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A CONSTRUÇÃO EUROPEIA ATRAVÉS DOS TRATADOS >

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A Conferência Intergovernamental 2003/2004


As negociações sob a Presidência irlandesa


Uma nova abordagem: contactos informais

O Conselho Europeu de Março de 2004: um compromisso político

O reatar das negociações

A reunião dos «pontos focais »
A sétima reunião ministerial
A oitava reunião ministerial
A nona reunião ministerial
O Conselho Europeu de Junho de 2004: o acordo final sobre a Constituição

O resultado da CIG 2003/2004

A finalização dos textos
Assinatura da Constituição

Dada a impossibilidade de acordo global sobre a Constituição no Conselho Europeu de Dezembro de 2003, foi pedido à Presidência irlandesa que consultasse todas as partes e procedesse a uma avaliação das perspectivas de avanço da Conferência Intergovernamental (CIG).

A Presidência irlandesa consultou todas as delegações, com a máxima discrição, a fim de encontrar soluções que lhe permitissem ultrapassar o impasse. As suas propostas de relançar os trabalhos foram acolhidas favoravelmente pelo Conselho Europeu de Março, tendo as negociações formais sido retomadas em Maio de 2004.

A Presidência abordou os assuntos um por um e conseguiu chegar a compromissos sobre a maior parte das questões em aberto, tendo apresentado um número limitado de questões ao Conselho Europeu decisivo de Junho. Os Chefes de Estado e de Governo tiveram apenas que pronunciar-se sobre as mais importantes, entre as quais as questões institucionais, nomeadamente o sistema de votação no Conselho. No final do dia 18 de Junho de 2004, os Chefes de Estado e de Governo dotaram a União Europeia da sua primeira Constituição.

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UMA NOVA ABORDAGEM: CONTACTOS INFORMAIS

Numa primeira fase, tratava-se de estabelecer o que pode ser designado como «acervo» da CIG, designadamente os pontos em relação aos quais a Presidência italiana cessante considerava que já se tinha chegado a um consenso relativo. Por conseguinte, a Presidência irlandesa consultou a Presidência italiana para facilitar a transição e fazer um balanço intercalar da situação após o Conselho Europeu de Dezembro. No seguimento dessas consultas, a Presidência afirmou que as futuras negociações se baseariam no texto da Convenção e no documento resultante da reunião de Nápoles .

Num segundo tempo, e desde o primeiro dia, a Presidência contactou todas as delegações. No intuito de desbloquear a situação, optou por uma abordagem informal, multiplicando os contactos bilaterais ao nível dos altos funcionários das delegações. Ao nível político, o Presidente do Conselho Europeu, o Primeiro-ministro irlandês Bertie Ahern, contactou os seus colegas em Janeiro e Fevereiro. Paralelamente, o presidente do Conselho, o ministro dos Negócios Estrangeiros irlandês Brian Cowen, reuniu-se com os seus colegas para uma série de conversações.

Para a Presidência, era importante escutar e tentar compreender as posições dos diversos países. Estes contactos realizaram-se com toda a discrição, o que permitiu às delegações abandonar o jogo táctico inerente a qualquer processo de negociação. Para a Presidência, este último ponto era essencial para fazer um balanço das negociações e avaliar a situação.

A Presidência não tinha fixado uma agenda de trabalhos para esta primeira fase. O seu objectivo principal era efectuar uma análise precisa da situação. Após o fracasso de Dezembro, o ambiente nas delegações era bastante negativo e muitas delas esperavam uma longa pausa nas negociações. Para a Presidência, era importante dar novo alento à CIG e determinar se os Estados-Membros estavam dispostos a continuar.

Na sua sessão plenária de Janeiro de 2003, o Parlamento Europeu lançou um apelo aos Chefes de Estado e de Governo para que prosseguissem os esforços e ultrapassassem as divergências a fim de obter um resultado equilibrado e positivo. O Parlamento manifestou o seu apoio às propostas da Convenção Europeia.

No quadro do Conselho Assuntos Gerais, de 26 de Janeiro de 2004, a Presidência aproveitou a ocasião para um primeiro debate aberto entre os Ministros dos Negócios Estrangeiros durante o almoço. Esse debate constituiu mais um fórum de escuta do que propriamente uma sessão formal da CIG.

No final, o ministro irlandês dos Negócios Estrangeiros constatou a vontade que todos os parceiros tinham em retomar o trabalho e o seu empenho em encontrar uma solução. A Presidência prosseguiu as suas consultas durante os dois meses que precederam o Conselho Europeu, tendo-se esforçado por chegar a um acordo informal sobre o sistema de votação no Conselho.

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O Conselho Europeu de Março de 2004: um compromisso político

No seguimento de diversos contactos entre a Presidência Irlandesa e as delegações, foi possível ao Primeiro-ministro irlandês enviar um relatório aos seus colegas em 22 de Março. Nesse texto, a Presidência fazia um resumo dos encontros informais que tivera até à data e expunha algumas reflexões sobre as questões mais complexas. Esse relatório, essencialmente descritivo, não apresentava nenhuma proposta formal sobre as questões em aberto, indicando antes caminhos a seguir para encontrar essas soluções.

A Presidência constatou que todas as delegações queriam concluir as negociações logo que possível. Na sua opinião, a maioria dos pontos em aberto poderia ser resolvida sem grandes dificuldades: uma grande parte das propostas apresentadas pela Presidência italiana ao Conselho Europeu de Dezembro (documento CIG 60/03) reunia um vasto consenso no âmbito de um acordo global. Finalmente, a esmagadora maioria das propostas da Convenção já não era posta em questão.

Os pontos mais delicados continuavam a ser a dimensão e a composição da Comissão e, nomeadamente, a definição da votação por maioria qualificada e o seu âmbito de aplicação . A questão do número mínimo de lugares no Parlamento Europeu continuava igualmente em aberto. Segundo a Presidência, poderia ser encontrada uma solução global para estas questões e outros pontos de litígio se houvesse suficiente vontade política e flexibilidade. Não foi mencionada nenhuma data para a eventual conclusão das negociações.

Durante o jantar de 25 de Março, o Presidente do Conselho Europeu apresentou um relatório oral aos seus colegas, seguido de um debate aberto entre os Chefes de Estado e de Governo. O objectivo consistia em averiguar se existia a vontade política de avançar rapidamente para um acordo. Segundo os observadores, tendo em conta as tomadas de posição do novo Primeiro-ministro espanhol e no seguimento dos atentados de Madrid, o espírito da CIG parecia ter-se modificado, tendo aumentado a vontade de encontrar um compromisso. Face a estes desafios, os Chefes de Estado e de Governo mostraram-se dispostos a relançar as negociações e a chegarem a um acordo sobre os pontos ainda em aberto com o objectivo de dotarem a Europa da capacidade de acção de que necessitava.

A Presidência irlandesa recebeu o mandato de retomar os trabalhos da Conferência Intergovernamental. O Conselho Europeu comprometeu-se a concluir o processo constitucional até ao Conselho Europeu de 17 e 18 de Junho.

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O REATAR DAS NEGOCIAÇÕES

A reunião dos «pontos focais»

No seguimento do compromisso político de Março, a Presidência prosseguiu os seus contactos bilaterais e elaborou um calendário indicativo das reuniões. Antes de se lançar em negociações formais, a Presidência reuniu os pontos focais («focal points»), altos funcionários das delegações dos Estados-Membros.

Essa reunião, que se realizou a 4 de Maio de 2004 em Dublin, tinha por objectivo debater um grande número de pontos menos contestados. A Presidência considerava que algumas clarificações do texto, de natureza não política mas antes técnica e linguística, poderiam ajudar a fechar provisoriamente as negociações sobre esses pontos, mediante reserva, como é evidente, de um acordo global. Com esta abordagem, a Presidência esperava preparar eficazmente o terreno para uma primeira reunião formal.

A Presidência tinha preparado um documento de trabalho como base para esse debate. Não se tratava de uma proposta global formal da Presidência, mas sim de um documento em que se retomavam diversas propostas da Presidência italiana que tinham surgido após a reunião de Nápoles. O documento continha um grande número de explicações destinadas a facilitar um acordo.

Após a reunião, a Presidência considerou que muitas dessas questões eram objecto de um vasto compromisso e não deveriam voltar a ser debatidas. A Presidência publicou, a 13 de Maio, um documento que continha formulações susceptíveis de reunir um vasto consenso na perspectiva de um acordo global. Um debate ao nível ministerial já não parecia ser necessário.

Entretanto, o Primeiro-ministro irlandês Bertie Ahern prosseguiu as suas visitas a todas as capitais de todos os Estados-Membros até ao início do mês de Junho. Aproveitou estes encontros para testar as diferentes ideias e soluções da Presidência, de uma maneira informal, junto dos seus homólogos, nomeadamente em relação às questões institucionais. Graças a essa estratégia, confirmou que as suas propostas já tinham um grande apoio, antes mesmo de as apresentar como propostas da Presidência.

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A sétima reunião ministerial - 17 e 18 de Maio de 2004

Como preparação para o primeiro debate oficial da CIG, por ocasião do Conselho dos Assuntos Gerais e Relações Externas, realizado a 17 e 18 de Maio, a Presidência tornou público um documento que devia servir de base às discussões e que continha questões em relação às quais a Presidência considerava útil realizar um novo debate.

A primeira parte foi consagrada a questões previamente estudadas pelos pontos focais; algumas delas necessitaram um novo debate ao nível dos ministros, designadamente as relativas às formações do Conselho de Ministros e ao exercício da respectiva Presidência, ao quadro financeiro plurianual e ao procedimento orçamental, bem como à Carta dos direitos fundamentais.

A base das discussões da segunda parte era constituída pelas propostas da Presidência italiana sobre o âmbito de aplicação da votação por maioria qualificada. Nesta fase, a Presidência irlandesa ainda não tinha apresentado novas propostas.

Finalmente, na terceira parte, a Presidência apresentava alguns pontos de natureza técnica relativos à Comissão, sobre os quais era possível chegar a um compromisso. Contudo, nesta fase, a Presidência não era favorável à redacção de um texto sobre a questão primordial da composição da Comissão. Limitou-se, assim, a evocar pistas para um eventual compromisso com o objectivo de incentivar a discussão por parte dos Ministros.

Durante esses dois dias, os Ministros dos Negócios Estrangeiros debateram o processo orçamental, o âmbito de aplicação da maioria qualificada e a Comissão. Algumas delegações formularam reservas quanto às propostas da Presidência, apresentadas depois a reunião dos «pontos focais», e pediram novos ajustamentos. Após esses dois dias, e dado o número de questões ainda por abordar, a Presidência decidiu acrescentar uma reunião ministerial complementar, que foi agendada para 24 de Maio.

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A oitava reunião ministerial - 24 de Maio de 2004

Nesta fase das negociações, a Presidência considerou que tinha chegado o momento de um debate geral sobre o avanço dos trabalhos. A Presidência incentivou os ministros a formularem as suas observações, nomeadamente sobre as questões institucionais mais delicadas que ainda não tinham sido abordadas num debate colectivo.

Para preparar esta reunião ministerial, a Presidência fez circular dois documentos distintos. O primeiro era uma espécie de balanço das discussões bilaterais, no qual a Presidência considerava as possibilidades de chegar a um compromisso sobre o sistema de votação no Conselho e a repartição dos lugares no Parlamento Europeu. O segundo documento tratava do processo orçamental e constituía o resultado dos anteriores debates dos ministros.

Durante a reunião, os debates centraram-se nomeadamente na definição da maioria qualificada, tendo os Ministros debatido igualmente a delicada questão do preâmbulo. A proposta da Presidência sobre o processo orçamental foi acolhida favoravelmente.

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A nona reunião ministerial - 14 de Junho de 2004

No intuito de preparar a última reunião ministerial antes do Conselho Europeu decisivo, a Presidência publicou dois documentos. O primeiro apresentava propostas formais da Presidência sobre um determinado número de pontos, tendo em conta as reservas manifestadas por algumas delegações sobre o documento distribuído após a reunião dos «pontos focais». Nesse documento foram ainda inseridas questões que, no entender da Presidência, pareciam ser objecto de um vasto consenso.

A Presidência considerava que este documento constituía uma solução equilibrada entre os diferentes pontos de vista das delegações. Ao apresentar este documento na véspera da última reunião dos Ministros, a Presidência quis ter a certeza de que não restava nenhum problema de fundo. No total, em mais de 40 domínios, estava-se próximo de um acordo.

O segundo documento constituiu a base dos debates da 9ª reunião ministerial e abrangeu todas as outras questões pendentes com excepção das questões de carácter institucional. A Presidência elaborou propostas para um determinado número de pontos, nomeadamente no que diz respeito à aplicação do voto por maioria qualificada, à Carta dos direitos fundamentais, ao preâmbulo e a algumas questões do foro da política económica.

O objectivo da Presidência era, por um lado, confirmar o consenso que pensava existir em relação aos pontos mencionados no seu primeiro documento e garantir que não havia necessidade de um debate complementar e, por outro lado, preparar o terreno e resolver o máximo de questões pendentes antes da realização da Cimeira. Registaram-se progressos durante os debates, nomeadamente no que se refere ao âmbito de aplicação do voto por maioria qualificada. Diversas delegações saudaram expressamente as propostas da Presidência, que conseguira encontrar um bom equilíbrio entre as diversas posições.

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O Conselho Europeu de Junho de 2004: o acordo final sobre a Constituição

O debate dos ministros permitiu à Presidência elaborar dois novos documentos que serviram de base às discussões do Conselho Europeu. O primeiro abrangia os textos que, segundo a Presidência, seriam objecto de um consenso no contexto de um acordo global. O documento retomava, nos seus 57 anexos, os textos dos dois documentos publicados para a reunião ministerial de 14 de Junho, modificados na sequência dos debates realizados a nível ministerial. A Presidência esperava que se pudesse chegar a um acordo global com base nessas propostas.

O segundo documento continha as questões pendentes. No atinente às questões institucionais (voto no Conselho, Comissão, Parlamento), a Presidência apresentou a sua proposta de aumento do número mínimo de Estados e de população necessários para alcançar a maioria qualificada. Mais ainda, a Presidência sugeriu eventuais cláusulas complementares para facilitar um compromisso. Quantos aos outros seis anexos, e com excepção da questão da Carta dos direitos fundamentais, eles estavam relacionados com a política económica, nomeadamente com a declaração sobre o Pacto de Estabilidade e com o procedimento sobre os défices excessivos.

O Conselho Europeu deu início a um debate sobre a CIG na tarde do dia 17 de Junho. Este foi interrompido pelo jantar dedicado à nomeação do novo Presidente da Comissão. A manhã do segundo dia de trabalhos foi dedicada à reunião normal do Conselho Europeu.

À luz dos primeiros debates e das reuniões bilaterais com as delegações (ditas «confessionais»), a Presidência elaborou uma nova proposta. Nesse documento, a Presidência convidava os Chefes de Estado e de Governo a darem o seu acordo sobre as questões evocadas no documento CIG 81/04 completado com esta nova proposta. Pela primeira vez, a Presidência propunha a solução para a votação no Conselho sob a forma de artigos do Tratado, incluindo diversas cláusulas de compromisso. Alguns anexos foram retomados do documento 81/04 e alterados, tendo em conta os debates.

O debate sobre este documento teve lugar a 18 de Junho e centrou-se principalmente no sistema de votação. Durante o almoço, os Chefes de Estado e de Governo debateram questões não institucionais ainda pendentes. Após uma última série de encontros bilaterais, a Presidência apresentou, no fim do dia, a sua última proposta. Esta incluía alterações em relação à anterior, sobretudo no que se refere ao sistema de voto, abrangendo igualmente as últimas questões levantadas pelas delegações, como por exemplo as políticas de transporte, da energia ou ainda Eurojust.

Na opinião da Presidência, este documento constituía a base de um acordo global e equilibrado que deveria permitir a adopção do projecto de Tratado estabelecendo uma Constituição para a Europa. Convidava, por isso,a conferência a manifestar o seu acordo.

Por ocasião de uma última sondagem de opiniões, cerca das 22 horas, os Chefes de Estado e de Governo deram o seu acordo sobre o Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa.

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O RESULTADO DA CIG 2003/2004

O resultado da CIG encontra-se disperso por diversos documentos: o texto da Convenção revisto pelos peritos jurídicos (os diversos documentos CIG 50/03), a proposta da Presidência na véspera do Conselho Europeu (documento CIG 81/04) e o acordo final que completa e altera esses documentos (documento CIG 85/04). A bem da transparência, o Secretariado-geral do Conselho publicou uma versão consolidada provisória que constitui o resultado da CIG 2003/2004:

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A finalização dos textos

Os peritos jurídicos e linguísticos trabalharam durante o Verão de 2004 na versão definitiva do Tratado Constitucional a fim de evitar qualquer ambiguidade linguística, dado que a Constituição será juridicamente vinculativa em todas as línguas oficiais. O texto final, que contém uma nova numeração contínua dos artigos do Tratado Constitucional, foi divulgado ao público a 6 de Agosto de 2004, e seguido por correcções durante o Outono:

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Assinatura da Constituição

Em 29 de Outubro de 2004, procedeu-se em Roma, à assinatura do «Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa», tal como aconteceu com os Tratados fundadores, a 25 de Março de 1957. Seguiu-se o procedimento de ratificação nos 25 Estados-Membros segundo as regras constitucionais respectivas. Na sequência das dificuldades de ratificação verificadas em certos Estados-Membros, os Chefes de Estado e de Governo decidiram, por ocasião do Conselho Europeu de 16 e 17 de Junho de 2005, lançar um «período de reflexão» sobre o futuro da Europa. Por ocasião do Conselho Europeu de 21 e 22 de Junho de 2007, os dirigentes europeus chegaram a um compromisso. Foi acordado um mandato para a convocação de uma CIG encarregada de finalizar e adoptar, não uma Constituição mas sim um «tratado de reforma» para a União Europeia.

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