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LA CONSTRUCTION EUROPÉENNE À TRAVERS LES TRAITÉS >

Les politiques de l'Union


Les politiques et actions internes


Introduction
Les modifications communes à toutes les politiques
Les adaptations relatives aux domaines de compétence partagée
Les politiques dans d'autres domaines spécifiques
Les adaptations relatives aux domaines de coordination, de complément ou d'appui
Tableau récapitulatif


INTRODUCTION

La troisième partie de la Constitution regroupe les dispositions relatives aux politiques de l'Union. Le titre III de cette partie est plus particulièrement consacrée aux politiques et actions internes alors que les deux suivants concernent l'action extérieure de l'Union .

La Convention et la Conférence intergouvernementale (CIG) ont réservé une attention toute particulière à la réforme de certaines politiques telles que la Justice et les affaires intérieures (JAI) , la politique économique et monétaire et la politique étrangère et de sécurité commune (PESC).
En revanche, les autres politiques, sauf quelques exceptions ponctuelles, n'ont pas fait l'objet de modifications très importantes et reprennent les dispositions essentielles figurant actuellement dans les traités CE et UE.

Indépendamment de ces quelques modifications spécifiques, les politiques et actions internes de l'Union ont été affectées indirectement par les changements institutionnels de portée générale figurant dans la première partie du traité constitutionnel (typologie des compétences, classement des actes juridiques, procédure législative, majorité qualifiée, clauses d'intégration et de cohérence).

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LES MODIFICATIONS COMMUNES À TOUTES LES POLITIQUES

La Constitution comporte des innovations de nature horizontale qui produisent des effets indirects sur l'ensemble des politiques de l'Union.

La description des politiques communes classiques (agriculture, transport, marché intérieur, etc.) n'est pas modifiée et se contente de reproduire les articles existants mais regroupés et classés avec cohérence au regard de la nouvelle typologie des compétences décrite dans l'article I-12.
Sont reprises dans un premier temps les politiques qui appartiennent aux domaines de la compétence partagée: le marché intérieur, la politique économique et monétaire, les politiques dans d'autres domaines spécifiques (emploi, politique sociale, cohésion économique, sociale et territoriale, agriculture, pêche, environnement, protection des consommateurs, transport, réseaux transeuropéens, recherche et développement, énergie et espace)et l'espace de liberté, de sécurité et de justice.
Dans un deuxième temps, sont repris les domaines où l'Union peut décider de mener une action de coordination, de complément ou d'appui. Il s'agit de la santé publique, de l'industrie, de la culture, du tourisme, de l'éducation, de la formation professionnelle, de la jeunesse et du sport, de la protection civile et de la coopération administrative.

La Constitution regroupe dans un titre unique, au début de la partie III, les clauses d'application générale d'intégration et de cohérence qui doivent guider la définition et la mise en œuvre de toutes les politiques. L'article III-115 édicte une nouvelle clause en vertu de laquelle « l'Union veille à la cohérence entre les différentes politiques et actions en tenant compte de l'ensemble des objectifs de l'Union ». Cette nouvelle disposition est accompagnée de clauses spécifiques relatives à la prise en compte de l'égalité des genres, de la protection de l'environnement et des consommateurs, et du bon fonctionnement des services d'intérêt économique général qui figurent déjà dans le traité instituant la Communauté européenne (traité CE). En outre, trois nouvelles clauses spécifiques ont été ajoutées à cette liste. Elles concernent :

Par ailleurs, la Constitution réaffirme l'importance des services d'intérêt économique général (SIEG), s'inspirant de l'article 16 du traité CE. De plus, la Constitution crée une nouvelle base juridique pour adopter des lois établissant les principes et les conditions, notamment économiques et financières, qui constituent la base de fonctionnement des SIEG. L'article III-122 précise également que ces lois ne doivent pas porter préjudice à la compétence des États membres de fournir, faire exécuter et financer ces services dans le respect de la Constitution.

La Constitution procède à la ventilation des bases juridiques, à savoir la détermination pour chaque base juridique des types d'actes auxquels les institutions doivent avoir recours pour la mettre en œuvre. En conséquence, les dispositions relatives à chaque politique ne font plus référence à la possibilité d'adopter des « actes » ou des « mesures », mais définissent avec précision les types d'actes à utiliser et donc de procédures à respecter.
Ainsi, quand l'action de l'Union prend la forme de loi ou de loi-cadre, celles-ci sont la plupart du temps adoptées conjointement par le Parlement européen et le Conseil. Toutefois, une trentaine de bases juridiques prévoient que le Conseil des ministres adopte seul des lois ou lois-cadre. Très exceptionnellement, c'est le Parlement seul qui les adopte.

La consécration de la procédure de codécision comme procédure législative ordinaire et la généralisation du monopole d'initiative législative de la Commission produisent un important effet de simplification des dispositions qui, dans le traité actuel, prévoient la codécision: les références à la proposition de la Commission et à la procédure de codécision sont absorbées par la seule mention de la loi ou de la loi-cadre européenne.
Cette simplification est d'autant plus appréciable que la Constitution applique la codécision à une vingtaine de bases juridiques qui actuellement ne la prévoient pas.

L'article I-23 érige en règle générale le vote à la majorité qualifiée au Conseil . Cela comporte comme conséquence la suppression de la référence au fait que le Conseil statue à la majorité qualifiée pour toutes les bases juridiques concernées.
En outre, une vingtaine de bases juridiques, qui actuellement prévoient le vote à l'unanimité, sont désormais adoptées à la majorité qualifiée et une vingtaine de nouvelles bases juridiques à la majorité qualifiée ont été créées.

Procédure de révision simplifiée des politiques et actions internes

L'article IV-445 contient une innovation de portée générale permettant de modifier les dispositions du titre III de la partie III de la Constitution, sans pour autant accroître les compétences de l'Union, par le biais d'une décision du Conseil européen, évitant ainsi la convocation d'une CIG. Cette disposition laisse entrevoir la possibilité de modifications ultérieures plus faciles des politiques et actions internes de l'Union, bien que le Conseil continue à statuer à l'unanimité et que sa décision doive être ratifiée par tous.

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LES ADAPTATIONS RELATIVES AUX DOMAINES DE COMPÉTENCE PARTAGÉE

Marché intérieur

Le chapitre consacré au marché intérieur comprend sept sections (établissement du marché intérieur, libre circulation des personnes et des services, libre circulation des marchandises, capitaux et paiements, règles de concurrence, dispositions fiscales et dispositions communes ). Bien que la quasi-totalité des dispositions de ce chapitre figure déjà dans le traité CE, il convient de noter la réorganisation de ces articles dans un chapitre unique..

Prestations dans le domaine de la sécurité sociale (article III-136)

La base juridique permettant de faciliter la libre circulation par le biais de la coordination des législations en matière de prestations sociales a été étendue pour couvrir non seulement les travailleurs salariés mais également les indépendants.
Il convient néanmoins de souligner que cette base juridique ne permet pas d'adopter de dispositions applicables à d'autres catégories de citoyens européens (retraités, étudiants).
La Convention avait proposé la règle du vote à la majorité qualifiée pour l'adoption de lois et de lois-cadres basées sur cet article. La CIG a tempéré cette innovation par l'introduction d'un mécanisme dit « emergency brake ». Il s'agit d'un mécanisme permettant à un État membre, qui estimerait qu'un projet d'acte législatif risque de porter atteinte à des aspects fondamentaux de son système de sécurité sociale ou d'en affecter l'équilibre financier, de saisir de cette question le Conseil européen en suspendant ainsi la procédure législative pendant une durée maximale de 4 mois.

Restrictions à la libre circulation des capitaux (articles III-157 et III-158)

L'article III-157 comporte une extension de la date limite pour les restrictions nationales admises en ce qui concerne l'Estonie et la Hongrie, qui est reprise directement de l'Acte d'adhésion de 2003.
À l'article III-158 est ajouté un nouveau paragraphe sur les conditions d'admissibilité des mesures fiscales restrictives prises par un État membre à l'égard d'un ou de plusieurs pays tiers, en l'absence d'une loi ou d'une loi-cadre européenne. Une autorisation de la Commission ou, si celle-ci ne prend pas position dans un délai de trois mois, du Conseil est nécessaire à cet effet.

Gel des avoirs (article III-160)

Une nouvelle base juridique est prévue qui permet d'adopter des lois fixant les mesures administratives nécessaires pour limiter la libre circulation des capitaux et rendre possible le gel des avoirs des personnes, groupements et entités non étatiques, comme mesure de prévention et de lutte contre le terrorisme et les activités connexes.

Règlements d'exemption des règles de concurrence applicables aux entreprises (article III-165) et règlements d'exemption des règles en matière d'aides d'État (article III-168)

La possibilité pour la Commission d'adopter de tels règlements, après habilitation du Conseil des ministres, est explicitement prévue. Cela s'avérait nécessaire à la lumière de la nouvelle typologie des actes mais correspond à la pratique actuelle.

Compatibilité des aides d'État (article III-168)

Cet article présente deux nouveautés par rapport à l'article 87 du traité CE :

L'harmonisation fiscale indirecte (article III-171)

L'article III-171 correspond substantiellement à l'article 93 du traité CE, bien qu'une référence spécifique à la condition d'éviter les distorsions de concurrence ait été ajoutée.


Rapprochement des législations nationales pour l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur (articles III-172 et III-173)

La relation entre la règle et l'exception est inversée par rapport au traité CE. L'article III-172qui vise les dispositions nationales qui ont pour objet l'établissement ou le fonctionnement du marché intérieur et prévoit la loi ou la loi-cadre et la procédure législative ordinaire devient la règle et l'article III-173 qui vise les dispositions nationales ayant une incidence directe sur l'établissement ou le fonctionnement du marché intérieur qui prévoit la loi-cadre du Conseil des ministres et l'unanimité devient l'exception.

Titres européens de propriété intellectuelle et autres procédures centralisées (article III-176)

Une nouvelle base juridique est prévue permettant d'adopter des lois ou des lois-cadres établissant les mesures relatives à la création et à la protection des titres européens de propriété intellectuelle ainsi qu'à la mise en place d'autres régimes d'autorisation, de coordination et de contrôle centralisés au niveau de l'Union. Toutefois, le régime linguistique desdits titres est régi par une loi du Conseil adoptée à l'unanimité.

LES POLITIQUES DANS D'AUTRES DOMAINES SPÉCIFIQUES

Emploi (articles III-203 à III-209)

Les dispositions de ce domaine n'ont pas fait l'objet de modifications de fond, mais il faut noter que l'assurance de la coordination des politiques de l'emploi des États membres est désormais reconnue comme une compétence particulière de l'Union, tout comme pour la coordination des politiques économiques (article I-12 et I-15).

Coopération entre les États membres dans le domaine social (article III-213)

Dans cette disposition qui prévoit que la Commission encourage la coopération entre les États membres dans ce domaine, il a été ajouté que l'action de la Commission peut se traduire par des initiatives propres à la notion de méthode ouverte de coordination (établissement d'orientations et d'indicateurs, organisation d'échanges de meilleures pratiques, surveillance et évaluation périodiques). L'information du Parlement européen est également prévue. Une déclaration jointe à l'acte final souligne que ces initiatives ont un caractère complémentaire par rapport aux responsabilités des autorités nationales et ne visent pas à harmoniser les systèmes nationaux.


Cohésion économique, sociale et territoriale (articles III-220 à III-224)

Il convient de noter l'ajout de la référence à la cohésion territoriale, conformément à la définition contenue dans la disposition sur les objectifs généraux de l'Union (article I-3).
L'article III-220, qui définit les objectifs essentiels de la politique en question, a été complété par un alinéa établissant une liste des régions particulièrement concernées par l'action de l'Union, comme par exemple les régions insulaires. Une déclaration à l'acte final de la CIG précise que les termes « régions insulaires » peuvent désigner des États insulaires dans leur intégralité, sous réserve que les conditions nécessaires soient réunies.
L'article III-223 prévoit la loi du Conseil, avec la seule approbation du Parlement et le vote à l'unanimité pour l'adoption des « premières dispositions » relatives aux Fonds structurels et au Fonds de cohésion adoptées à la suite de celles en vigueur à la date de la signature de la Constitution. Par la suite, la loi européenne sera adoptée en codécision et à la majorité qualifiée.

Agriculture et pêche (article III-231)

Une ventilation des actes juridiques dans ce domaine est établie : la loi ou la loi-cadre régit l'organisation commune des marchés agricoles et fixe les autres dispositions nécessaires pour réaliser les objectifs de la politique commune de l'agriculture et de la pêche. En revanche, des règlements et décisions du Conseil, sur proposition de la Commission mais sans consultation du Parlement européen, déterminent les mesures relatives à la fixation des prix, des prélèvements, des aides, des limitations quantitatives, ainsi qu'à la fixation et à la répartition des possibilités de pêche.

Transports (articles III-236 à III-245)

La passerelle prévue dans le traité CE (décision du Conseil des ministres à la majorité qualifiée) pour adopter des mesures dans le domaine du transport maritime et aérien, qui était d'ailleurs tombée en désuétude, a été supprimée.

L'article III-236 comprend désormais un paragraphe visant à obliger l'Union à prendre en compte certaines considérations spécifiques, lorsqu'elle légifère dans le domaine des transports.
La disposition prévoyant un régime spécial pour tenir compte de la division de l'Allemagne (article III-243) a subi le même sort que la disposition correspondante dans le domaine des aides d'État.

Recherche et développement technologique (articles III-248 à III-255)

Dans l'article III-250, qui prévoit que la Commission encourage la coopération entre les États membres dans le domaine de la recherche et du développement technologique, il a été ajouté que l'action de la Commission peut se traduire dans des initiatives propres à la notion de méthode ouverte de coordination (établissement d'orientations et d'indicateurs, organisation d'échanges de meilleures pratiques, surveillance et évaluation périodiques). L'information du Parlement européen est également prévue.
L'article III-248 consacre pleinement la notion d'espace européen de la recherche. Ainsi, la loi européenne pourra établir les mesures nécessaires à la mise en œuvre de l'espace européen de la recherche (article III-251), sans que cela ne préjuge des spécificités des politiques de recherche des États membres.
Toutefois, l'action de l'Union continuera à porter principalement sur le soutien financier à la recherche en Europe à travers le programme-cadre et les programmes spécifiques. Le programme-cadre est adopté par une loi ordinaire (codécision), alors que les programmes spécifiques prennent la forme de lois du Conseil, le Parlement européen étant seulement consulté (article III-251).

Espace (article III-254)

Une nouvelle base juridique est prévue permettant d'adopter des lois ou lois-cadre pour les mesures relatives à la politique spatiale européenne, y compris sous forme d'un programme spatial. De plus, l'article III-254 précise que l'Union établit toute liaison utile avec l'Agence spatiale européenne.

Énergie (article III-256)

Une nouvelle base juridique est prévue permettant d'adopter des lois ou lois-cadres établissant les mesures relatives à la politique dans le domaine de l'énergie, sans préjudice des choix des États membres entre différentes sources d'énergie et de la structure générale de leur approvisionnement énergétique. Il est précisé que ces lois ou lois-cadres ne préjugent pas des autres dispositions de la Constitution (en particulier les dispositions relatives au marché intérieur).
Le dernier paragraphe de l'article établit que les mesures qui sont essentiellement de nature fiscale sont adoptées par une loi ou une loi-cadre du Conseil, avec la seule consultation du Parlement et un vote à l'unanimité.

LES ADAPTATIONS RELATIVES AUX DOMAINES DE COORDINATION, DE COMPLÉMENT OU D'APPUI

Santé publique (article III-278)

Bien que placé dans le chapitre relatif aux actions d'appui, de coordination ou de complément, cet article reflète la double nature de la compétence dans ce domaine :

Par ailleurs, le champ de compétence des États membres dans ce domaine est mieux délimité. Ainsi, le paragraphe 7 de l'article III-278 précise que, outre la définition de leurs politiques de santé et l'organisation et la fourniture de services de santé et de soins médicaux, les responsabilités des États membres incluent la gestion des services de santé et de soins médicaux, ainsi que l'allocation des ressources qui leur sont affectées.

Industrie (article III-279)

Dans la disposition qui prévoit que la Commission encourage la coopération entre les États membres dans le domaine de l'industrie, il a été ajouté que l'action de la Commission peut se traduire par des initiatives propres à la notion de méthode ouverte de coordination (établissement d'orientations et d'indicateurs, organisation d'échanges de meilleures pratiques, surveillance et évaluation périodiques). L'information du Parlement européen est également prévue.

Tourisme (article III-281)

Contrairement à la position exprimée par la Convention, la CIG a repris le tourisme parmi les compétences d'appui, de coordination ou de complément de l'Union et a prévu une nouvelle base juridique à cet effet. L'article III-281 fixe les objectifs de cette politique et en détermine les moyens d'actions. Actuellement le traité CE se borne à mentionner le tourisme dans son article 3 (liste des actions de la Communauté), sans consacrer de dispositions spécifiques à ce domaine.

Éducation, formation, jeunesse et sport (article III-282)

Une compétence spécifique en matière de sport est insérée dans cet article. Cette nouvelle compétence se reflète dans une base juridique qui permet d'adopter des lois et lois-cadre pour les mesures relatives au développement de la dimension européenne du sport. S'agissant d'un domaine d'action d'appui, de coordination et de complément, l'harmonisation des législations nationales est interdite.
Il faut également souligner l'ajout selon lequel l'action de l'Union vise explicitement à encourager la participation des jeunes à la vie démocratique de l'Europe.

Protection civile (article III-284)

Une nouvelle base juridique est prévue permettant d'adopter des lois et lois-cadres fixant les mesures relatives au soutien des actions nationales en la matière et à la promotion de la coopération opérationnelle. S'agissant d'un domaine d'action d'appui, de coordination et de complément, l'harmonisation des législations nationales est interdite.

Coopération administrative (article III-285)

Une nouvelle base juridique est prévue permettant d'adopter des lois visant à améliorer la capacité administrative des États membres en vue de la mise en œuvre effective du droit de l'Union. S'agissant d'un domaine d'action d'appui, de coordination et de complément, l'harmonisation des législations nationales est interdite. Cette coopération est sans préjudice des obligations des États membres de mettre en œuvre le droit de l'Union ainsi que des devoirs et prérogatives de la Commission (par exemple dans le cadre des procédures en manquement).

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TABLEAU RÉCAPITULATIF

Articles Sujet Remarques
III-122 Services d'intérêt économique général Modifications importantes
III-136 Prestations dans le domaine de la sécurité sociale Modifications importantes
III- 157 et III-158 Restriction à la libre circulation des capitaux -
III-160 Gel des avoirs Dispositions nouvelles
III-165 et III-168 Règlements d'exemption des règles de concurrence applicables aux entreprises et règlements d'exemption des règles en matière d'aides d'état -
III-168 Compatibilité des aides d'État -
III-170 et III-171 Harmonisation fiscale indirecte -
III-172 etIII-173 Rapprochement des législations nationales pour l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur -
III-176 Titres européens de propriété intellectuelle et autres procédures centralisées Dispositions nouvelles
III-203 à 209 Emploi -
III-213 Méthode ouverte de coordination dans le domaine social (coopération entre les États membres) -
III-220 à 224 Cohésion économique, sociale et territoriale Modifications importantes
III-231 Agriculture et pêche -
III-236 à III-245 Transport s -
III-248 à 255 Recherche et développement technologique Modifications importantes
III-254 Espace Dispositions nouvelles
III-256 Énergie Dispositions nouvelles
III-278 Santé publique Modifications importantes
III-279 Industrie Modifications importantes
III-281 Tourisme Dispositions nouvelles
III-282 Éducation, formation, jeunesse et sport
Dispositions nouvelles
III-284 Protection civile Dispositions nouvelles
III-285 Coopération administrative Dispositions nouvelles

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Ces fiches n'engagent pas juridiquement la Commission européenne, ne prétendent pas à l'exhaustivité et n'ont pas de valeur interprétative du texte de la Constitution


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