LA CONSTRUCCIÓN EUROPEA A TRAVÉS DE LOS TRATADOS >
Los principios fundacionales de la Unión
Clasificación y ejercicio de las competencias
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Introducción
Principios generales
Las categorías de competencias
El ejercicio de las competencias: control y flexibilidad
Cuadro recapitulativo
En la Constitución se aclara el reparto de competencias entre la Unión Europea
(UE) y los Estados miembros y se definen los principios por los que se rige, así
como las distintas categorías de competencias incluidas en un título específico.
La falta de claridad y precisión en la delimitación actual de las competencias
plantea tres problemas principales que son motivo de este cambio:
- el ciudadano europeo se queja de que no comprende «quién hace qué» en la Unión;
- la UE tiene cierta tendencia a legislar, invadiendo las competencias de los Estados miembros, bien en ámbitos en los que no es conveniente que lo haga, o bien de una manera demasiado pormenorizada;
- los controles para garantizar el respeto de la delimitación de las competencias, y en particular del principio de subsidiariedad, no son siempre óptimos.
En el artículo I-12 de la Constitución se clasifican las competencias conforme a tres categorías: las competencias exclusivas, las competencias compartidas y las competencias de apoyo, coordinación y complemento.
Además, la Constitución recuerda que la Unión dispone de competencia para garantizar
la coordinación de las políticas económicas y de empleo, y competencia para definir
y aplicar una
política exterior y de seguridad común (PESC)
.
La Constitución mantiene, por otra parte, una cláusula de flexibilidad que permite
actuar a la Unión, en caso necesario, más allá de los poderes de actuación que le
son atribuidos. La Constitución refuerza asimismo el control del respeto de la delimitación
de las competencias.
Por último, hay que señalar que, en cuanto al fondo, las modificaciones son mínimas,
ya que los ajustes de competencias (transferencia de competencias) son casi inexistentes.
PRINCIPIOS
GENERALES
El Tratado Constitucional recoge en el artículo I-11 el principio de atribución
de las competencias, según el cual la Unión actúa dentro de los límites de las competencias
que se le atribuyen en la Constitución, con el fin de lograr los objetivos que ésta
determina. El texto de la Constitución añade de manera explícita en este mismo artículo
que «toda competencia no atribuida a la Unión en la Constitución corresponde a los
Estados miembros».
La principal novedad de la Constitución es la inclusión en el texto fundacional de la Unión de los diferentes tipos de competencias existentes, algo que no se había hecho en los anteriores Tratados. Sin embargo, hay que recordar que el Tribunal de Justicia, en su jurisprudencia, ya había contribuido a diseñar los perfiles de esta categorización distinguiendo tres tipos de competencias (exclusivas, compartidas y complementarias).
Asimismo, se ha dado prioridad al método de atribución material de las competencias, que define las acciones precisas que deberá realizar la Unión, es decir, que el Tratado Constitucional elabora una lista de competencias. Esto facilita las cosas, ya que los tratados actuales definen las competencias legislativas de la Unión, bien en función de los objetivos que deben alcanzarse, o bien por materias, lo que complica la comprensión de la globalidad. No obstante, cabría matizar esta mejora dado que el artículo I-12 precisa que «el alcance y las condiciones de ejercicio de las competencias de la Unión se determinarán en las disposiciones específicas de la Parte III relativas a cada ámbito». Esta disposición permite mantener una cierta flexibilidad pero disminuye la utilidad de la clasificación ya que siempre será necesario analizar las disposiciones de la parte III para saber con precisión «quién hace qué».
Entre los principios generales relativos a las competencias, cabe citar también el artículo I-6 dedicado al Derecho de la Unión, el cual consagra, por primera vez en los tratados, el principio de la primacía del Derecho de la Unión sobre el Derecho de los Estados miembros en el ejercicio de las competencias que le son atribuidas. Esto constituye una innovación importante ya que la afirmación de este principio, obra del Tribunal de Justicia a través de su célebre sentencia Costa contra ENEL en 1964, no había encontrado hasta ese momento traducción concreta en el Derecho primario de la Unión.
LAS CATEGORÍAS DE COMPETENCIAS
Los artículos I-12 a I-17 establecen con todo detalle las categorías de competencias:
- Las competencias exclusivas (artículo I-13)
La Unión dispone de competencia exclusiva en un ámbito determinado, cuando sólo ella puede legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes. Se excluye cualquier intervención de los Estados miembros en los ámbitos afectados, excepto si la Unión les autoriza para ello o con objeto de poner en práctica los actos de la Unión. El artículo I-13 enumera los ámbitos en los que la Unión dispondrá de competencia exclusiva, sin modificaciones con respecto a la situación actual. - Las competencias compartidas (artículo I-14)
En este caso, los Estados miembros y la Unión tienen potestad para legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes en un ámbito determinado. Los Estados miembros ejercerán su competencia cuando la Unión no haya ejercido la suya o haya decidido dejar de ejercerla. Es la afirmación de la jurisprudencia en materia de preferencia, categoría a la que pertenece la mayoría de las competencias de la Unión. En el artículo I-14 se establece una lista no exhaustiva de estas competencias compartidas que corresponde a la ya existente, con inclusión de progresos en algunos ámbitos como el espacio de libertad, seguridad y justicia. Además, en este artículo figuran competencias que hasta ahora se asimilaban a las competencias paralelas, como la investigación, el desarrollo tecnológico, el espacio, la cooperación para el desarrollo y la ayuda humanitaria. En estos ámbitos, no obstante, no se produce el efecto de preferencia de manera que los Estados miembros pueden seguir ejerciendo sus competencias en paralelo a la Unión, aunque la Unión haya ejercido las suyas en los ámbitos en cuestión. - Las competencias de apoyo, coordinación y complemento (artículo I-17)
En determinados ámbitos y en las condiciones que fija la Constitución, la Unión tendrá competencia para llevar a cabo acciones de apoyo, coordinación o complemento de la acción de los Estados miembros, sin por ello sustituir la competencia de éstos en dichos ámbitos. Este apoyo se materializa esencialmente mediante intervenciones financieras. Los actos jurídicamente vinculantes que puede adoptar la Unión en dicho marco no podrán conllevar la armonización de las disposiciones legislativas y reglamentarias de los Estados miembros. Los ámbitos afectados por esta categoría de competencias aparecen enumerados de manera exhaustiva en el artículo I-17. Resulta innovadora la mención explícita de la competencia de la Unión en los ámbitos del deporte, la cooperación administrativa, el turismo y la protección civil.
Más allá de esta nueva tipología, debe recordarse que el ejercicio de las competencias por un número limitado de Estados miembros es siempre posible gracias al mecanismo de cooperación reforzada. Así, el artículo I-44 establece que los Estados miembros que lo deseen podrán instaurar entre sí una cooperación reforzada en el marco de las competencias no exclusivas de la Unión. Las disposiciones de la Constitución relativas a la cooperación reforzada se aproximan bastante a las disposiciones actuales del Tratado UE. Los cambios más significativos afectan a los tres puntos siguientes: la desaparición de las limitaciones en materia de PESC y de las normas ad hoc para la cooperación policial y judicial en materia penal, la posibilidad de pasar, en el marco de la cooperación reforzada, de la unanimidad a la mayoría cualificada o de un procedimiento legislativo especial a un procedimiento legislativo ordinario y la modificación del número mínimo de Estados miembros participantes, que ha quedado fijado en un tercio, frente a los ocho actuales.
EL EJERCICIO
DE LAS COMPETENCIAS: CONTROL Y FLEXIBILIDAD
El artículo I-11 recuerda que el ejercicio de las competencias de la Unión se
rige no sólo por el principio de atribución sino también por los principios de subsidiariedad
y proporcionalidad.
El Tratado Constitucional refuerza los controles para garantizar que se respete
la delimitación de las competencias, y en particular
el principio de subsidiariedad
, mediante la participación directa de los parlamentos nacionales. El Protocolo sobre
la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad pone en marcha
un sistema de alerta precoz que implica a estos parlamentos muy de cerca.
Para conservar una cierta flexibilidad en el régimen de reparto de las competencias,
una cláusula permite que, cuando es necesario intervenir a escala de la Unión para
conseguir uno de los objetivos de la Constitución, ésta pueda actuar más allá de
los poderes de actuación que le son atribuidos.
Esta disposición, incluida en el artículo I-18, retoma el fondo del artículo
308 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y sigue requiriendo la unanimidad.
Su ámbito de aplicación ya no se refiere solamente al funcionamiento del mercado
interior, sino que se ha hecho extensivo a las políticas contempladas en la parte
III de la Constitución. Con respecto al procedimiento, ya no sólo se consulta al
Parlamento, sino que éste debe aprobar cada medida.
El artículo I-18 recuerda igualmente que la Comisión debe informar a los parlamentos nacionales de los Estados miembros de las propuestas que se basan en la utilización de esta cláusula de flexibilidad para que éstos puedan controlar el respeto de la aplicación del principio de subsidiariedad.
| Artículos | Materia | Observaciones |
|---|---|---|
| Artículos I-11 a I-18 | Las competencias de la Unión | - |
| Artículo I-6 | Primacía del Derecho comunitario | Nuevas disposiciones |
| Artículo I-11 | El principio de atribución de las competencias, de la subsidiariedad y de la proporcionalidad | - |
| Artículo I-12 | Categorías de competencias | Nuevas disposiciones |
| Artículo I-13 | Competencias exclusivas | |
| Artículo I-14 | Competencias compartidas | |
| Artículo I-17 | Competencias de apoyo, coordinación y complemento | |
| Artículo I-18 | Cláusula de flexibilidad | - |
| Artículo I-44 | Cooperación reforzada |
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Estas fichas no vinculan jurídicamente a la Comisión Europea, no pretenden ser exhaustivas y no tienen valor interpretativo del texto de la Constitución.