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Las políticas de la Unión
Políticas y acciones internas
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Introducción
Las modificaciones comunes a todas las políticas
Las adaptaciones relativas a los ámbitos de competencia compartida
Las políticas en otros ámbitos específicos
Las adaptaciones relativas a los ámbitos de coordinación, de complemento o de apoyo
Cuadro recapitulativo
La tercera parte de la Constitución reúne las disposiciones relativas a las políticas de la Unión. El Título III de esta parte se consagra más específicamente a la acción y las políticas internas, mientras que los dos siguientes tienen por objeto la acción exterior de la Unión .
La Convención y la Conferencia Intergubernamental (CIG) prestaron una atención muy especial a la reforma de una serie de políticas tales como la justicia y asuntos de interior (JAI) , la política económica y monetaria y la política exterior y de seguridad común (PESC).
En cambio, salvo en algunos casos específicos, no se han introducido modificaciones importantes en las demás políticas, en las que se retoman las disposiciones esenciales que figuran actualmente en los Tratados CE y UE.
Con independencia de estas pocas modificaciones específicas, las políticas y acciones internas de la Unión se han visto indirectamente afectadas por los cambios institucionales de alcance general que figuran en la primera parte del Tratado Constitucional: tipología de las competencias, clasificación de los actos jurídicos, procedimiento legislativo, mayoría cualificada y cláusulas de integración y coherencia.
LAS MODIFICACIONES COMUNES A TODAS LAS POLÍTICAS
La Constitución aporta innovaciones de carácter horizontal que producen efectos indirectos en el conjunto de las políticas de la Unión.
- La nueva tipología de las competencias
No se modifica la descripción de las políticas comunes clásicas (agricultura,
transporte, mercado interior, etc.) y se limita a reproducir los artículos existentes,
aunque agrupados y clasificados con coherencia respecto a la nueva
tipología de las competencias
descrita en el artículo I-12.
Se retoman en un primer momento las políticas que pertenecen a los ámbitos de
competencias compartidas: el mercado interior, la política económica y monetaria,
las políticas en otros ámbitos específicos (empleo, política social, cohesión económica,
social y territorial, agricultura, pesca, medio ambiente, protección de los consumidores,
transporte, redes transeuropeas, investigación y desarrollo, energía y espacio, etc.)
y el espacio de libertad, seguridad y justicia.
En un segundo momento, se retoman los ámbitos en los que la Unión puede decidir
si realiza una acción de coordinación, de complemento o de apoyo. Se trata de la
salud pública, la industria, la cultura, el turismo, la educación, la formación profesional,
la juventud y el deporte, la protección civil y la cooperación administrativa.
- Las cláusulas de aplicación general y de integración
La Constitución reúne en un único título, al principio de la parte III, las cláusulas de aplicación general de integración y de coherencia que deben guiar la definición y la aplicación de todas las políticas. El artículo III-115 establece una nueva cláusula en virtud de la cual «la Unión velará por la coherencia entre las diferentes políticas y acciones teniendo en cuenta el conjunto de los objetivos de la Unión». Esta nueva disposición está acompañada de cláusulas específicas relativas a la incorporación de la igualdad entre el hombre y la mujer, la protección del medio ambiente y los consumidores y el buen funcionamiento de los servicios de interés económico general que ya figuran en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado CE). Además, se han añadido a esta lista tres nuevas cláusulas específicas relativas a los siguientes aspectos:
- la lucha contra toda discriminación basada en el sexo, la raza o el origen étnico, la religión o las creencias, la discapacidad, la edad y la orientación sexual;
- el bienestar de los animales (que ya figura en el Protocolo sobre la protección y el bienestar de los animales anejo a los tratados actuales);
- la promoción de un nivel de empleo elevado, la garantía de una protección social adecuada, la lucha contra la exclusión social, un nivel elevado de educación, de formación y de protección de la salud humana.
Además, la Constitución reafirma la importancia de los servicios de interés económico general (SIEG), inspirándose en el artículo 16 del Tratado CE. Por otra parte, la Constitución crea un nuevo fundamento jurídico para adoptar leyes que establezcan los principios y las condiciones, en particular económicas y financieras, que constituyen la base de funcionamiento de los SIEG. El artículo III-122 precisa, también, que estas leyes no deben vulnerar la competencia de los Estados miembros de proveer, hacer ejecutar y financiar estos servicios en el respeto de la Constitución.
- La fijación para cada base jurídica del tipo de actos que debe adoptarse
La Constitución procede a desglosar las bases jurídicas, es decir, la determinación para cada base jurídica de los tipos de actos a los que deben recurrir las instituciones para aplicarla. En consecuencia, las disposiciones relativas a cada política ya no hacen referencia a la posibilidad de adoptar «actos» o «medidas», sino que definen con precisión los tipos de actos que deben utilizarse y, por tanto, los procedimientos que deben aplicarse.
Así pues, cuando la acción de la Unión adopte la forma de una ley o una ley marco, éstas serán adoptadas casi siempre conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo. No obstante, en una treintena de bases jurídicas se prevé que el Consejo de Ministros adopte sólo leyes o leyes marco. Con carácter muy excepcional, serán adoptadas sólo por el Parlamento.
- El procedimiento legislativo ordinario
La consagración del procedimiento de codecisión como el procedimiento legislativo ordinario y la generalización del monopolio de iniciativa legislativa de la Comisión producen un importante efecto de simplificación de las disposiciones que, en el Tratado actual, prevén la codecisión: las referencias a la propuesta de la Comisión y al procedimiento de codecisión quedan absorbidas por la única mención de la ley o la ley marco europea.
Esta simplificación es aún más visible ya que la Constitución aplica la codecisión a una veintena de bases jurídicas que actualmente no la preveían.
- La generalización de la mayoría cualificada
El artículo I-23 convierte en norma general la votación por mayoría cualificada
en el Consejo. Esto implica, en consecuencia, la supresión de la referencia al hecho
de que el Consejo se pronuncia por mayoría cualificada en lo que respecta a todas
las bases jurídicas en cuestión.
Además, una veintena de bases jurídicas que, actualmente, prevén el voto por
unanimidad, serán a partir de ahora adoptadas por mayoría cualificada y se han creado
otra veintena de bases jurídicas por mayoría cualificada.
Procedimiento de revisión simplificada de las políticas y acciones internas
El artículo IV-445 aporta una innovación de alcance general que permite modificar las disposiciones del título III de la parte III de la Constitución mediante una Decisión del Consejo Europeo, sin aumentar por ello las competencias de la Unión y evitando así la convocatoria de una CIG. Esta disposición deja entrever la posibilidad de modificaciones ulteriores más fáciles de las políticas y acciones internas de la Unión, si bien el Consejo continúa decidiendo por unanimidad y sus decisiones deben ser ratificadas por todos.
LAS ADAPTACIONES RELATIVAS A LOS ÁMBITOS DE COMPETENCIA COMPARTIDA
Mercado interior
El capítulo consagrado al mercado interior incluye siete secciones (establecimiento del mercado interior, libre circulación de personas y servicios, libre circulación de mercancías, capital y pagos, normas sobre competencia, disposiciones fiscales y disposiciones comunes). Si bien la casi totalidad de las disposiciones de este capítulo ya figura en el Tratado CE, es conveniente tener en cuenta la reorganización de estos artículos en un capítulo único.
Prestaciones en el ámbito de la seguridad social (artículo III-136)
Se ha extendido la base jurídica que permite facilitar la libre circulación por medio de la coordinación de las legislaciones en materia de prestaciones sociales a fin de que cubra no sólo a los trabajadores asalariados sino también a los autónomos. Además, se observa el paso de la unanimidad a la mayoría cualificada. Sin embargo, es preciso subrayar que esta base jurídica no permite adoptar disposiciones aplicables a otras categorías de ciudadanos europeos (pensionistas o estudiantes).
La Convención había propuesto la regla del voto por mayoría cualificada para la adopción de leyes y leyes marco basadas en este artículo. La CIG flexibilizó esta innovación mediante la introducción de un mecanismo denominado «freno de emergencia». Consiste en un mecanismo que permite al Estado miembro que considere que un proyecto de acto legislativo puede vulnerar aspectos fundamentales de su sistema de seguridad social o afectar a su equilibrio financiero, someter esta cuestión al Consejo Europeo, suspendiendo de esta forma el procedimiento legislativo durante un período máximo de 4 meses.
Restricciones a la libre circulación de capitales (artículos III-157 y III-158)
El artículo III-157 prevé una ampliación de la fecha límite para las restricciones nacionales admitidas en lo que respecta a Estonia y a Hungría, recogida directamente del Acta de Adhesión de 2003.
En el artículo III-158 se añade un nuevo apartado sobre las condiciones de admisibilidad de las medidas fiscales restrictivas adoptadas por un Estado miembro en relación con uno o varios terceros países, a falta de una ley o de una ley marco europea. Para ello, es necesaria la autorización de la Comisión, o del Consejo en caso de que ésta no adopte una posición en un plazo de tres meses.
Inmovilización de activos (artículo III-160)
Se prevé una nueva base jurídica que permite adoptar leyes que establezcan las medidas administrativas necesarias para limitar la libre circulación de capitales y hacer posible la inmovilización de los activos de las personas, grupos y entidades no estatales, como medida de prevención y de lucha contra el terrorismo y las actividades afines.
Reglamentos de exención de las normas de competencia aplicables a las empresas (artículo III-165) y reglamentos de exención de las normas en materia de ayudas estatales (artículo III-168)
Se prevé explícitamente la posibilidad de que la Comisión adopte este tipo de reglamentos, una vez la haya habilitado el Consejo de Ministros. Esto era necesario dada la nueva tipología de los actos, pero corresponde a la práctica actual.
Compatibilidad de las ayudas estatales (artículo III-168)
Este artículo presenta dos novedades respecto al artículo 87 del Tratado CE:
- Se prevé que, cinco años después de la entrada en vigor de la Constitución, el Consejo pueda decidir derogar la disposición sobre la compatibilidad de las ayudas concedidas a determinadas regiones alemanas afectadas por la antigua división de su país, ya que dicha disposición ha perdido parte de su sentido en el contexto de la Unión ampliada.
- La disposición sobre la posible compatibilidad de las ayudas regionales se completa con una referencia específica a las regiones ultraperiféricas, teniendo en cuenta su situación estructural, económica y social.
La armonización fiscal indirecta (artículo III-171)
El artículo III-171 corresponde sustancialmente al artículo 93 del Tratado CE, si bien se ha añadido una referencia específica a la condición de evitar las distorsiones de la competencia.
Aproximación de las legislaciones nacionales para el establecimiento y el funcionamiento
del mercado interior (artículos III-172 y III-173)
La relación entre la norma y la excepción se invierte en relación con el Tratado
CE. El artículo III-172, relativo a las disposiciones nacionales que tienen por objeto
el establecimiento o el funcionamiento del Mercado interior y que prevé la ley o
la ley marco y el procedimiento legislativo ordinario, se convierte en la norma,
y el artículo III-173, relativo a las disposiciones nacionales que tienen una incidencia
directa en el establecimiento o el funcionamiento del Mercado interior y que prevé
la ley marco del Consejo de Ministros y la unanimidad, se convierte en la excepción.
Títulos europeos de propiedad intelectual y otros procedimientos centralizados (artículo III-176)
Se prevé una nueva base jurídica que permita adoptar leyes o leyes marco que establezcan las medidas relativas a la creación y la protección de los títulos europeos de propiedad intelectual así como la instauración de otros regímenes de autorización, coordinación y control centralizados de la Unión. No obstante, el régimen lingüístico de dichos títulos se establecerá mediante una ley del Consejo adoptada por unanimidad.
LAS POLÍTICAS EN OTROS ÁMBITOS ESPECÍFICOS
Empleo (artículos III-203 a III-209)
Las disposiciones de este ámbito no han experimentado modificaciones de fondo,
pero debe señalarse que la garantía de la coordinación de las políticas de empleo
de los Estados miembros se reconocerá en lo sucesivo como una competencia específica
de la Unión, al igual que la coordinación de las políticas económicas (artículos
I-12 y I-15).
Cooperación entre los Estados miembros en el ámbito social (artículo III-213)
En esta disposición, que prevé que la Comisión fomente la cooperación entre los
Estados miembros en este ámbito, se ha añadido que la acción de la Comisión puede
traducirse en iniciativas propias de la noción de método abierto de coordinación
(establecimiento de orientaciones e indicadores, organización de intercambios de
las mejores prácticas, y control y evaluación periódicos). Asimismo, se prevé informar
al Parlamento Europeo. En una declaración adjunta al acta final se señala que estas
iniciativas complementan las responsabilidades de las autoridades nacionales y no
tienen por objeto armonizar los sistemas nacionales.
Cohesión económica, social y territorial (artículos III-220 a III-224)
Es conveniente señalar la inclusión de la referencia a la cohesión territorial,
de conformidad con la definición contenida en la disposición sobre los objetivos
generales de la Unión (artículo I-3).
El artículo III-220, que define los objetivos fundamentales de la política en cuestión, se ha completado con un párrafo en el que se presenta una lista de las regiones especialmente concernidas por la acción de la Unión, como es el caso de las regiones insulares. En una declaración adjunta al acta final de la CIG se precisa que el término «regiones insulares» puede designar a Estados insulares en su integridad, a condición de que se cumplan las condiciones necesarias.
El artículo III-223 prevé la ley del Consejo, con la sola aprobación del Parlamento y el voto por unanimidad para la adopción de las «primeras disposiciones» relativas a los Fondos Estructurales y al Fondo de Cohesión, adoptadas con posterioridad a las vigentes en la fecha de la firma de la Constitución. Ulteriormente, la ley europea se adoptará a través del procedimiento de codecisión y por mayoría cualificada.
Agricultura y pesca (artículo III-231)
Se efectúa un desglose de los actos jurídicos en este ámbito: la ley o la ley
marco regula la organización común de los mercados agrícolas y fija las demás disposiciones
necesarias para realizar los objetivos de la política común de agricultura y pesca.
En cambio, diferentes reglamentos y decisiones del Consejo, a propuesta de la Comisión
pero sin consulta al Parlamento Europeo, determinan las medidas relativas a la fijación
de los precios, las exacciones, las ayudas, las limitaciones cuantitativas, así como
la fijación y el reparto de las posibilidades de pesca.
Transportes (artículos III-236 a III-245)
Se ha suprimido la pasarela prevista en el Tratado CE (decisión del Consejo de
Ministros por mayoría cualificada) para adoptar medidas en el ámbito del transporte
marítimo y aéreo, que, por otra parte, había caído en desuso.
El artículo III-236 incluye a partir de ahora un apartado en el que se exhorta a la Unión a tener en cuenta determinadas consideraciones específicas, cuando ésta legisla en el ámbito de los transportes.
La disposición que prevé un régimen especial para tener en cuenta la división de Alemania (artículo III-243) ha corrido la misma suerte que la disposición correspondiente relativa a las ayudas estatales.
Investigación y desarrollo tecnológico (artículos III-248 a III-255)
En el artículo III-250, que prevé que la Comisión fomente la cooperación entre los Estados miembros en el ámbito de la investigación y el desarrollo tecnológico, se ha añadido que la acción de la Comisión puede traducirse en iniciativas propias de la noción de método abierto de coordinación (establecimiento de orientaciones e indicadores, organización de intercambios de las mejores prácticas, y control y evaluación periódicos). Asimismo, se prevé informar al Parlamento Europeo.
El artículo III-248 consagra plenamente la noción de espacio europeo de la investigación. Así, la ley europea podrá establecer las medidas necesarias para el establecimiento del espacio europeo de la investigación (artículo III-251), sin que esto prejuzgue las características específicas de las políticas de investigación de los Estados miembros.
No obstante, la acción de la Comunidad seguirá centrándose principalmente en la asistencia financiera a la investigación en Europa a través del programa marco y de los programas específicos. El Programa marco se adopta mediante un ley ordinaria (codecisión), mientras que los programas específicos adoptan la forma de leyes del Consejo, que sólo son sometidas al Parlamento Europeo para consulta (artículo III-251).
Espacio (artículo III-254)
Se prevé una nueva base jurídica que permite adoptar leyes o leyes marco para
las medidas relativas a la política espacial europea, incluida la forma de un programa
espacial. Además, el artículo III-254 precisa que la Unión mantendrá toda la colaboración
necesaria con la Agencia Espacial Europea.
Energía (artículo III-256)
Se prevé una nueva base jurídica que permite adoptar leyes o leyes marco que
establezcan las medidas relativas a la política en el ámbito de la energía, sin perjuicio
de las elecciones que efectúen los Estados miembros entre diferentes fuentes de energía
y de la estructura general de su abastecimiento energético. Se precisa que estas
leyes o leyes marco no prejuzgan otras disposiciones de la Constitución (en particular
las relativas al mercado interior).
El último apartado del artículo establece que las medidas que son esencialmente de naturaleza fiscal son adoptadas por una ley o una ley marco del Consejo, con la sola consulta al Parlamento y el voto por unanimidad.
LAS ADAPTACIONES RELATIVAS A LOS ÁMBITOS DE COORDINACIÓN, DE COMPLEMENTO O DE APOYO
Salud pública (artículo III-278)
Si bien está incluido en el capítulo relativo a las acciones de apoyo, de coordinación o de complemento, este artículo refleja la doble naturaleza de las competencias en este ámbito:
- Competencia compartida por lo que respecta a los retos comunes en materia de seguridad.
- Competencia de apoyo, de coordinación y de complemento en lo que respecta a la protección y mejora de la salud; se prevé que la Comisión promueva la cooperación entre los Estados miembros en materia de salud pública y que su acción se traduzca en iniciativas propias a la noción de método abierto de coordinación (establecimiento de orientaciones y de indicadores, organización de intercambios de buenas prácticas, supervisión y evaluación periódicas).
Por otra parte, se delimita mejor el ámbito de competencia de los Estados miembros. Así pues, en el apartado 7 del artículo III-278 se precisa que, junto a la definición de sus políticas de salud y la organización y prestación de servicios de salud y atención sanitaria, las responsabilidades de los Estados miembros incluyen la gestión de los servicios de salud y de atención sanitaria, así como la asignación de los recursos que les son destinados.
Industria (artículo III-279)
En la disposición que prevé que la Comisión fomente la cooperación entre los Estados miembros en el ámbito de la industria, se ha añadido que la acción de la Comisión puede traducirse en iniciativas propias de la noción de método abierto de coordinación (establecimiento de orientaciones e indicadores, organización de intercambios de las mejores prácticas, y control y evaluación periódicos). Asimismo, se prevé informar al Parlamento Europeo.
Turismo (artículo III-281)
Contrariamente a la posición expresada por la Convención, la CIG ha incluido el turismo entre las competencias de apoyo, de coordinación o de complemento de la Unión y ha previsto una nueva base jurídica a tal efecto. El artículo III-281 fija los objetivos de esta política y determina sus medios de acción. Actualmente, el Tratado CE se limita a mencionar el turismo en su artículo 3 (lista de las acciones de la Comunidad), sin dedicarle disposiciones específicas.
Educación, formación profesional, juventud y deportes (artículo III-282)
Se introduce en este artículo una competencia específica en materia de deportes.
Esta nueva competencia se refleja en una base jurídica que permite adoptar leyes
y leyes marco para las medidas relativas al desarrollo de la dimensión europea del
deporte. Debido a que se trata de un ámbito de acción de apoyo, coordinación y complemento,
está prohibida la armonización de las legislaciones nacionales.
Debe subrayarse asimismo que se ha añadido que la Unión tiene específicamente
como objetivo propiciar la participación de los jóvenes en la vida democrática de
Europa.
Protección civil (artículo III-284)
Se prevé una nueva base jurídica que permite adoptar leyes y leyes marco por
las que se fijan las medidas relativas al apoyo de las acciones nacionales a este
respecto y a la promoción de la cooperación operativa. Debido a que se trata de un
ámbito de acción de apoyo, coordinación y complemento, está prohibida la armonización
de las legislaciones nacionales.
Cooperación administrativa (artículo III-285)
Se prevé una nueva base jurídica que permite adoptar leyes dirigidas a mejorar
la capacidad administrativa de los Estados miembros en la aplicación efectiva del
Derecho de la Unión. Debido a que se trata de un ámbito de acción de apoyo, coordinación
y complemento, está prohibida la armonización de las legislaciones nacionales. Esta
cooperación se entiende sin perjuicio de las obligaciones de los Estados miembros
de aplicar el Derecho de la Unión, así como de los deberes y prerrogativas de la
Comisión (por ejemplo en el marco de los procedimientos por incumplimiento).
| Artículos | Materia | Observaciones |
| III-122 | Servicios de interés económico general | Modificaciones importantes |
| III-136 | Prestaciones en el ámbito de la seguridad social | Modificaciones importantes |
| III-157 y III-158 | Restricción a la libre circulación de capitales | - |
| III-160 | Inmovilización de activos | Nuevas disposiciones |
| III-165 y III-168 | Reglamentos de exención de las normas de competencia aplicables a las empresas y reglamentos de exención de las normas en materia de ayudas estatales | - |
| III-168 | Compatibilidad de las ayudas estatales | - |
| III-170 y III-171 | Armonización fiscal indirecta | - |
| III-172 y III-173 | Aproximación de las legislaciones nacionales para el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior | - |
| III-176 | Títulos europeos de propiedad intelectual y otros procedimientos centralizados | Nuevas disposiciones |
| III-203 a III-209 | Empleo | - |
| III-213 | Método abierto de coordinación en el ámbito social (cooperación entre los Estados miembros) | - |
| III-220 a III-224 | Cohesión económica, social y territorial | Modificaciones importantes |
| III-231 | Agricultura y pesca | - |
| III-236 a III-245 | Transportes | - |
| III-248 a III-255 | Investigación y desarrollo tecnológico | Modificaciones importantes- |
| III-254 | Espacio | Nuevas disposiciones |
| III-256 | Energía | Nuevas disposiciones |
| III-278 | Salud pública | Modificaciones importantes |
| III-279 | Industria | Modificaciones importantes |
| III-281 | Turismo | Nuevas disposiciones |
| III-282 | Educación, formación profesional, juventud y deportes | Nuevas disposiciones |
| III-284 | Protección civil | Nuevas disposiciones |
| III-285 | Cooperación administrativa | Nuevas disposiciones |
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Estas fichas no vinculan jurídicamente a la Comisión Europea, no pretenden ser exhaustivas y no tienen valor interpretativo del texto de la Constitución.