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Les principes fondateurs de l'Union

Classification et exercice des compétences

: Introduction
Les principes généraux
Les différents types de compétences
L'exercice des comptétences: contrôle et fléxibilité
Tableau récapitulatif

INTRODUCTION

La Constitution clarifie la répartition des compétences entre l'Union européenne (UE) et les États membres. Elle décrit les principes régissant cette répartition ainsi que les différentes catégories de compétences dans un titre spécifique.
Le manque de clarté et de précision dans la délimitation actuelle des compétences comporte trois inconvénients majeurs qui ont motivé ce changement :

le citoyen européen se plaint de ne pas comprendre « qui fait quoi » au sein de l'Union ;
l'UE aurait une certaine propension à légiférer, en empiétant sur les compétences des États membres, soit dans des domaines où il n'est pas opportun qu'elle le fasse, soit d'une façon trop détaillée;
les contrôles pour garantir le respect de la délimitation des compétences, et en particulier du principe de subsidiarité, ne sont pas toujours optimaux.

La classification générale des compétences arrêtée à l'article I-12 de la Constitution distingue trois catégories de compétences qui sont les compétences exclusives, les compétences partagées et les compétences d'appui, de coordination et de complément.
De plus, la Constitution rappelle que l'Union dispose d'une compétence en vue d'assurer la coordination des politiques économiques et de l'emploi, et d'une compétence lui permettant de définir et de mettre en œuvre une politique étrangère et de sécurité commune (PESC) .
Par ailleurs, la Constitution maintient une clause de flexibilité permettant à l'Union d'agir, si cela s'avère nécessaire, au-delà des pouvoirs d'action qui lui sont attribués. Elle renforce également le contrôle du respect de la délimitation des compétences.
Enfin, il faut noter que sur le fond, les modifications restent minimes et que les ajustements de compétences (transfert de compétences) sont quasi inexistants.

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LES PRINCIPES GÉNÉRAUX

Le traité constitutionnel reprend dans l'article I-11 le principe d'attribution des compétences qui stipule que l'Union n'agit que dans les limites des compétences qui lui sont attribuées en vue d'atteindre les objectifs que la Constitution établit. Le texte de la Constitution ajoute de façon explicite dans ce même article que « toute compétence non attribuée à l'Union dans la Constitution appartient aux États membres ».

La principale nouveauté apportée par la Constitution consiste à inscrire dans le texte fondateur de l'Union les différents types de compétences existantes, ce que n'ont jamais fait les traités antérieurs. Il faut rappeler tout de même que la Cour de justice, au fil de sa jurisprudence, avait déjà contribué à dessiner les contours d'une telle catégorisation, permettant de distinguer trois types de compétences (exclusives, partagées et complémentaires).

Par ailleurs, la méthode d'attribution matérielle des compétences consistant à définir les actions précises devant être menées par l'Union a été privilégiée, c'est-à-dire que le traité constitutionnel dresse une liste des compétences. Ceci permet de clarifier les choses dans la mesure où les traités actuels définissent les compétences législatives de l'Union soit en fonction d'objectifs à atteindre, soit par matières, ce qui complique la compréhension de l'ensemble. Cependant, cette amélioration doit être nuancée par le fait que l'article I-12 précise que « l'étendue et les modalités d'exercice des compétences de l'Union sont déterminées par les dispositions de la partie III relatives à chaque domaine ». Cette disposition permet certes de maintenir une forme de flexibilité mais diminue l'utilité de la classification puisqu'il sera toujours nécessaire d'analyser les dispositions de la partie III pour savoir précisément « qui fait quoi ».

Parmi les principes généraux relatifs aux compétences, il faut également citer l'article I-6 consacré au droit de l'Union. Ce dernier consacre, pour la première fois dans les traités, le principe de la primauté du droit de l'Union sur le droit des États membres dans l'exercice des compétences qui lui sont attribuées. Cela constitue une innovation importante dans la mesure où l'affirmation de ce principe, œuvre de la Cour de justice à travers son célèbre arrêt Costa contre ENEL en 1964, n'avait jusqu'alors pas trouvé de traduction concrète dans le droit primaire de l'Union.

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LES DIFFÉRENTS TYPES DE COMPÉTENCES

Les articles I-12 à I-17 reprennent en détail la typologie des compétences :

Les compétences exclusives (article I-13)

L'Union dispose d'une compétence exclusive dans un domaine déterminé quand elle seule peut légiférer et adopter des actes juridiquement contraignants. Toute intervention des États membres est exclue dans les domaines concernés, sauf sur habilitation de l'Union ou pour mettre en œuvre les actes de l'Union. L'article I-13 détaille les domaines dans lesquels l'Union dispose d'une compétence exclusive. Ces derniers n'ont pas été modifiés par rapport à l'existant.

Les compétences partagées (article I-14)

Dans ce cas de figure, les États membres et l'Union ont le pouvoir de légiférer et d'adopter des actes juridiquement contraignants dans un domaine déterminé. Les États membres exercent leur compétence dans la mesure où l'Union n'a pas exercé la sienne ou a décidé de cesser de l'exercer. Il s'agit là de l'affirmation de la jurisprudence en matière de préemption. C'est à cette catégorie qu'appartient la plupart des compétences de l'Union. L'article I-14 établit une liste - non exhaustive de ces compétences partagées qui correspond à l'existant, tout en incluant quelques avancées dans certains domaines comme l'espace de liberté, de sécurité et de justice. De plus, des compétences qui jusqu'alors étaient assimilées à des compétences parallèles se trouvent incluses dans cet article. Il s'agit de la recherche, du développement technologique, de l'espace, de la coopération au développement et de l'aide humanitaire. Cependant, dans ces domaines, l'effet de préemption ne se produit pas de sorte que les États membres peuvent continuer à exercer leurs compétences parallèlement à l'Union, même si l'Union a exercé les siennes dans les domaines concernés.

Les compétences d'appui, de coordination et de complément (article I-17)

Dans certains domaines et dans les conditions prévues par la Constitution, l'Union a compétence pour mener des actions, pour appuyer, coordonner ou compléter l'action des États membres, sans pour autant remplacer leur compétence dans ces domaines. Ce soutien se fait essentiellement par le biais d'interventions financières. Les actes juridiquement contraignants qui peuvent être adoptés par l'Union dans ce cadre-là ne peuvent pas comporter d'harmonisation des dispositions législatives ou réglementaires des États membres. Les domaines concernés par ce type de compétences sont énumérés de façon exhaustive à l'article I-17. Il faut souligner que l'explicitation de la compétence de l'Union dans les domaines du sport, de la coopération administrative, du tourisme et de la protection civile constitue une innovation.

Au-delà de cette nouvelle typologie, il faut rappeler que l'exercice des compétences par un nombre limité d'États membres est toujours possible grâce au mécanisme des coopérations renforcées. Ainsi, l'article I-44 précise que les États membres qui le souhaitent peuvent instaurer entre eux des coopérations renforcées, dans le cadre des compétences non exclusives de l'Union. Les dispositions de la Constitution relatives à la coopération renforcée sont assez proches de celles existantes actuellement dans le traité UE. Les changements les plus notables concernent les trois points suivants: la disparition des limitations en matière de PESC et des règles ad hoc pour la coopération policière et judiciaire en matière pénale, la possibilité de passer à l'intérieur d'une coopération renforcée de l'unanimité à la majorité qualifiée ou d'une procédure législative spéciale à une procédure législative ordinaire et la modification du seuil minimal d'États membres participants qui a été porté à un tiers des États membres contre huit actuellement.

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L'EXERCICE DES COMPÉTENCES : CONTRÔLE ET FLEXIBILITÉ

L'article I-11 rappelle que l'exercice des compétences de l'Union est régi non seulement par le principe d'attribution mais également par les principes de subsidiarité et de proportionnalité.
Le traité constitutionnel renforce les contrôles pour garantir le respect de la délimitation des compétences, et en particulier le principe de subsidiarité , grâce à l'implication des parlements nationaux. Le protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité met en place un système d'alerte précoce qui implique très étroitement ces parlements.

Pour conserver une certaine flexibilité au système de répartition des compétences, une clause permet à l'Union d'agir, si une action est nécessaire au niveau de l'Union pour réaliser un des objectifs de la Constitution, au-delà des pouvoirs d'action qui lui sont attribués.
Cette disposition contenue dans l'article I-18 reprend la substance de l'article 308 du traité instituant la Communauté européenne et reste soumise à l'unanimité. Son champ d'application ne relève plus seulement du fonctionnement du marché intérieur mais a été étendu aux politiques visées dans la partie III de la Constitution. En ce qui concerne la procédure, le Parlement n'est plus seulement consulté, mais doit approuver chaque mesure.
L'article I-18 rappelle également que la Commission doit informer les parlements nationaux des États membres des propositions qui sont basées sur l'utilisation de cette clause de flexibilité afin qu'ils puissent contrôler le respect de l'application du principe de subsidiarité.

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TABLEAU RÉCAPITULATIF

Articles	Sujet	Remarques
Articles I-11 à I-18	Les compétences de l'Union	-
Article I-6	Primauté du droit communautaire	Disposition nouvelle
Article I-11	Le principe d'attribution des compétences, de subsidiarité et de proportionnalité	-
Article I-12	Les catégories de compétences	Disposition nouvelle
Article I-13	Les compétences exclusives
Article I-14	Les compétences partagées
Article I-17	Les compétences d'appui, de coordination et de complément
Article I-18	La clause de flexibilité	-
Article I-44	Les coopérations renforcées	-

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Ces fiches n'engagent pas juridiquement la Commission européenne, ne prétendent pas à l'exhaustivité et n'ont pas de valeur interprétative du texte de la Constitution.