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I principi fondatori dell'Unione

Classificazione ed esercizio delle competenze

: Introduzione
Principi generali
I diversi tipi di competenze
L'esercizio delle competenze: controllo e flessibilità
Tabella riassuntiva

INTRODUZIONE

La Costituzione chiarisce la ripartizione delle competenze tra l'Unione europea (UE) e gli Stati membri, ed espone, in un titolo specifico, i principi che disciplinano tale ripartizione e le diverse categorie di competenza.
La mancanza di chiarezza e di precisione nell'attuale delimitazione delle competenze comporta tre gravi inconvenienti, che costituiscono i motivi di questo cambiamento:

il cittadino si lamenta di non capire «chi fa cosa» all'interno dell'Unione;
l'UE presenterebbe una certa propensione a legiferare, vuoi in settori in cui il suo intervento non è opportuno, vuoi in modo troppo dettagliato, sconfinando nelle competenze degli Stati membri;
i controlli atti a garantire il rispetto della delimitazione delle competenze, e in particolare del principio di sussidiarietà, non sono sempre ottimali.

La classificazione generale delle competenze stabilita dall'articolo I-12 della Costituzione distingue tre categorie di competenze, e precisamente le competenze esclusive, le competenze concorrenti e le azioni di sostegno, di coordinamento o di complemento.

Inoltre, la Costituzione ricorda che l'Unione dispone di una competenza volta a garantire il coordinamento delle politiche economiche e dell'occupazione, nonché di una competenza che le consente di definire e attuare una politica estera e di sicurezza comune (PESC) .
D'altro canto, la Costituzione contiene una clausola di flessibilità che permette all'Unione di agire, laddove sia necessario, indipendentemente dai poteri d'azione ad essa attribuiti. Allo stesso tempo essa rafforza il controllo sul rispetto della delimitazione delle competenze.
Infine, va sottolineato che in sostanza le modifiche rimangono minime e che gli adeguamenti di competenze (trasferimento di competenze) sono pressoché inesistenti.

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PRINCIPI GENERALI

Nell'articolo I-11 il trattato costituzionale riprende il principio dell'attribuzione delle competenze, il quale stabilisce che l'Unione agisce nei limiti delle competenze che le sono conferite al fine di realizzare gli obiettivi stabiliti dalla Costituzione. Il testo della Costituzione aggiunge in modo esplicito nel medesimo articolo che «qualsiasi competenza non attribuita all'Unione nella Costituzione appartiene agli Stati membri».

La principale novità introdotta dalla Costituzione è l'inserimento nel testo fondamentale dell'Unione dei vari tipi di competenze esistenti, cosa che non era mai stata fatta nei trattati precedenti. Va comunque ricordato che la Corte di giustizia, formando la sua giurisprudenza, aveva già contribuito a tracciare i contorni di tale categorizzazione, permettendo di distinguere tre tipi di competenze (esclusiva, concorrente e complementare).

Peraltro, è stato privilegiato il metodo di attribuzione materiale delle competenze, che prevede una precisa definizione delle azioni che devono essere condotte dall'Unione; il trattato costituzionale presenta dunque una lista delle competenze. Ciò permette di chiarire le cose, in quanto i trattati attuali definiscono le competenze legislative dell'Unione o in funzione di obiettivi da conseguire, o per materie, il che complica la comprensione dell'insieme. Tale miglioramento, tuttavia, viene attenuato dal fatto che l'articolo I-12 precisa che «la portata e le modalità d'esercizio delle competenze dell'Unione sono determinate dalle disposizioni della parte III relative a ciascun settore». Questa disposizione permette certamente di mantenere una certa flessibilità, ma allo stesso tempo diminuisce l'utilità della classificazione, perché rende necessario analizzare sempre le disposizioni della parte III per sapere esattamente «chi fa cosa».

Tra i principi generali relativi alle competenze occorre citare anche l'articolo I-6, dedicato al diritto dell'Unione. Quest'ultimo riconosce, per la prima volta all'interno di un trattato, il principio della prevalenza del diritto dell'Unione europea sul diritto degli Stati membri nell'esercizio delle competenze a questa attribuite. Ciò costituisce un'innovazione importante, in quanto l'affermazione di questo principio ad opera della Corte di giustizia, tramite la famosa sentenza Costa contro ENEL del 1964, non aveva avuto fino ad oggi una traduzione concreta nel diritto primario dell'Unione.

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I DIVERSI TIPI DI COMPETENZE

Gli articoli da I-12 a I-17 riprendono in dettaglio la tipologia delle competenze:

Competenze esclusive (articolo I-13)
L'Unione dispone di una competenza esclusiva in un determinato settore quando è l'unica a poter legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti; in questo caso ogni intervento degli Stati membri è escluso, salvo se autorizzato dall'Unione o se finalizzato ad attuare gli atti dell'Unione. L'articolo I-13 specifica i settori di competenza esclusiva dell'Unione, che non hanno subito modifiche rispetto alla versione attuale.
Competenze concorrenti (articolo I-14)
In questo caso, gli Stati membri e l'Unione hanno il potere di legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti in un determinato settore; gli Stati membri esercitano la loro competenza qualora l'Unione non abbia esercitato la propria o abbia deciso di cessarne l'esercizio. Si ha qui l'affermazione della giurisprudenza in materia di prelazione. In questa categoria rientra la maggior parte delle competenze dell'Unione. L'articolo I-14 riporta una lista - non esaustiva - di tali competenze concorrenti che corrisponde a quella attuale, integrandovi però alcune innovazioni in taluni settori, come lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Questo articolo comprende inoltre alcune competenze in precedenza assimilate alle competenze parallele. Si tratta nella fattispecie della ricerca, dello sviluppo tecnologico, dello spazio, della cooperazione allo sviluppo e degli aiuti umanitari. Tuttavia, poiché in questi settori l'effetto di prelazione non si produce, gli Stati membri possono continuare ad esercitarvi le loro competenze parallelamente all'Unione, anche se quest'ultima ha esercitato le proprie nei medesimi settori.
Azioni di sostegno, di coordinamento o di complemento (articolo I-17)
In alcuni settori, e alle condizioni previste dalla Costituzione, l'Unione ha la competenza di condurre azioni oppure di sostenere, coordinare o completare l'azione degli Stati membri, senza per questo sostituirsi alla loro competenza in tali settori. Tale sostegno si realizza essenzialmente attraverso interventi finanziari. Gli atti giuridicamente vincolanti adottati dall'Unione in tale ambito non possono comportare un'armonizzazione delle disposizioni legislative o regolamentari degli Stati membri. L'articolo I-17 contiene un elenco esaustivo dei settori interessati da questo tipo di competenze. Occorre sottolineare che l'esplicitazione della competenza dell'Unione nei settori dello sport, della cooperazione amministrativa, del turismo e della protezione civile costituisce un'innovazione.

Oltre a questa nuova tipologia, va ricordato che l'esercizio delle competenze da parte di un numero limitato di Stati membri è sempre possibile grazie al meccanismo delle cooperazioni rafforzate. L'articolo I-44 precisa che gli Stati membri che lo desiderano possono instaurare tra loro una cooperazione rafforzata nel quadro delle competenze non esclusive dell'Unione. Le disposizioni della Costituzione relative alla cooperazione rafforzata sono molto simili a quelle attualmente contemplate nel trattato UE. I cambiamenti più rilevanti riguardano i tre punti seguenti: la scomparsa delle limitazioni in materia di PESC e delle regole ad hoc per la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale; la possibilità di passare, all'interno di una cooperazione rafforzata, dall'unanimità alla maggioranza qualificata o da una procedura legislativa speciale ad una ordinaria; la modifica della soglia minima di Stati membri partecipanti, che è stata fissata a un terzo rispetto agli otto attuali.

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L'ESERCIZIO DELLE COMPETENZE: CONTROLLO E FLESSIBILITÀ

L'articolo I-11 ricorda che l'esercizio delle competenze dell'Unione si fonda non solo sul principio di attribuzione, ma anche sui principi di sussidiarietà e di proporzionalità.
Il trattato costituzionale rafforza i controlli finalizzati a garantire il rispetto della delimitazione delle competenze, e in particolare del principio di sussidiarietà , attraverso il coinvolgimento dei parlamenti nazionali. Il protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità mette in atto un sistema di allerta precoce che coinvolge direttamente i parlamenti in questione.

Per garantire una certa flessibilità al sistema di ripartizione delle competenze, è prevista una clausola che permette all'Unione di agire al di là dei poteri d'azione che le sono attribuiti, qualora si renda necessaria un'azione a livello dell'Unione per realizzare un obiettivo della Costituzione. Tale disposizione, contenuta nell'articolo I-18, riprende la sostanza dell'articolo 308 del trattato che istituisce la Comunità europea e resta soggetta all'unanimità. Il suo ambito di applicazione non si limita più al solo funzionamento del mercato interno, ma è stato esteso alle politiche contemplate nella parte III della Costituzione. Per quanto concerne la procedura, il Parlamento non viene più solamente consultato, ma deve anche approvare ogni misura proposta.

L'articolo I-18 ricorda inoltre che la Commissione ha il dovere di informare i Parlamenti nazionali degli Stati membri delle proposte fondate sulla clausola di flessibilità di cui sopra, affinché questi ultimi possano controllare il rispetto del principio di sussidiarietà.

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TABELLA RIASSUNTIVA

Articoli	Argomento	Osservazioni
Articoli da I-11 a I-18	Competenze dell'Unione	-
Articolo I-6	Prevalenza del diritto comunitario	Nuova disposizione
Articolo I-11	Principio di attribuzione delle competenze, di sussidiarietà e di proporzionalità	-
Articolo I-12	Categorie di competenze	Nuova disposizione
Articolo I-13	Competenze esclusive
Articolo I-14	Competenze concorrenti
Articolo I-17	Azioni di sostegno, di coordinamento e di complemento
Articolo I-18	Clausola di flessibilità	-
Articolo I-44	Cooperazioni rafforzate	-

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Queste schede non vincolano giuridicamente la Commissione Europea, sono esclusivamente informative e non intendono fornire un'interpretazione autentica del testo della Costituzione.