LA COSTRUZIONE EUROPEA ATTRAVERSO I TRATTATI >
Le politiche dell'Unione
L'azione esterna
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Introduzione
La politica commerciale comune
La politica di cooperazione allo sviluppo
La cooperazione con i paesi terzi
Gli aiuti umanitari
Le misure restrittive
Gli accordi internazionali
L'Unione e l'ambiente circostante
Tabella riassuntiva
Nella costituzione europea, le disposizioni che riguardano l'azione esterna dell'Unione europea (UE) sono state sostanzialmente riscritte. Importanti modifiche e nuove disposizioni hanno infatti rafforzato il disposto attualmente in vigore nell'intento di conferire maggiore efficacia e visibilità all'azione dell'Unione nel mondo.
L'Unione, alla quale viene riconosciuta la personalità giuridica internazionale (articolo I-7), succede alla Comunità europea e all'Unione europea, nella loro forma attuale, ereditandone interamente diritti e obblighi.
La scomparsa della struttura a pilastri costituisce la principale innovazione della costituzione. Le disposizioni in materia di azione esterna dell'Unione sono state ormai riunite sotto un unico titolo che ne contempla tutti gli aspetti:
- politica estera e di sicurezza comune (PESC);
- politica di sicurezza e di difesa comune;
- politica commerciale comune;
- cooperazione allo sviluppo;
- cooperazione economica, finanziaria e tecnica con i paesi terzi;
- aiuti umanitari;
- accordi internazionali;
- relazioni con le organizzazioni internazionali;
- attuazione della clausola di solidarietà.
Sul piano istituzionale, la costituzione introduce due grandi innovazioni. La prima riguarda l'istituzione della carica di ministro degli Affari esteri , destinato al doppio ruolo di rappresentante del Consiglio per quanto riguarda l'elaborazione e l'esecuzione della PESC e uno dei vicepresidenti della Commissione europea . Nell'ambito della Commissione, il ministro degli Affari esteri è investito delle attribuzioni proprie dell'istituzione in materia di relazioni esterne e di coordinamento di tutti gli altri aspetti dell'azione esterna dell'Unione. La costituzione introduce inoltre la figura di presidente del Consiglio europeo , il quale, nell'ambito della propria sfera di competenza e nel rispetto di quella del ministro degli Affari esteri, è incaricato, fra le altre cose, di rappresentare l'Unione nelle questioni attinenti alla PESC.
L'articolo III-292 della costituzione enuncia nel dettaglio gli obiettivi comuni dell'azione esterna dell'Unione, la cui realizzazione vede impegnati il Consiglio e la Commissione, coadiuvati dal ministro degli Affari esteri, a garantire la coerenza tra i diversi settori dell'azione esterna e tra questi e le politiche interne.
La presente scheda sintetica illustra le principali modifiche in materia di azione esterna dell'Unione introdotte dalla costituzione. Le modifiche che riguardano la politica estera e di sicurezza comune e la politica di difesa sono illustrate in due schede separate.
LA POLITICA COMMERCIALE COMUNE
L'articolo I-13 della costituzione indica chiaramente la competenza esclusiva dell'Unione nel settore della politica commerciale comune, il cui ambito di applicazione si estende ormai a tutti gli investimenti esteri diretti (articolo III-315), mentre ne rimangono a tutt'oggi esclusi gli accordi nel settore dei trasporti. Il testo costituzionale prevede l'introduzione della legislazione commerciale autonoma tramite le leggi europee.
Per quanto riguarda il processo decisionale, sono state semplificate le disposizioni
dell'attuale articolo 133 del trattato che istituisce la Comunità europea (trattato
CE). Tuttavia, il voto a
maggioranza qualificata
non è stato esteso alla politica commerciale comune nel suo insieme. La costituzione
conferma e estende infatti il principio del parallelismo tra norme interne e norme
esterne introdotto a Nizza, in virtù del quale le decisioni riguardanti la contrattazione
e la conclusione di accordi in materia di scambi di servizi, aspetti commerciali
della proprietà intellettuale, nonché investimenti esteri diretti, sono deliberate
all'unanimità nel caso in cui l'accordo contenga disposizioni in base alle quali
l'adozione di norme interne richiede l'unanimità.
La costituzione prevede inoltre il voto all'unanimità per gli accordi nel settore
del commercio dei servizi culturali e audiovisivi, qualora questi rischino di arrecare
pregiudizio alla diversità culturale e linguistica dell'Unione. Il voto all'unanimità
è inoltre previsto nel caso di accordi in materia di scambi di servizi sociali, educativi
e sanitari, qualora questi rischino di perturbare seriamente l'organizzazione nazionale
dei servizi in questione o di arrecare pregiudizio alla responsabilità degli Stati
membri in qualità di fornitori.
Tutti gli accordi commerciali sono soggetti all'approvazione del Parlamento,
che è tenuto al corrente circa lo stato di avanzamento dei relativi negoziati.
LA POLITICA DI COOPERAZIONE ALLO SVILUPPO
In base all'articolo I-14 della costituzione, la competenza dell'Unione nel settore della cooperazione allo sviluppo è condivisa con gli Stati membri; in altre parole, il suo esercizio da parte dell'Unione non esclude quello da parte di questi ultimi. Come accade attualmente, la politica di sviluppo dell'Unione sarà condotta pertanto in parallelo con quella degli Stati membri. In base al disposto costituzionale, in materia di cooperazione allo sviluppo la politica dell'Unione e quella degli Stati membri si completano e si rafforzano a vicenda, laddove esse sono state finora considerate complementari (articolo 177, paragrafo 1, del trattato CE).
Va segnalato che la costituzione è ormai più esplicita nel proclamare quale obiettivo principale dell'Unione nel settore della cooperazione allo sviluppo, la riduzione e, in un secondo momento, l'eliminazione della povertà, obiettivo di cui l'UE dovrà tener conto nell'attuazione delle politiche che possono avere ripercussioni per i paesi in via di sviluppo.
LA COOPERAZIONE CON I PAESI TERZI
In materia di cooperazione economica, tecnica e finanziaria con i paesi terzi (diversi dai paesi in via di sviluppo), la costituzione riprende il disposto dell'articolo 181 A del trattato CE, sottoponendo l'adozione di decisioni alla procedura legislativa ordinaria. Inoltre, qualora si rendano necessari aiuti finanziari d'urgenza, il Consiglio potrà deliberare a maggioranza qualificata, su proposta della Commissione, senza dover più ricorrere, come avviene attualmente (articolo III-320), all'articolo 308 del trattato CE, che prevede l'unanimità.
L'attuazione delle azioni in materia di aiuti umanitari da parte dell'Unione trova fondamento giuridico nell'articolo III-321 della costituzione. Dette azioni vengono condotte nel rispetto dei principi del diritto internazionale e dei principi di imparzialità, neutralità e non discriminazione, rilevanti nel contesto del diritto umanitario.
Per definire l'ambito di attuazione delle azioni di aiuti umanitari decise dell'Unione, è previsto il ricorso alla procedura legislativa ordinaria.
La costituzione prevede l'istituzione di un corpo volontario europeo di aiuti umanitari atto a coordinare i contributi comuni dei giovani europei alle azioni umanitarie dell'Unione.
Per quanto riguarda le misure restrittive (interruzione o riduzione delle relazioni economiche e finanziarie con uno o più paesi terzi), l'approccio previsto dalla costituzione rimane suddiviso in due fasi. Il Consiglio dei ministri adotta le sanzioni nei confronti di paesi terzi a maggioranza qualificata, previa decisione dell'Unione nell'ambito della politica estera e di sicurezza comune, deliberata in linea di principio all'unanimità.
L'articolo III-322 della costituzione disciplina le sanzioni economiche e finanziarie non solo nei confronti degli Stati, ma anche di persone fisiche o giuridiche, di gruppi o di entità non statali. Le sanzioni contro le citate entità non statali richiedono attualmente il ricorso all'articolo 308 del trattato CE, in altre parole del voto all'unanimità.
Si noti, infine, che le disposizioni in materia di misure restrittive esulano dal capitolo sulla PESC e sono pertanto soggette alla giurisdizione della Corte di giustizia , la quale è altresì competente a pronunciarsi sui ricorsi relativi al controllo di legittimità sollevati nei confronti delle decisioni PESC a monte delle misure restrittive adottate dal Consiglio dei ministri nei confronti di persone fisiche o giuridiche.
Per quanto riguarda la competenza dell'Unione a concludere accordi internazionali, l'articolo III-323 della costituzione istituzionalizza la giurisprudenza della Corte di giustizia in materia di competenze esterne implicite. L'Unione può infatti esercitare detta competenza se la conclusione di accordi è prevista dalla costituzione o necessaria a realizzare uno degli obiettivi fissati dalla costituzione, o ancora quando essa è contemplata da un atto giuridico obbligatorio dell'Unione o può incidere su norme comuni o alterarne la portata. Stesso dicasi per la giurisprudenza della Corte relativa alle competenze esclusive per esercizio. L'articolo 13, paragrafo 2, della costituzione contempla infatti la competenza esclusiva dell'Unione per la conclusione di accordi internazionali allorché tale conclusione è prevista in un atto legislativo dell'Unione o è necessaria per consentirle di esercitare le sue competenze a livello interno o nella misura in cui può incidere su norme comuni o alterarne la portata. In materia di negoziazione degli accordi internazionali, un'unica disposizione, l'articolo III-325 della costituzione, disciplina tutti gli accordi conclusi dall'Unione, ad eccezione degli accordi nel settore monetario. La costituzione delimita chiaramente le rispettive prerogative della Commissione e del ministro degli Affari esteri per quanto riguarda l'avvio di negoziati, precisando che è il primo a negoziare accordi che riguardano esclusivamente o principalmente la politica estera e di sicurezza comune. Lo stesso articolo non indica invece alcun negoziatore di principio, conferendo al Consiglio il potere di designare, in funzione della materia dell'accordo, il negoziatore o il capofila del pool di negoziatori dell'Unione.
D'altro canto, la costituzione rafforza il ruolo del Parlamento europeo estendendone il potere di approvazione a tutti gli accordi attinenti ai settori ai quali si applica la procedura legislativa ordinaria o la procedura legislativa speciale, qualora sia richiesta l'approvazione dell'istituzione, nonché all'adesione dell'Unione alla Convenzione europea per la tutela dei diritti umani e delle libertà fondamentali. In base al trattato CE, il potere di parere conforme del Parlamento si limita in realtà agli accordi di associazione, agli accordi che creano un quadro istituzionale specifico, agli accordi con ripercussioni finanziarie considerevoli e agli accordi che richiedono la modifica di un atto adottato in base alla procedura di codecisione (articolo 300, paragrafo 3, del trattato CE).
Infine, per quanto riguarda il processo decisionale, il voto del Consiglio resta
soggetto alla regola del parallelismo delle forme, secondo cui il Consiglio delibera
a maggioranza qualificata, a meno che l'accordo non interessi un settore in cui l'adozione
di un atto dell'Unione richieda l'unanimità. L'unanimità è peraltro di regola per
la conclusione di accordi di associazione e di accordi di cooperazione economica,
finanziaria e tecnica con gli Stati candidati all'adesione (come già accade).
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L'UNIONE E L'AMBIENTE CIRCOSTANTE
Il titolo VIII della prima parte della costituzione, denominata "L'Unione e l'ambiente circostante", comporta un unico articolo in base al quale l'Unione sviluppa con i paesi limitrofi relazioni privilegiate al fine di creare uno spazio di prosperità e buon vicinato, fondato sui valori dell'Unione e caratterizzato da relazioni strette e pacifiche basate sulla cooperazione.
A tal fine, l'Unione può concludere ed attuare con i paesi interessati accordi specifici che possono contemplare diritti e obblighi reciproci, unitamente alla possibilità di condurre azioni in comune. Detti accordi possono, ma non devono, contenere tutti gli elementi propri ad un accordo di associazione.
| Articoli | Argomento | Osservazioni |
|---|---|---|
| I-3 | Obiettivi dell'Unione nelle relazioni con il resto del mondo | - |
| I-7 | Personalità giuridica dell'Unione | Nuove disposizioni |
| I-12 | Competenza nel settore della PESC | - |
| I-13 | Competenza esclusiva nella politica commerciale comune | - |
| I-13 | Competenza esclusiva per esercizio | - |
| I-14 | Competenza concorrente nella politica di cooperazione allo sviluppo | - |
| I-16 | Politica estera e di sicurezza comune | - |
| I- 22 | Ruolo del presidente del Consiglio europeo | Nuove disposizioni |
| I-24 | Consiglio degli Affari esteri | - |
| I-26 | Ruolo della Commissione europea | - |
| I-28 | Nomina, ruolo e responsabilità del ministro degli Affari esteri. | Nuove disposizioni |
| I-40 | Disposizioni particolari relative all'attuazione della politica estera e di sicurezza comune | - |
| I-41 | Disposizioni particolari relative all'attuazione della politica di sicurezza e di difesa comune | - |
| I-43 | Clausola di solidarietà | Nuove disposizioni |
| I-57 | L'Unione e l'ambiente circostante | Nuove disposizioni |
| III-292 | Principi e obiettivi dell'azione esterna | - |
| da III-294 a III- 313 | Politica estera e di sicurezza comune | Modifiche importanti |
| III-314 e III-315 | Politica commerciale comune | Modifiche importanti |
| da III-316 a III-318 | Cooperazione allo sviluppo | Modifiche importanti |
| III-319 e III-320 | Cooperazione economica, finanziaria e tecnica con i paesi terzi | Modifiche importanti |
| III-321 | Aiuti umanitari | Nuove disposizioni |
| III-322 | Misure restrittive | - |
| da III-323 a 326 | Accordi internazionali | Modifiche importanti |
| III-327 e 328 | Relazioni dell'Unione con le organizzazioni internazionali e i paesi terzi e delegazioni dell'Unione | - |
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Queste schede non vincolano giuridicamente la Commissione Europea, sono esclusivamente informative e non intendono fornire un'interpretazione autentica del testo della costituzione.