membri ai fini dell'attuazione effettiva del diritto dell'Unione. Trattandosi di un settore d'azione di sostegno, di coordinamento e di complemento, l'armonizzazione delle legislazioni nazionali è esclusa. Detta cooperazione lascia impregiudicati gli obblighi degli Stati membri di attuare il diritto dell'Unione come pure i doveri e le prerogative della Commissione (ad esempio nel quadro delle procedure d'infrazione).

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TABELLA RIASSUNTIVA

Articoli Argomento Osservazioni
III-122 Servizi d'interesse economico generale Modifiche importanti
III-136 Prestazioni nel settore della sicurezza sociale Modifiche importanti
III- 157 e III-158 Restrizione alla libera circolazione dei capitali -
III-160 Congelamento dei beni Nuove disposizioni
III-165 e III-168 Regolamenti d'esenzione dalle norme di concorrenza applicabili alle imprese e regolamenti d'esenzione dalle norme in materia di aiuti di Stato -
III-168 Compatibilità degli aiuti di Stato -
III-170 e III-171 Armonizzazione della tassazione indiretta -
III-172 e III-173 Ravvicinamento delle legislazioni nazionali per l'istituzione e il funzionamento del mercato interno -
III-176 Titoli europei di proprietà intellettuale e altre procedure centralizzate Nuove disposizioni
Da III-203 a 209 Occupazione -
III-213 Metodo di coordinamento aperto nel settore sociale (cooperazione tra gli Stati membri) -
Da III-220 a 224 Coesione economica, sociale e territoriale Modifiche importanti
III-231 Agricoltura e pesca -
Da III-236 a III-245 Trasporti -
Da III-248 a 255 Ricerca e sviluppo tecnologico Modifiche importanti
III-254 Spazio Nuove disposizioni
III-256 Energia Nuove disposizioni
III-278 Sanità pubblica Modifiche importanti
III-279 Industria Modifiche importanti
III-281 Turismo Nuove disposizioni
III-282 Istruzione, formazione, gioventù e sport
Nuove disposizioni
III-284 Protezione civile Nuove disposizioni
III-285 Cooperazione amministrativa Nuove disposizioni

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Queste schede non vincolano giuridicamente la Commissione Europea, sono esclusivamente informative e non intendono fornire un'interpretazione autentica del testo della costituzione


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