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Les procédures décisionnelles de l'Union
Les finances de l'Union et la procédure budgétaire
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Introduction
Les principes budgétaires et financiers
Les ressources propres de l'Union
Le cadre financier pluriannuel
La procédure budgétaire
L'exécution du budget et la décharge
Tableau récapitulatif
La Constitution simplifie la procédure budgétaire, ce qui constitue une avancée assez remarquable. Cette procédure est désormais soumise à une sorte de codécision (procédure législative ordinaire), à une seule lecture plus conciliation. En outre, la différence entre dépenses obligatoires et non obligatoires est supprimée, ainsi que la fixation annuelle d'un taux maximal d'augmentation pour les dépenses non obligatoires. En ce qui le concerne, le cadre financier pluriannuel est constitutionnalisé et les règles concernant les ressources propres restent essentiellement inchangées.
Les finances et la procédure budgétaire de l'Union sont abordées par la Constitution dans deux parties:
- Partie I, titre VII : les finances de l'Union (articles I-53 à I-57) - ce titre reprend les éléments essentiels concernant les principes budgétaires et financiers, les ressources propres de l'Union et le cadre financier pluriannuel ;
- Partie III, titre VI, chapitre II : dispositions financières (articles III-402 à III-415) - ce chapitre inclut des éléments plus détaillés sur le cadre financier pluriannuel, le budget annuel de l'Union, l'exécution du budget et la décharge, les dispositions communes ainsi que la lutte contre la fraude.
Mis à part les dispositions de la Constitution dans ce domaine, trois textes demeurent importants en ce qui concerne les finances de l'Union et la procédure budgétaire. Il s'agit du règlement financier de 2002 , de l' accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire de 1999 ainsi que la décision relative au système des ressources propres de 2000.
La Constitution a repris quelques dispositions qui se trouvaient dans ces textes pour les constitutionnaliser, telles que les « perspectives financières », dorénavant nommées « cadre financier pluriannuel » qui auparavant se trouvaient dans l'accord interinstitutionnel de 1999.
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LES PRINCIPES BUDGÉTAIRES ET FINANCIERS
Les principes budgétaires et financiers veillent à la bonne prévision et exécution du budget. Ainsi, la Constitution maintient les principes actuels et établit que toutes les recettes et dépenses de l'Union doivent faire l'objet de prévisions pour chaque exercice budgétaire (annualité), être inscrites au budget (unité) et être équilibrées (équilibre). Pour l'exécution des dépenses, l'adoption préalable d'un acte juridiquement contraignant est nécessaire. Afin d'assurer la discipline budgétaire, le financement des dépenses doit pouvoir être assuré par les ressources propres et doit respecter le cadre financier pluriannuel. Le principe de la bonne gestion financière est mis en évidence ainsi que la nécessité de combattre la fraude dans ce domaine.
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LES RESSOURCES PROPRES DE L'UNION
La Constitution rappelle que le budget de l'Union est intégralement financé par des ressources propres , sans préjudice d'autres recettes (article I-54). Ce système de ressources propres fait l'objet d'une loi européenne du Conseil qui statue à l'unanimité après consultation du Parlement européen et qui doit être ratifiée par tous les États membres, comme c'est le cas aujourd'hui. La majorité qualifiée s'applique seulement à l'adoption des lois établissant les mesures d'exécution de ce système, à la condition que la loi adoptée préalablement le prévoie de manière explicite. Cette possibilité constitue la seule différence en ce qui concerne les ressources propres par rapport aux dispositions budgétaires actuelles (article 269 du traité CE).
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LE CADRE FINANCIER PLURIANNUEL
Pour la première fois, le système des « perspectives financières » est inscrit dans un texte de droit primaire. Établi par le « paquet Delors » en 1988 et repris dans l'accord institutionnel de 1993 et l'accord interinstitutionnel de 1999, ce système est enfin consacré dans la Constitution. L'article I-55 constitutionnalise la définition et la fixation des modalités d'application de ce cadre pluriannuel. Il établit l'unanimité comme procédure décisionnelle au Conseil, après approbation par le Parlement européen. Cependant, il existe une clause « passerelle » qui donne la possibilité au Conseil européen, statuant à l'unanimité, de passer au vote à la majorité, sans indiquer aucun délai.
Ce cadre financier pluriannuel, comme la Constitution le nomme, vise à assurer l'évolution ordonnée des dépenses, toujours dans les limites des ressources propres de l'Union. Ainsi, il plafonne les dépenses annuelles selon les grands secteurs d'activité de l'Union pour une période d'au moins cinq années. Ce plafond doit être respecté par le budget annuel.
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Le budget annuel de l'Union comprend la période entre le 1er janvier et le 31 décembre. La Constitution établit une procédure budgétaire qui s'apparente à une procédure législative ordinaire (actuelle procédure de codécision) à une seule lecture plus conciliation, avec des délais très stricts et l'obligation pour la Commission de présenter une nouvelle proposition en cas de désaccord entre le Conseil et le Parlement.
Le traité constitutionnel simplifie la situation antérieure puisque la Commission présente désormais un projet de budget et non plus un avant-projet. De plus, la Constitution met fin à l'actuelle distinction entre les dépenses obligatoires (DO) et les dépenses non obligatoires (DNO). La suppression de cette différenciation a deux effets: le Parlement obtient l'influence sur tout le budget, mais il perd son droit au « dernier mot » qui lui permet d'imposer sa volonté au Conseil en ce qui concerne les DNO dans la procédure budgétaire antérieure . La Convention avait cependant prévu que le Parlement européen aurait le dernier mot pour toutes les dépenses, mais cette disposition a été pratiquement supprimée par la Conférence intergouvernementale (CIG). En fait, cette hypothèse reste uniquement dans le cas où le Conseil rejetterait le budget après l'accord du comité de conciliation instauré par la Constitution.
Le système des « douzièmes provisoires », applicable au cas où le Conseil et le Parlement ne trouveraient pas d'accord sur le budget avant l'échéance prévue, est maintenu par la Constitution.
Ci-dessous une courte explication de la nouvelle procédure budgétaire:
| Avant le 1er juillet * | Chaque institution dresse un état prévisionnel de ses dépenses pour que la Commission les regroupe dans un projet de budget qui comprend recettes et dépenses. |
|---|---|
| Au plus tard le 1er septembre | La Commission présente le projet de budget au Parlement européen et au Conseil, désormais sous forme de proposition. Elle peut le modifier jusqu'à la convocation du comité de conciliation. |
| Au plus tard le 1er octobre | Le Conseil adopte sa position et la transmet au Parlement européen. |
| Dans un délai de 42 jours après la transmission | Dans ce délai, 3 scénarios sont possibles.
Le Parlement :
|
| Dès la réception des amendements par
le Conseil, deux délais possibles :
a) 10 jours b) 21 jours |
Suite à la convocation du comité de conciliation
par le Conseil, deux scénarios sont possibles avec deux délais différents :
|
| Dans les 14 jours qui suivent l'accord du comité de conciliation | Lorsque le comité de conciliation est arrivé
à un accord, dans les 14 jours qui suivent, sept scénarios sont possibles :
|
| Dans les 14 jours après l'approbation par le PE et le rejet par le Conseil | Le Parlement peut dans ces 14 jours décider de confirmer l'ensemble ou une partie de ses amendements. Dans le cas des amendements non confirmés, la position agréée au sein du comité de conciliation concernant la ligne budgétaire qui fait l'objet de cet amendement est retenue - la loi européenne est réputée adoptée sur cette base. |
| Fin de la procédure | Le président du Parlement européen constate que la loi européenne est définitivement adoptée. |
* toutes les dates de ce tableau font référence à l'année qui précède l'exécution du budget
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L'EXÉCUTION DU BUDGET ET LA DÉCHARGE
Finalement, la dernière nouveauté apportée à la procédure budgétaire concerne la création d'un rapport d'évaluation (article III-408) que la Commission devra présenter chaque année au Parlement européen et au Conseil des ministres. Ce rapport, en lien avec la procédure de décharge, doit permettre d'évaluer l'exécution du budget en relation avec les objectifs fixés.
La Commission reste en charge de présenter le projet de budget annuel de l'Union et de l'exécuter, en coopération avec les États membres sous le contrôle du Parlement et de la Cour des comptes.
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| Articles | Sujet | Remarques |
|---|---|---|
| Article I-53 | Principes budgétaires et financiers | - |
| Article I-54 | Ressources propres de l'Union | - |
| Articles I-55 et III-402 | Le cadre financier pluriannuel | Dispositions nouvelles |
| Article III-403 à III-414 | La procédure budgétaire annuelle, l'exécution du budget et la décharge | Modifications importantes |
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Ces fiches n'engagent pas juridiquement la Commission européenne, ne prétendent pas à l'exhaustivité et n'ont pas de valeur interprétative du texte de la Constitution.