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LA CONSTRUCTION EUROPÉENNE À TRAVERS LES TRAITÉS >

Les institutions de l'Union


Le Conseil européen


Introduction
Les débats au sein de la Convention et de la CIG
Les dispositions générales
La composition du Conseil européen
Le Président du Conseil européen
Les autres dispositions
Tableau récapitulatif

INTRODUCTION

La Constitution revient sur le schéma institutionnel de base de l'Union européenne (UE). L'article I-19 du traité constitutionnel énumère les institutions et fait du Conseil européen, la réunion des Chefs d'États ou de gouvernement des États membres, l'une d'entre elles aux côtés du Parlement, du Conseil des ministres, de la Commission et de la Cour de Justice.

Les Conseils européens, tenus sans régularité dès le début des années 1960 et instaurés de manière plus suivie en 1974, ont joué un rôle majeur dans l'intégration européenne. La nature et les fonctions du Conseil européen ont été déterminées progressivement au fil de la pratique. L'Acte unique a, pour la première fois, mentionné le Conseil européen sans pour autant le transformer en institution. Le traité sur l'Union européenne (traité UE) a défini la mission du Conseil européen qui donne à l'Union les impulsions nécessaires à son développement et en définit les orientations politiques générales. De plus, le traité UE a attribué au Conseil européen des rôles spécifiques dans la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) ainsi que dans l'Union économique et monétaire (UEM).

Une clarification s'avérait nécessaire car une certaine confusion pour les citoyens s'est installée à l'issue de la pratique institutionnelle. En effet, le Conseil des ministres réunit normalement les représentants des États membres au niveau ministériel, mais il peut aussi se réunir au niveau des chefs d'État ou de gouvernement pour statuer sur des questions d'une importance particulière.

Le traité constitutionnel met fin à cet amalgame et instaure donc une distinction claire entre le Conseil européen et le Conseil des ministres, attribuant à chacune de ces institutions des tâches et une composition clairement distinctes:

Pour souligner de façon encore plus évidente cette différence, le Conseil européen est doté d'un président stable pour une période de deux ans et demi, une nouveauté institutionnelle visant à donner une certaine visibilité et stabilité à la présidence du Conseil européen.

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LES DÉBATS AU SEIN DE LA CONVENTION ET DE LA CIG

La Convention a longuement débattu de la création d'un président permanent du Conseil européen pour remplacer le système existant des présidences tournantes (une nouvelle présidence tous les six mois).

Le compromis trouvé au sein de la Convention et confirmé lors de la conférence intergouvernementale (CIG) repose sur la nomination d'un président aux pouvoirs clairement définis qui assure la cohérence des travaux et augmente la visibilité du Conseil européen sans mettre en danger l'équilibre institutionnel de l'Union.

Le rôle du Conseil européen est désormais inscrit dans trois articles du traité constitutionnel: l'article I-21 qui définit les dispositions générales, l'article I-22 qui définit le rôle du président du Conseil européen et l'article III-341 qui précise certaines dispositions plus spécifiques relatives au fonctionnement institutionnel.

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LES DISPOSITIONS GÉNÉRALES

Le traité constitutionnel instaure le Conseil européen comme institution de l'Union et lui attribue un rôle clairement défini et délimité, en séparant ses fonctions de celles du Conseil des ministres. Ainsi, l'article I-21 reprend la définition du rôle du Conseil européen pour le développement de l'Union: « il donne à l'Union les impulsions nécessaires à son développement et en définit les orientations et les priorités politiques générales ». Dans le domaine de l'action extérieure de l'Union, la Constitution prévoit que le Conseil européen identifie les intérêts et objectifs stratégiques de l'Union (article III-293). La mise en œuvre concrète des politiques est, en revanche, de la responsabilité des autres institutions (Commission, Parlement européen, Conseil). Néanmoins, le Conseil européen joue un rôle plus concret dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune.

Deuxièmement, la Constitution prévoit que certaines décisions, de nature plutôt constitutionnelle, sont prises par le Conseil européen, telles que celles relatives à la composition du Parlement européen (article I-20), aux modalités de la présidence rotative de Conseil (article I-24), au système de royation égalitaire pour la composition de la Commission (article I-26), à la suspension de droits d'un État membre en cas de violation grave et persistante des valeurs de l'Union (article I-59), ou encore au passage d'une base juridique de l'unanimté à la majorité qualifiée (article IV-445).

Enfin, le Conseil européen joue un rôle central en ce qui concerne les nominations: il propose par exemple le président de la Commission au Parlement européen (article I-27) et nomme, en accord avec le président de la Commission, le ministre des Affaires étrangères de l'Union (article I-28).

La Constitution précise que le Conseil européen n'exerce pas de fonction législative. Toute loi ou loi-cadre européenne doit être arrêtée par le Conseil des ministres, dans la plupart des cas conjointement avec le Parlement européen. Le Conseil européen peut cependant être saisi pour débattre d'un acte législatif dans des cas clairement définis dans la Consitution (procédure dite de "frein de secours" ou "emergency brake").

La Constitution spécifie enfin que le Conseil européen se prononce par consensus, sauf dans les cas où le traité constitutionnel en dispose autrement.

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LA COMPOSITION DU CONSEIL EUROPÉEN

Le Conseil européen est composé des chefs d'État ou de gouvernement des États membres, du président du Conseil européen et du président de la Commission. Le ministre des Affaires étrangères participe aux travaux. Lorsque l'ordre du jour l'exige, les membres du Conseil européen peuvent décider d'être assistés par un ministre compétent en la matière et, pour le président de la Commission, par un Commissaire. Le président du Parlement européen peut être invité à être entendu par le Conseil européen (article III-341).

Le Conseil européen se réunit chaque trimestre sur convocation de son président (article I-21). Si la situation l'exige, ce dernier peut convoquer une session extraordinaire. Le nombre des réunions est donc revu à la hausse (le traité sur l'Union européenne précise qu'il se réunit au moins deux fois par an) et aligné sur la pratique actuelle.

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LE PRÉSIDENT DU CONSEIL EUROPÉEN

Comme proposé par la Convention, le traité constitutionnel instaure un président permanent du Conseil européen qui prendrait en main les fonctions dévolues pour l'instant aux présidences tournantes. L'article I-22 définit les fonctions attribuées à ce nouveau personnage de la scène politique européenne ainsi que son mode d'élection.
Il sera élu par le Conseil européen à la majorité qualifiée pour une durée de deux ans et demi. Son mandat est renouvelable une fois. Le Conseil européen peut mettre fin à ce mandat en cas d'empêchement ou de faute grave, selon la même procédure.

Il préside et anime les travaux du Conseil européen et en assure la préparation et la continuité avec le président de la Commission, sur la base des travaux préparatoires effectués par le Conseil des affaires générales. De plus, il œuvre pour faciliter la cohésion et le consensus au sein du Conseil européen. Il présente un rapport au Parlement européen à la suite de chacune des réunions.

Le président assure à son niveau la représentation extérieure de l'Union dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune, sans préjudice des compétences du ministre des Affaires étrangères.

Enfin, la Constitution dispose que le président du Conseil européen ne peut exercer parallèlement un mandat national. Il est donc exclu qu'un chef de gouvernement d'un État membre en exercice préside le Conseil européen, comme c'est le cas aujourd'hui. Cette mesure se justifie au regard de la charge de travail que représente la présidence du Conseil européen, notamment dans une Union élargie à 25 membres. Il n'est cependant pas exclu que le président du Conseil européen puisse en même temps exercer un mandat au sein d'une autre institution européenne. Cela ouvre la perspective que soient fusionnées, dans le futur, les fonctions de président du Conseil européen et celles de président de la Commission fusionnent, si les États membres le souhaitent.

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LES AUTRES DISPOSITIONS

L'article III-341 arrête d'autres dispositions, nécessaires pour le bon fonctionnement du Conseil européen. Dans les cas où le traité constitutionnel prévoit un vote, chaque membre du Conseil européen peut recevoir délégation d'un seul des autres membres. Une abstention ne fait pas obstacle à l'adoption d'un acte qui requiert l'unanimité.

Le Conseil européen établit, statuant à la majorité simple, ses propres règles de procédure. Il est assisté par le Secrétariat général du Conseil des ministres et ne dispose donc pas d'une administration propre.

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TABLEAU RÉCAPITULATIF

Articles Sujet Remarques
I-19 Les institutions de l'Union Modifications importantes
I-21 Le Conseil européen Dispositions nouvelles
I-22 Le Président du Conseil européen Dispositions nouvelles
I-27 Le Président de la Commission -
I-28 Le ministre des affaires étrangères Dispositions nouvelles
III-341 Dispositions institutionnelles - Le Conseil européen Dispositions nouvelles

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Ces fiches n'engagent pas juridiquement la Commission européenne, ne prétendent pas à l'exhaustivité et n'ont pas de valeur interprétative du texte de la Constitution.


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