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A CONSTRUÇÃO EUROPEIA ATRAVÉS DOS TRATADOS >

Princípios fundamentais da União


Classificação e exercício das competências


Introdução
Princípios gerais
Diferentes tipos de competências
Exercício das competências: controlo e flexibilidade
Quadro recapitulativo

INTRODUÇÃO

A Constituição esclarece a repartição das competências entre a União Europeia (UE) e os Estados-Membros. Descreve, num título específico, os princípios que regem essa repartição, bem como as diferentes categorias de competências.
A falta de clareza e de precisão que se verifica na actual delimitação de competências suscita três grandes problemas que levaram à alteração:

A classificação geral das competências, adoptada no artigo I-12.º da Constituição, distingue três tipos de competências: competências exclusivas, competências partilhadas e competências de apoio, de coordenação e de complemento. Além disso, a Constituição recorda que a União dispõe de competência para assegurar a coordenação das políticas económicas e de emprego, e para definir e executar a Política Externa e de Segurança Comum (PESC) . A Constituição mantém também uma cláusula de flexibilidade que permite à União, se necessário, agir para além das competências que lhe estão atribuídas, e reforça o controlo do respeito da delimitação das competências. Por último, cumpre referir que, quanto ao fundo, as alterações são mínimas e que os ajustamentos de competências (transferência de competências) são quase inexistentes.

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PRINCÍPIOS GERAIS

O Tratado Constitucional retoma, no artigo I-11.º, o princípio básico da atribuição de competências, que estipula que a União só actua nos limites das competências que lhe tenham sido atribuídas para atingir os objectivos fixados na Constituição. O texto da Constituição acrescenta explicitamente nesse mesmo artigo que "as competências não atribuídas à União na Constituição pertencem aos Estados-Membros".

A principal novidade introduzida pela Constituição é a inclusão, no texto fundador da União, dos diferentes tipos de competências existentes, algo que nunca foi feito com os anteriores Tratados. De qualquer forma, convém recordar que o Tribunal de Justiça, ao longo da sua jurisprudência, havia já contribuído para desenhar os contornos desta categorização, permitindo distinguir três tipos de competências (exclusivas, partilhadas e complementares).

Além disso, foi privilegiado o método de atribuição material das competências que consiste em definir as acções precisas a realizar pela União, isto é, o Tratado Constitucional estabelece uma lista de competências. Tal permite clarificar as coisas, na medida em que os Tratados actuais definem as competências legislativas da União, quer em função dos objectivos a atingir, quer por matérias, o que complica a compreensão do conjunto. Contudo, esta melhoria é atenuada pelo facto de o artigo I-12.º referir que "a extensão e as regras de exercício das competências da União são determinadas pelas disposições da Parte III especificamente consagradas a cada domínio". Esta disposição permite obviamente manter uma forma de flexibilidade, mas diminui a utilidade da classificação, uma vez que será sempre necessário analisar as disposições da Parte III para saber exactamente "quem faz o quê".

Entre os princípios gerais relativos às competências figura o artigo I-6º consagrado ao Direito da União. Este artigo consagra, pela primeira vez nos Tratados, o princípio do primado do Direito da União sobre o Direito dos Estados-Membros no exercício das competências que lhe foram atribuídas. Esta é uma inovação importante, na medida em que a afirmação deste princípio, feita pelo Tribunal de Justiça através do seu famoso acórdão Costa contra ENEL, em 1964, ainda não tinha encontrado uma tradução concreta para o direito primário da União.

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DIFERENTES TIPOS DE COMPETÊNCIAS

Os artigos I-12.º a I-17.º estabelecem pormenorizadamente a tipologia das competências:

A União dispõe de competência exclusiva em determinado domínio quando só ela pode legislar e adoptar actos juridicamente vinculativos. Está excluída qualquer intervenção dos Estados-Membros nos domínios em causa, a menos que sejam habilitados pela União ou que executem os actos da União. O artigo I-13.º especifica os domínios em que a União dispõe de competência exclusiva, não havendo alterações em relação à actual situação.

Neste caso, os Estados-Membros e a União podem legislar e adoptar actos juridicamente vinculativos em determinado domínio. Os Estados-Membros exercem a sua competência quando a União não tenha exercido a sua ou tenha decidido deixar de a exercer. Trata-se da afirmação da jurisprudência em matéria de preempção. É a esta categoria que pertence a maior parte das competências da União. O artigo I-14.º estabelece uma lista não exaustiva destas competências partilhadas que corresponde à existente, com a inclusão de alguns progressos em determinados domínios como o espaço de liberdade, segurança e justiça. Além disso, neste artigo figuram competências que até agora eram consideradas paralelas. Trata-se da investigação, do desenvolvimento tecnológico, do espaço, da cooperação para o desenvolvimento e da ajuda humanitária. No entanto, nestes domínios, o efeito de preempção não se produz, pelo que os Estados-Membros podem continuar a exercer as suas competências paralelamente à União, mesmo que a União tenha exercido as suas nos domínios em causa.

Em certos domínios e nas condições previstas pela Constituição, a União tem competência para levar a cabo acções de apoio, coordenação ou complemento da acção dos Estados-Membros, sem substituir a sua competência nesses domínios. Este apoio traduz-se essencialmente em intervenções financeiras. Os actos juridicamente vinculativos que podem ser adoptados pela União neste âmbito não podem implicar a harmonização das disposições legislativas e regulamentares dos Estados-Membros. Os domínios afectados por este tipo de competências são apresentados de forma muito completa no artigo I-17º. Importa sublinhar que a explicitação da competência da União nos domínios do desporto, da cooperação administrativa, do turismo e da protecção civil constitui uma inovação.

Para além desta nova tipologia, deve recordar-se que o exercício das competências por um número limitado de Estados-Membros continua a ser possível graças ao mecanismo das cooperações reforçadas. Assim, o artigo I-44.º precisa que os Estados-Membros que o desejem podem instaurar entre si uma cooperação reforçada no âmbito das competências não exclusivas da União. As disposições da Constituição relativas à cooperação reforçada estão muito próximas das disposições actuais previstas no Tratado UE. As mudanças mais notáveis dizem respeito aos três pontos seguintes: o desaparecimento das limitações em matéria de PESC e das regras ad hoc para a cooperação policial e judicial em matéria criminal, a possibilidade de passar, no âmbito de uma cooperação reforçada, da unanimidade para a maioria qualificada ou de um procedimento legislativo especial para um procedimento legislativo normal e a alteração do limiar mínimo dos Estados-Membros participantes, que passou para um terço dos Estados-Membros contra oito presentemente.

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EXERCÍCIO DAS COMPETÊNCIAS: CONTROLO E FLEXIBILIDADE

O artigo I-11.º recorda que o exercício das competências da União rege-se não só pelo princípio de atribuição, mas também pelos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade.
O Tratado Constitucional reforça os controlos para garantir o respeito da delimitação das competências, especialmente o princípio da subsidiariedade , graças à implicação dos parlamentos nacionais. O Protocolo relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade estabelece um sistema de alerta precoce que implica muito estreitamente esses parlamentos.

Para conservar uma certa flexibilidade no sistema de repartição das competências, uma cláusula permite que a União aja para além dos poderes de acção que lhe foram atribuídos, se se considerar necessária uma acção da União para realizar um dos objectivos da Constituição. Esta disposição, contida no artigo I-18.º, retoma a substância do artigo 308.º do Tratado que institui a Comunidade Europeia e continua a ser objecto de unanimidade. O seu âmbito de aplicação já não diz unicamente respeito ao funcionamento do mercado interno, tendo sido alargado às políticas visadas na Parte III da Constituição. No que diz respeito ao procedimento, além de consultado, o Parlamento também deve aprovar a acção. O artigo I-18.º recorda também que a Comissão deve alertar os parlamentos nacionais dos Estados-Membros para as propostas baseadas na utilização da cláusula de flexibilidade, para que possam controlar o respeito da aplicação do princípio da subsidiariedade.

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QUADRO RECAPITULATIVO

Artigos Assunto Observações
Artigos I-11º a I-18º Competências da União -
Artigo I-6º Primazia do direito comunitário Nova disposição
Artigo I-11º Princípio de atribuição das competências, da subsidiariedade e da proporcionalidade -
Artigo I-12º Categorias de competências Nova disposição
Artigo I-13º Competências exclusivas -
Artigo I-14º Competências partilhadas -
Artigo I-17º Competências de apoio, de coordenação e de complemento -
Artigo I-18º Cláusula de flexibilidade -
Artigo I-44º Cooperações reforçadas -

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Estas fichas não vinculam juridicamente a Comissão Europeia, não pretendem ser exaustivas e não têm um valor interpretativo do texto da Constituição.


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